5. Bố cục của luận văn
4.2.4. Một số biện pháp để hoàn thiện chi Ngân sách địa phương trên
Một là, Quán triệt Luật Ngân sách Nhà nước, đưa mọi hoạt động chi Ngân sách Nhà nước vào khuôn khổ Luật định.
Như chúng ta đã biết Luật Ngân sách Nhà nước đã được Quốc Hội nước CHXHCN Việt Nam thông qua ngày 20/03/1996, sửa đổi bổ sung lần 1 năm 1998 và sửa đổi bổ sung lần 2 vào năm 2002, triển khai thực hiện từ năm Ngân sách 2004. Việc quán triệt Luật NSNN là điều kiện cơ bản, là cơ sở để thực hiện pháp luật hoá hoạt động của Ngân sách. Sắp xếp lại chi Ngân sách địa phương cũng phải được thực hiện dựa trên cơ sở Luật và các văn bản hướng dẫn thực hiện luật Ngân sách Nhà nước.
Hai là, Hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý điều hành Ngân sách, các nội dung chi, chế độ tiêu chuẩn định mức chi.
Trong quá trình quản lý, điều hành Ngân sách, một trong những nguyên tắc quan trọng của chi Ngân sách Nhà nước là phải thực hiện theo đúng phân cấp và đúng chế độ, chính sách, định mức chi tiêu; để thực hiện tốt công tác quản lý Ngân sách địa phương trên lĩnh vực này cần triển khai thực hiện một số giải pháp cụ thể như sau:
- Về phân cấp quản lý chi: Phân cấp nhiệm vụ chi cho các cấp Ngân sách gắn với hệ thống quản lý Nhà nước trên từng địa bàn theo nguyên tắc: Một khoản chi chỉ do một cấp Ngân sách chi, giảm tối đa các khoản chi kinh phí uỷ quyền để nâng cao chức năng giám đốc của cơ quan Tài chính. Tiếp tục thực hiện cơ chế phân cấp quản lý chi sự nghiệp giáo dục phổ thông trung
học, các bệnh viện khu vực, trung tâm điều dưỡng cho cấp huyện quản lý, bổ sung nhiệm vụ chi đầu tư phát triển cho Ngân sách phường, thị trấn. Cân đối các chương trình mục tiêu quốc gia vào Ngân sách địa phương, cân đối các chương trình mục tiêu của địa phương trên từng địa bàn và các cấp Ngân sách tương ứng.
- Các ngành cần phối hợp với cơ quan Tài chính để cụ thể hoá các tiêu chuẩn định mức phân bổ, định mức chi tiêu Ngân sách để làm cơ sở lập và phân bổ dự toán cho ngành, cho từng đơn vị trên địa bàn. Đồng thời căn cứ vào định mức phân bổ, định mức chi tiêu để phối hợp kiểm tra, theo dõi đối với các địa phương trong việc bố trí, cấp phát, quản lý chi tiêu Ngân sách nhằm đảm bảo thực hiện theo đúng định hướng phát triển của ngành.
- Đối với Trung ương trong việc ban hành chính sách chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi: Để đảm bảo cho địa phương chủ động bố trí cơ cấu chi Ngân sách, thì Trung ương chỉ nên quy định những tiêu chuẩn, định mức, chính sách, chế độ chủ yếu, quan trọng, thống nhất trong phạm vi toàn quốc, giao cho địa phương chủ động quyết định những tiêu chuẩn, định mức, chính sách, chế độ cụ thể theo khung do Trung ương quy định, những quy định này cần được điều chỉnh qua mỗi thời kỳ ổn định Ngân sách. Bên cạnh đó, cần rà soát để loại bỏ các nội dung chi bao biện, bao cấp, hoàn thiện phương thức chi để các khoản chi từ Ngân sách địa phương đảm bảo tiết kiệm, có hiệu quả, đúng mục đích, chế độ, tiêu chuẩn quy định. Ngân sách Trung ương đảm bảo nguồn chi cho những chính sách chế độ mới do Trung ương ban hành, Ngân sách địa phương đảm bảo nguồn chi cho những chính sách, chế độ mới do địa phương ban hành trên cơ sở nguồn thu được phân cấp và huy động các nguồn lực tài chính khác trên địa bàn, không ban hành các chính sách, chế độ khi không có nguồn đảm bảo.
Ba là, Xây dựng kế hoạch Ngân sách trung hạn và dài hạn phù hợp với định hướng phát triển kinh tế - xã hội và phối hợp giữa các ngành trong quá trình lập, phân bổ và chấp hành dự toán Ngân sách hàng năm.
Trong thực tế hiện nay, địa phương chưa xây dựng được kế hoạch Ngân sách trung và dài hạn, lại càng chưa gắn kết được kế hoạch Ngân sách với định hướng phát triển kinh tế - xã hội trong tương lai. Các kế hoạch phát triển 5 - 10 năm của các ngành, các địa phương chưa gắn chặt với các nguồn lực có thể huy động được hay sự thay đổi về chính sách và tổ chức cần thiết để thực hiện chúng. Cho nên việc thiếu các chiến lược như trên là một trong các yếu tố hạn chế việc xác định thứ tự, cơ cấu và nội dung chi ngân sách.
Các ngành có một vai trò quan trọng trong việc hoạch định chính sách, tổ chức quản lý chi tiêu trong các lĩnh vực của mình, có quyền tham gia vào tất cả các cuộc thảo luận Ngân sách với các địa phương. Thực chất là các địa phương phải có trách nhiệm gửi các đề xuất chi tiêu và thông báo cho các ngành về chỉ tiêu phân bổ Ngân sách cho ngành đó. Nhưng trong thực tế hiện nay, các ngành chủ quản không phải bao giờ cũng tham gia đầy đủ vào các cuộc thảo luận với các địa phương và nhận được thông tin chi tiết về phân bổ chi tiêu của địa phương. Cơ chế hiện hành chưa cho phép các ngành tiếp cận được với các thông tin về chi tiêu thực tế của ngành thuộc Chính quyền nhà nước cấp dưới quản lý, điều này hạn chế trong việc đánh giá một cách tổng hợp chi tiêu của các ngành hiện nay.
Việc xây dựng kế hoạch Ngân sách trung và dài hạn nó bắt buộc phải thận trọng hơn trong việc sắp đặt thứ tự ưu tiên giữa các ngành, trong phạm vi ngành; đồng thời nó cũng khuyến khích việc cung cấp nguồn vốn trung và dài hạn và các nguồn vốn tài trợ cho ngành đó. Mặt khá, tạo điều kiện cho các ngành trong việc đánh giá, bố trí chi tiêu nhất quán với chính sách của ngành, để từ đó có cơ sở để thay đổi chính sách quản lý chi tiêu một cách linh hoạt hơn.
4.3. Các điều kiện để nâng cao hiệu quả chi Ngân sách địa phƣơng
4.3.1. Về nguồn thu cho NSĐP
Điều kiện đầu tiên là phải có nguồn thu thì mới thực hiện được việc chi Ngân sách và các nội dung đổi mới công tác quản lý chi Ngân sách địa phương. Như chúng ta đã biết, thu Ngân sách địa phương bao gồm các khoản thu cố định, các khoản thu điều tiết và các khoản thu bổ sung từ ngân sách trung ương, các khoản thu này được trung ương cân đối và giao hàng năm.
Nhưng thông thường các khoản thu nói trên Trung ương cân đối cho Ngân sách địa phương chỉ đáp ứng những nhu cầu chi tiêu tối thiểu về chi đầu tư và chi thường xuyên, chưa thực sự đáp ứng được toàn bộ các nhu cầu chi của Ngân sách địa phương.
Vì vậy; Tỉnh phải phấn đấu thu đạt và vượt dự toán giao để đảm bảo các nhu cầu chi, đồng thời phải tích cực khai thác các nguồn thu khác để có nguồn tăng chi, nhất là chi đầu tư phát triển.
4.3.2. Về chính sách chế độ chi Ngân sách địa phương
Cần quán triệt nguyên tắc là chi Ngân sách phải thực hiện theo chế độ, chính sách của Nhà nước quy định. Cho dù nội dung chi Ngân sách có đổi mới thế nào đi chăng nữa thì khi chi Ngân sách cũng phải thực hiện theo chế độ, chính sách của Nhà nước đã ban hành. Thực tế cho thấy có nguồn, có tiền nhưng không có chế độ, chính sách thì cũng không thể chi được, đây là nội dung cơ bản của công tác quản lý chi Ngân sách.
Chính sách chế độ Nhà nước là căn cứ pháp lý duy nhất để địa phương thực hiện chi Ngân sách, nếu chính sách, chế độ phù hợp sẽ thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội, nếu không phù hợp sẽ cản trở, kìm hãm sự phát triển, chính sách, chế độ chi tiêu là nội dung rất phức tạp, bắt buộc phải có để quản lý. Trong việc đổi mới nội dung chi Ngân sách địa phương mà chính sách, chế độ chi tiêu của Nhà nước không đổi thì cũng không đổi mới được công tác quản lý chi NSĐP.
4.3.3. Thống nhất đầu mối chi Ngân sách địa phương
- Để thực hiện việc đổi mới chi Ngân sách địa phương một cách tập trung và có hiệu quả đòi hỏi phải thống nhất một đầu mối cấp phát Ngân sách, nếu không nguồn vốn của Ngân sách sẽ bị phân tán và không tạo được sức mạnh mới của nguồn vốn đó. Chức năng duy nhất về quản lý thu chi Ngân sách của ngành Tài chính là một tất yếu không ai có thể phủ nhận được, đây là một sự phân công lao động xã hội khách quan ở chế độ nào cũng vậy, chứ không phải ai quản lý tiền, quản lý Ngân sách Nhà nước cũng được.
Hệ thống Tài chính của nước ta có từ Trung ương đến tỉnh, huyện, xã, nên các khoản chi của Ngân sách cấp cho đối tượng thụ hưởng phải do hệ thống đó quản lý và cấp phát trực tiếp. Cấp phát trực tiếp cho đơn vị thụ hưởng không qua khâu trung gian là điều kiện tốt nhất để tránh sự phân tán, lãng phí, phiền nhiễu trong quản lý Ngân sách địa phương.
Từ năm Ngân sách 2004 đã cơ bản bỏ qua các khâu cấp phát từ cơ quan Tài chính, mà được chuyển sang KBNN để quản lý và thanh toán, đây thực sự là một sự chuyển biến, đổi mới. Cơ quan KBNN quản lý, cấp phát và thanh toán trực tiếp sẽ tránh được sự phiền nhiễu qua các khâu trung gian. Có thể nói đây là một sự chuyển đổi quan trọng để tạo nên một sự thống nhất tập trung trong quản lý để phục vụ có hiệu quả sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn.
- Một sự thống nhất khó khăn thứ hai nữa là các khoản chi của Ngân sách Nhà nước phải do một cấp Ngân sách duy nhất chi. Vì hiện nay có 4 cấp Ngân sách, có những khoản chi mà cả 4 cấp đều chi nên thường có hiện tượng trùng lắp, chồng chéo không quản lý được. Tuy rằng, theo quy định của luật mới, các khoản chi Ngân sách địa phương do HĐND cấp tỉnh quy định, song thực tế do yêu cầu quản lý các hoạt động về kinh tế - chính trị - xã hội trên địa bàn mà các khoản chi dù đã được qui định trong Luật, nhưng vẫn thường xảy ra sự chồng chéo, trùng lắp.
Có thể nói 2 nội dung trên trong chi Ngân sách địa phương đều do ý muốn chủ quan, phủ nhận sự tồn tại khách quan của ngành Tài chính và cấp Ngân sách, do vậy phải được sửa đổi thì mới tạo điều kiện cơ bản cho việc thực hiện tăng cường công tác quản lý chi Ngân sách địa phương nhằm phục vụ cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh trong thời gian tới.
4.3.4. Xây dựng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tích cực và khoa học
Nguyên nhân sâu xa của hiện tượng "ai cũng đòi quyền chi ", "đơn vị phải chạy vạy xin tiền ", "cơ chế xin cho"đó là vì toàn bộ các khoản chi của Ngân sách Nhà nước chưa có chế độ, định mức thống nhất, nếu có thì cũng chưa đồng bộ, chưa kịp thời, nhiều khi không có khả năng thực thi.
Tuy Luật Ngân sách Nhà nước mới sửa đổi, áp dụng từ năm Ngân sách 2004 đã quy định cụ thể về thẩm quyền ban hành các chính sách, chế độ chi tiêu Ngân sách, song thực tiễn thì quả là một việc hết sức phức tạp.
Do vậy để tăng cường công tác quản lý chi Ngân sách địa phương thì vấn đề quan trọng đặt ra là các cơ quan có thẩm quyền theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước phải xây dựng và ban hành các chế độ, định mức chi tiêu một cách khoa học, tích cực để mọi ngành, mọi cấp thực hiện và quản lý, tránh hiện tượng lộn xộn trong chi tiêu Ngân sách như hiện nay. Trong những năm tới có thể xây dựng định mức chi tiêu theo hướng sau:
- Phần "cứng" là phần chi cho nội dung tiêu dùng gồm: quỹ lương và các khoản chi trực tiếp cho con người, chi nghiệp vụ, công vụ…
- Phần "mềm" là phần chi cho nội dung vật chất gồm: mua sắm tài sản, sửa chữa, bảo dưỡng…
Định mức chi từng loại chi là bao nhiêu phụ thuộc rất nhiều yếu tố, song trong quá trình triển khai thực hiện nên có sự thống nhất như sau: Coi định mức chi tiêu đã giao là định mức khoán cho đơn vị, dứt khoát không có sự điều chỉnh và thông báo cho đơn vị từ đầu năm để đơn vị chủ động bố trí cân đối các khoản chi.
Trong định mức khoán cố định phần "cứng" cho đơn vị còn phần "mềm" đơn vị có thể huy động các nguồn vốn khác để bổ sung và có thể nêu rõ cho đơn vị biết là đơn vị được lấy nguồn ở đâu để bổ sung cho phần "mềm" để tăng sự phát triển.
Theo các quan điểm nêu trên có thể trong khi nguồn Ngân sách hạn hẹp vẫn có thể xây dựng được định mức chi tiêu phù hợp cho từng đơn vị. Khi có định mức chi tiêu phù hợp sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc quản lý chi tiêu Ngân sách phục vụ tốt hơn để hoàn thành nhiệm vụ mục tiêu đề ra.
4.3.5. Kiện toàn và nâng cao năng lực hoạt động của bộ máy Tài chính địa phương địa phương
Hiện nay bộ máy tài chính địa phương gồm có: Sở Tài chính, Hải quan, Thuế, Kho bạc Nhà nước, các cơ quan bảo hiểm; chỉ có Sở Tài chính trực thuộc chính quyền địa phương, còn lại là các cơ quan chuyên ngành trực thuộc Bộ Tài chính. Vì vậy, để đảm bảo sức mạnh tổng hợp của bộ máy Tài chính phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của cả nước nói chung và của địa phương nói riêng, thì cần phải có cơ chế phối hợp chỉ đạo tốt hơn. Cần xác định vai trò nòng cốt, trung tâm của Sở Tài chính hay phòng Tài chính kế hoạch cấp huyện là cơ quan duy nhất thay mặt Bộ Trưởng Bộ Tài chính tại địa phương để chỉ đạo và điều hành toàn bộ công tác tài chính Ngân sách địa phương; từ đó tạo ra sự tập trung thống nhất để tạo ra sức mạnh tổng hợp phục vụ cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn.
Đối với quy trình chi Ngân sách Nhà nước, theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước mới bổ sung sửa đổi thì chuyển cơ quan Tài chính thành đơn vị lập, phân bổ dự toán, nghiên cứu ban hành và triển khai thực hiện các chính sách chế độ về tài chính Ngân sách nhằm phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.
KBNN chịu trách nhiệm kiểm tra, kiểm soát, cấp phát và thanh toán các khoản chi theo dự toán đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Thống nhất việc lập báo cáo kế toán thu chi Ngân sách về một đầu mối là cơ quan KBNN các cấp nhằm cung cấp thông tin kịp thời, chính xác, thống nhất phục vụ yêu cầu quản lý điều hành Ngân sách. Đổi mới công tác tổng hợp, truyền số liệu thu chi Ngân sách qua hệ thống mạng nội bộ đặt tại cơ quan KBNN.
Song song với việc kiện toàn tổ chức bộ máy địa phương, một vấn đề hết sức quan trọng đặt ra là phải có những con người có đủ năng lực và phẩm chất đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ đặt ra trong thời gian tới. Đội ngũ cán bộ Tài chính phải "vừa hồng vừa chuyên", phải nắm vững nghiệp vụ chuyên môn, nắm vững chính sách, chế độ, có khả năng tổng hợp nhận biết, phân tích được các xu hướng phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn, từ đó để tham mưu cho Cấp uỷ và Chính quyền địa phương triển khai thực hiện tốt các mục tiêu, phương hướng đã đề ra của sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn.