5. Bố cục của luận văn
4.2.2. Định hướng hoàn thiện về nội dung chi Ngân sách địa phương
4.2.2.1. Nội dung từng khoản chi cần phải xác định rõ yếu tố vật chất tác động trực tiếp đến phát triển để chú trọng đầu tư và tạo nguồn đảm bảo
Như phần quan điểm, nguyên tắc đổi mới đã trình bày ở trên, các khoản chi phải được coi là chi đầu tư phát triển, nên mọi khoản chi đều phải được coi trọng. Tuy nhiên yếu tố phát triển trong từng khoản chi, giữa các khoản chi có sự khác nhau, vấn đề là xác định rõ được yếu tố phát triển trong từng khoản chi để chú trọng đầu tư thì mới có hiệu quả và phục vụ tốt cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn.
Nhìn chung trong nội dung chi có rất nhiều khoản chi (theo mục lục NSNN hiện hành) nhưng tổng hợp lại ta có thể chia thành hai nhóm chính đó là:
- Nội dung tiêu dùng gắn trực tiếp với con người như: Các khoản lương, phụ cấp, công tác phí, hội nghị phí…
- Nội dung vật chất gắn trực tiếp với công việc như: Trang thiết bị, dụng cụ, phương tiện, nguyên nhiên vật liệu…
Trong hai nhóm nội dung trên thì nhóm nội dung vật chất là nội dung trực tiếp tạo ra hoặc tác động trực tiếp đến sự phát triển, còn nhóm nội dung tiêu dùng là phục vụ cho con người.
Trong những năm qua do nhiều nguyên nhân nên chi Ngân sách hầu như chưa được xác định rõ ràng cho hai nhóm nội dung như trên, cho nên chỉ chú trọng đến nội dung chi tiêu dùng, còn nội dung chi vật chất thì ít được đầu tư bảo dưỡng, nâng cấp; vì thế cơ sở vật chất của giáo dục, y tế, giao thông đô thị, các cơ quan quản lý hành chính… đều thiếu thốn và xuống cấp nghiêm trọng, hạn chế nhiều đến kết quả và sự phát triển của các khoản chi này.
Để phục vụ cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn thì nội dung chi Ngân sách địa phương cần phải đổi mới đó là: xác định nhóm nội dung vật chất trong chi Ngân sách địa phương để chú trọng đầu tư nâng cấp và duy tu bảo dưỡng một cách kịp thời.
Nghĩa là: Trong từng khoản chi phải xác định được nội dung vật chất là gì? tỷ trọng của nó bao nhiêu là phù hợp ?
Mặt khác, căn cứ vào tỷ trọng nội dung vật chất trong từng khoản chi ta có thể xếp loại các khoản chi của NSĐP thành 4 nhóm như sau:
+ Nhóm 1: chi đầu tư phát triển, gồm đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội.
+ Nhóm 2: chi sự nghiệp kinh tế gồm: chi sự nghiệp nông lâm, thuỷ lợi, giao thông, đô thị, khoa học, trợ giá, trợ cước….
+ Nhóm 3: chi sự nghiệp văn xã gồm: chi sự nghiệp giáo dục- đào tạo, y tế, văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, phát thanh truyền hình, đảm bảo xã hội…
+ Nhóm 4: chi bộ máy quản lý hành chính của Nhà nước.
Theo thứ tự trên (không bao gồm chi an ninh - quốc phòng) thì khoản chi có tỷ trọng nội dung vật chất cao nhất là nhóm 1 và thấp nhất là nhóm 4.
Từ cách phân loại giữa các khoản chi và trong từng khoản chi mà trọng tâm là nội dung chi vật chất, Ngân sách địa phương phải ưu tiên tập trung nguồn để ưu tiên đầu tư các khoản chi có nội dung vật chất lớn và chú trọng đầu tư nội dung vật chất trong từng khoản chi mà không được coi nhẹ khoản chi nào.
Đây là tiêu thức cơ bản, cốt lõi để Ngân sách địa phương phân bổ và bố trí chi phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn; đồng thời đó cũng là nội dung chi để khắc phục một cách cơ bản tình trạng xuống cấp như hiện nay về cơ sở hạ tầng của địa phương.
Từ cách phân loại trên ta, có thể đưa ra phương án đảm bảo nguồn như sau:
- Chi về nội dung tiêu dùng (như: tiền lương, phụ cấp lương và các khoản chi có tính chất như lương) là phần ''cứng'' hoàn toàn do Ngân sách địa phương đảm nhận theo quy định chung của Nhà nước.
- Chi về nội dung vật chất là phần ''mềm'' thì một phần do Ngân sách địa phương đảm nhận, còn lại được huy động từ các nguồn vốn khác.
Ngoài nguồn Ngân sách địa phương còn có nguồn vốn khác từ các thành phần kinh tế như: thu đóng góp, thu viện trợ, đi vay, phát hành công trái, trái phiếu, phụ thu… Với phương án này, ngân sách Nhà nước luôn đảm bảo phần cơ bản, phần ''cứng'' theo chế độ, còn phần ''mềm'' gắn với quyền lợi đối với các đối tượng sử dụng thì cần phải huy động từ các nguồn lực khác ngoài ngân sách. Trong điều kiện cơ chế thị trường hiện nay, đặc biệt là khi nguồn thu Ngân sách còn rất hạn hẹp, nhu cầu chi tiêu lại rất lớn thì phương án này là rất phù hợp, vừa đảm bảo được sự can thiệp của Nhà nước, vừa huy động được các nguồn lực, vừa gắn trách nhiệm và lợi ích của các thành phần kinh tế để phục vụ cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh.
4.2.2.2. Thực hiện việc phân loại các lĩnh vực chi theo nhu cầu kinh phí và khả năng huy động nguồn vốn để tạo nên sức mạnh tổng hợp trong từng khoản chi của Ngân sách địa phương
Căn cứ vào nhu cầu kinh phí và khả năng huy động nguồn vốn, các khoản chi Ngân sách địa phương có thể được phân loại theo 4 lĩnh vực, cụ thể như sau:
Một là, Các lĩnh vực mà nhu cầu tài chính chưa đảm bảo, hạn chế đến sự ổn định và phát triển của lĩnh vực đó. Đối với lĩnh vực này Nhà nước cần phải xem xét bổ sung kịp thời cả về cơ chế, chính sách, chế độ và nguồn kinh phí đảm bảo.
Hai là, Các lĩnh vực có tiềm năng thì cần phải triệt để tận dụng khai thác ngay bằng cách phải thay đổi cơ chế quản lý, chính sách, chế độ để khai thác kịp thời, có hiệu quả các tiềm năng đó, đặc biệt là triển khai thực hiện cơ chế khoán biên chế và kinh phí cho các đơn vị quản lý hành chính và giao quyền tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp có thu do Nhà nước đã ban hành.
Ba là, Các lĩnh vực có tiềm năng cần tăng sự tham gia đóng góp của các thành phần kinh tế, các tổ chức xã hội thì phải triệt để tận dụng khai thác nhằm huy động sự đóng góp một cách tối đa tạo nguồn lực cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn.
Bốn là, Các lĩnh vực có thu có thể huy động được để bù đắp một phần chi phí thì cần phải triển khai ngay cơ chế trao quyền tự chủ tài chính cho các đơn vị nhằm giảm áp lực đối với Ngân sách địa phương.
Tóm lại, có thể nói hầu hết các khoản chi của Ngân sách địa phương hiện nay đều được phân thành 4 lĩnh vực như trên, chỉ khác nhau về mức độ ở từng lĩnh vực mà thôi.
Đây thực sự là những tiềm năng lớn đang tiềm ẩn, nếu chúng ta có biện pháp khai thác tốt sẽ tạo nguồn vốn rất lớn cho Ngân sách địa phương; đó là yếu tố quyết định đến cân đối Ngân sách địa phương trong giai đoạn hiện nay.
Theo chúng tôi thì phương án này là một sự đổi mới cách nhìn nhận về các khoản chi Ngân sách địa phương, vừa chống được sự bao cấp về chi Ngân sách, vừa có điều kiện để tiết kiệm chi, mà cũng vừa huy động được các nguồn lực tài chính trong xã hội. Vì vậy, có khoản cần phải tăng nhu cầu chi tiêu, nhưng cũng có khoản không phải tăng chi mà chỉ cần thay đổi về cơ chế, chính sách cho phù hợp để đáp ứng các nhu cầu chi tiêu đó.
4.2.2.3. Điều chỉnh một số khoản chi cơ bản của NSĐP trong thời gian tới. * Chi sự nghiệp Giáo dục - Đào tạo
Chúng ta biết rằng: Để có nguồn nhân lực trước mắt và lâu dài cho sự nghiệp xây dựng đất nước nói chung và địa phương Quảng Ninh nói riêng tiến kịp các nước trong khu vực và trên thế giới, mức đầu tư cho Giáo dục - Đào tạo trong những năm tới phải đạt mức bình quân chung của các nước trong khu vực và trên thế giới.
Trên cơ sở đó chúng ta cũng cần đổi mới một số nội dung trong chi Giáo dục - Đào tạo đó là:
- Xác định phương pháp đầu tư Ngân sách địa phương cho Giáo dục - Đào tạo theo nguyên tắc ''hình chóp'' đó là: ở bậc học thấp ngân sách sẽ chi nhiều, bậc học càng cao ngân sách sẽ phải giảm chi và tăng huy động đóng góp của các tầng lớp dân cư để bù vào tổng mức chi. Mức huy động tối đa có thể tới 50% chi phí giảng dạy học tập đối với trường công lập và 100% đối với trường dân lập.
- Hình thành cơ chế chính sách đầu tư nhằm khuyến khích mở các trường dân lập, tư thục, các mô hình đào tạo nghề, gia sư… Nhà nước đảm bảo các quyền lợi cho cán bộ giáo viên cũng như công nhân viên chức trong biên chế Nhà nước, khi chuyển sang giảng dạy tại các trường lớp theo hình thức trên.
- Đổi mới cơ cấu đào tạo: theo cơ cấu thống kê được trên dịa bàn tỉnh Quảng Ninh hiện nay tỷ lệ đào tạo đại học/trung cấp/công nhân kỹ thuật là: 1/1/2,2; theo mô hình của các nước tiên tiến thì cơ cấu đào tạo phải thay đổi theo tỷ lệ 1/5/15, phải tăng Ngân sách để đào tạo công nhân kỹ thuật trực tiếp sử dụng các kỹ thuật công nghệ tiên tiến.
- Ngân sách địa phương nên dành một khoản kinh phí để khuyến khích, thu hút nhân tài ở các trường phổ thông, các trường chuyên nghiệp kể cả học sinh và giáo viên.
- Các vùng miền núi khó khăn nên phải có chính sách đầu tư tài chính nhằm khuyến khích học sinh đi học: Xây dựng trường lớp, nhà nội trú, phát sách giáo khoa miễn phí, chế độ trợ cấp học bổng, trợ cấp cho giáo viên… thành lập thêm các trường dân tộc nội trú, lớp học bán trú dân nuôi….
* Sự nghiệp Y tế
Theo con số thống kê, trong những năm qua Ngân sách Nhà nước đầu tư cho y tế bình quân vào khoảng 7,9 USD/người/năm, trong khi đó ở các nước như: Philippin là: 14,09 USD, Thái Lan là: 32,79 USD, Indonesia là: 10,42 USD… Theo tổ chức y tế thế giới, các nước có thu nhập quốc dân dưới 400 USD/người/năm thì chi phí y tế tính theo đầu người ít nhất phải là: 3 USD/người /năm.
Với mức thu nhập bình quân đầu người trong năm 2010 là: 1.408 USD và 3.000 - 3.050 vào năm 2015 thì đòi hỏi Ngân sách địa phương phải tăng chi đầu tư và huy động thêm nhiều nguồn ngoài NSĐP để bổ sung cho sự nghiệp y tế.
Trong thời gian tới cần phải đổi mới một số nội dung chi sự nghiệp y tế ở Quảng Ninh nh sau:
- Cần thay đổi trong cơ cấu chi, tăng chi cho công tác phòng bệnh, nâng từ 12% như hiện nay lên 25 - 30% trên tổng số chi cho sự nghiệp y tế toàn tỉnh. Bởi vì, phải thực hiện phương châm ''phòng bệnh hơn chữa bệnh'', ''phòng bệnh từ xa'', do đó tăng chi cho công tác phòng bệnh là hợp lý, để từ đó
từng bước khắc phục giảm bớt sự tốn kém và quá tải trong công tác chữa bệnh. - Thực hiện chính sách xã hội hoá sự nghiệp y tế, để huy động các nguồn vốn cho sự nghiệp y tế trên địa bàn, thực hiện đa dạng hoá dịch vụ y tế. (Như: hiệu thuốc, cơ sở khám chữa bệnh tư nhân, dịch vụ y tế tại nhà…). Đối với tuyến bệnh viện Nhà nước cần phải đổi mới cơ chế khám chữa bệnh theo hướng:
+ Bệnh viện chữa bệnh cho người nghèo, người có công, các đối tượng chính sách thì do Ngân sách Nhà nước đảm bảo.
+ Bệnh viện chữa bệnh bằng nguồn bảo hiểm y tế đảm bảo.
+ Bệnh viện chữa bệnh theo yêu cầu mà nguồn kinh phí do bệnh nhân có nhu cầu khám chữa bệnh đảm bảo
- Khoán chi ngân sách cho giường bệnh thực sự sử dụng để các bệnh viện nâng cao hệ số sử dụng giường bệnh, tăng nguồn kinh phí cho các giường bệnh thực tế sử dụng.
- Ngân sách địa phương hỗ trợ cho tuyến y tế xã, thôn khe bản, vùng cao, miền núi; đồng thời thực hiện chính sách huy động sự đóng góp trong dân, còn Ngân sách chØ lµ ''vèn måi'' để tăng cường công tác chăm sóc sức khoẻ ban đầu cho nhân dân.
* Chi cho Khoa học - Công nghệ
Ở địa phương trong những năm qua vấn đề khoa học công nghệ chưa thực sự được chú ý và quan tâm đúng mức, chỉ sau khi Trung ương có nghị quyết số 02/NQ - TW về phát triển giáo dục, đào tạo và khoa học công nghệ thì khoa học công nghệ mới được quan tâm, song đầu tư ngân sách cho khoa học công nghệ vẫn còn hạn chế.
Để sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn đạt mục tiêu đề ra trong thời gian tới cần đổi mới một số nội dung chi về khoa học công nghệ như sau:
- Dành một khoản Ngân sách thoả đáng để thành lập quỹ phát triển khoa học công nghệ, tối thiểu bằng 2% tổng chi Ngân sách địa phương.
- Đầu tư để nhanh chóng chuyển hướng hoạt động khoa học công nghệ gắn với cơ sở sản xuất kinh doanh, hướng trọng tâm vào nghiên cứu ứng dụng, triển khai các dự án chuyển giao công nghệ xuất phát từ nhu cầu thiết thực của từng ngành, từng sản phẩm mũi nhọn hoặc quan trọng, liên kết giữa khoa học với đào tạo và sản xuất thành một thể thống nhất.
- Ưu tiên đầu tư áp dụng và phát triển công nghệ cao đặc biệt là hướng vào công nghệ thông tin, công nghệ sinh học nhằm phục vụ công tác quản lý và chỉ đạo phát triển kinh tế - xã hội. Áp dụng công nghệ sinh học vào phát triển sản xuất nông, lâm - ngư - nghiệp và công nghiệp chế biến.
- Tiếp tục liên doanh đầu tư thành lập trung tâm khoa học công nghệ, trung tâm nghiên cứu và sản xuất giống công nghệ cao với phương châm là Ngân sách địa phương hỗ trợ phần đầu tư cơ sở hạ tầng, còn huy động các nguồn vốn khác để đầu tư như: các dự án sản xuất tôm, cá giống, nuôi trồng thuỷ hải sản hiện nay.
- Dùng quỹ phát triển khoa học công nghệ để thu hút nhân tài, các nhà khoa học giỏi đầu tư vào địa phương.
- Tăng cường khuyến khích tư nhân bỏ vốn tham gia vào đổi mới và ứng dụng công nghệ kể cả công tác nghiên cứu khoa học, thông qua các hợp đồng khoa học.
- Củng cố và nâng cao chất lượng nghiên cứu khoa học, hàng năm ưu tiên dành một khoản kinh phí thoả đáng để đầu tư bổ sung và trang bị mới các thiết bị công nghệ hiện đại đối với các ngành mũi nhọn…
* Thực hiện cơ chế đầu tư kết cấu hạ tầng từ các nguồn thu đặc thù: Thực tế trong nhiều năm gần đây trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh cũng đã triển khai thực hiện theo phương thức này, song địa phương cũng chưa ban hành được một cơ chế mang tính thống nhất chung để triển khai thực hiện một cách đồng bộ. Do vậy, để tập trung nguồn vốn cho xây dựng kết cấu hạ tầng trong thời gian tới nên thực hiện cơ chế ngân sách là ''Dùng nguồn thu để đầu tư trực tiếp vào nơi phát sinh ra nguồn thu đó '' mà cụ thể là:
- Dùng 100% tiền thu thuế tài nguyên, môi trường để đầu tư cải tạo môi trường...
- Dùng 100% tiền thuê đất để tập trung đầu tư cho hạ tầng khu đô thị,