5. Bố cục của luận văn
4.2.3. Định hướng hoàn thiện cơ cấu chi Ngân sách địa phương
Hoàn thiện cơ cấu chi Ngân sách phải gắn liền với các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh đã đề ra trong qui hoạch tổng thể phát triển của tỉnh đến năm 2015, việc đổi mới cơ cấu chi Ngân sách phải hoàn thiện cả nội dung, trình tự ưu tiên và tỷ trọng các khoản chi trong tổng chi Ngân sách địa phương.
Một là, Đổi mới thứ tự ưu tiên trong bố trí cơ cấu chi, ưu tiên bố trí chi
thường xuyên sau đó mới đến chi đầu tư phát triển, phối hợp chặt chẽ giữa chi thường xuyên với chi đầu tư phát triển.
Theo quan niệm và cách làm cũ, từ trước tới nay cơ cấu chi Ngân sách Nhà nước ta nói chung và Ngân sách tỉnh Quảng Ninh nói riêng vẫn được sắp xếp theo thứ tự như sau: Chi đầu tư, chi thường xuyên, chi trả nợ vay. Mà theo quan điểm của ngân hàng thế giới thì chính sách này nên xem xét lại, bởi vì:
Thứ nhất là, nó có thể tác động không tốt đến việc cung ứng dịch vụ công cộng, bộ phận chính của chi thường xuyên là chi lương sẽ dần tăng lên, (Do chính sách tăng lương cơ bản) do đó các khoản chi khác như: chi vật tư, văn phòng phẩm, đi lại … cần thiết để cung ứng dịch vụ sẽ quá thấp. Thứ hai là, nếu thắt chặt chi tiêu thường xuyên làm hạn chế các khoản chi bảo dưỡng, duy tu dẫn đến tài sản bị hư hỏng và chi phí sửa chữa vận hành lại cao hơn trong tương lai. Thứ ba là, có thể xem nhẹ các ưu tiên cơ bản trong cung ứng dịch vụ, nhất là các dịch vụ xã hội mặt khác, song vấn đề trả nợ là không thể trì hoãn được, vì đã có cam kết, khế ước vay trả trước khi vay, cho nên trong thời gian tới Ngân sách địa phương cần phải đổi mới cơ cấu chi theo hướng sau:
+ Ưu tiên cho chi trả nợ, chi thường xuyên, đảm bảo cho các nội dung chi của nó đạt mức "trần" sau đó phần còn lại dành cho đầu tư để nhằm thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội, điều này phù hợp với trình tự chức năng nhiệm vụ của Nhà nước là cai trị rồi mới đến phát triển.
+ Tuy rằng định hướng này có sự mâu thuẫn đó là nguồn chi cho đầu tư phát triển sẽ chưa đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương nói riêng và cả nước nói chung. Mâu thuẫn này có thể giải quyết được thông qua việc kiên quyết cắt giảm các nội dung chi của Ngân sách chưa thực sự cần thiết, tinh giản bộ máy biên chế Nhà nước, thực hiện chính sách xã hội hoá, huy động thêm các nguồn lực ngoài NSNN….
+ Theo qui định hiện nay của luật Ngân sách Nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành luật, thì sự phối hợp của các ngành có liên quan trong việc phân bổ dự toán Ngân sách hàng năm là tương đối chặt chẽ, chính vì vậy cần
phải thống nhất giữa chi thường xuyên và chi đầu tư trong kế hoạch hàng năm, kế hoạch trung hạn, dài hạn đảm bảo được cân đối giữa nhu cầu và nguồn vốn trên địa bàn.
Hai là, Đổi mới cơ cấu chi đầu tư phát triển.
Thực tế hiện nay, nội dung chi đầu tư phát triển gồm: chi đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, chi các dự án tạo năng lực sản xuất mới hoặc nâng cao năng lực sản xuất sẵn có và hỗ trợ vốn cho doanh nghiệp.
Trong thời gian tới, phải tiếp tục thực hiện cơ chế thưởng vượt thu Ngân sách để bổ sung vốn cho các doanh nghiệp (không phân biệt doanh nghiệp Nhà nước, doanh nghiệp tư nhân hay công ty cổ phần…). Đối với các doanh nghiệp tạo năng lực sản xuất mới hoặc nâng cao năng lực sản xuất hiện có, các dự án tạo nguồn thu lớn cho Ngân sách Nhà nước trong tương lai, dự án giải quyết việc làm cho nhiều lao động thì chuyển dần sang hình thức hỗ trợ đầu tư thông qua các biện pháp vay từ Ngân hàng phát triển, lãi suất vay ưu đãi, hỗ trợ lãi suất sau đầu tư… Từ đó, nâng cao trách nhiệm của chủ đầu tư trong các quá trình lập, thẩm định, triển khai thực hiện dự án và vận hành dự án sau đầu tư, nâng cao hiệu quả vốn đầu tư, thực hành tiết kiệm chống lãng phí trong đầu tư xây dựng cơ bản. Tập trung vốn đầu tư vào những công trình trọng điểm, công trình hạ tầng lớn, khả năng thu hồi vốn thấp và các địa bàn vùng núi, vùng sâu, vùng xa, hải đảo và vùng đồng bào dân tộc thiểu số…, còn các nội dung chi cụ thể như: các công trình về giao thông nông thôn, kiên cố hoá kênh mương, trường học, trạm xá xã ở vùng đô thị và vùng đồng bằng có điều kiện thì nên chuyển sang hình thức Nhà nước và nhân dân cùng làm (Nhà nước hỗ trợ gạch, ngói, xi măng …) hoặc thực hiện cơ chế các thành phần kinh tế bỏ vốn ra đầu tư, Nhà nước thuê lại công trình hoặc là hỗ trợ lãi suất sau đầu tư. Hạn chế tối đa việc xây dựng trụ sở mới khi xét thấy chưa thực sự cần thiết, qui hoạch lại chỗ làm việc cho các cơ quan hành chính
sự nghiệp, thực hiện việc cơ cấu lại diện tích trụ sở làm việc theo đúng qui định của Chính phủ và hướng dẫn của Bộ Tài chính....
Bố trí cơ cấu vốn hợp lý, tăng dần tỷ trọng vốn đầu tư trong tổng chi Ngân sách, tập trung chi đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, đặc biệt là vùng sâu, vùng xa, miền núi, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc khó khăn. Các khoản thu từ cơ sở hạ tầng hay liên quan đến cơ sở hạ tầng như: tiền thu cấp quyền sử dụng đất, tiền cho thuê đất, bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước… thì được đầu tư trở lại cho việc đầu tư duy tu, bảo dưỡng và phát triển cơ sở hạ tầng; hỗ trợ giống, kiên cố hoá kênh mương… các khoản thu từ hoạt động xổ số kiến thiết được để lại để đầu tư xây dựng các công trình phúc lợi công cộng; các khoản phí tham quan du lịch được đầu tư trở lại cho cơ sở hạ tầng du lịch; các khoản phí môi trường được đầu tư trở lại cho việc cải tạo môi trường…. Danh mục đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách cần phải có sự tập trung, trọng điểm, tránh dàn trải, có hiệu quả.
Mặt khác phải mạnh dạn thực hiện cơ chế khuyến khích đầu tư, cơ chế giao đất có thu tiền sử dụng đất, cơ chế đổi đất lấy hạ tầng… nhằm huy động tối đa các nguồn vốn tham gia đầu tư của các thành phần kinh tế trong và ngoài tỉnh, phục vụ cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn.
Ba là, Thực hiện việc đổi mới cơ cấu chi thường xuyên trên một số lĩnh vực cơ bản. Thời gian tới, trong bố trí cơ cấu chi thường xuyên phải ưu tiên cho phát triển sự nghiệp Giáo dục - đào tạo, khoa học công nghệ, y tế… ngoài việc xác định nguồn đầu tư từ NSĐP cần thực hiện các cơ chế chính sách nhằm huy động các nguồn lực trong xã hội, thực hiện tốt chủ trương xã hội hoá trong các lĩnh vực, ổn định tỷ lệ chi thường xuyên ở mức 55 - 60% tổng chi Ngân sách địa phương.
* Đối với chi sự nghiệp kinh tế: Ngoài các nội dung chi "cứng" như thị chính công cộng; tưới tiêu thuỷ lợi, sửa chữa cầu cống mương máng, đê kè,
duy tu bảo dưỡng đường xá… nên tập trung cho những dự án, chương trình trọng điểm của tỉnh. Theo quy định mới của Chính phủ hiện nay (QĐ số: 151/2006/QĐ - TTg ngày 29/6/2006) về định mức phân bổ Ngân sách, chi sự nghiệp kinh tế = 10% tổng chi thường xuyên. Song trong những năm tới do nhu cầu phát triển kinh tế của địa phương nên nâng tỷ trọng chi sự nghiệp kinh tế lên 20% tổng chi thường xuyên. Trong cơ cấu chi sự nghiệp kinh tế, nâng dần tỷ trọng các nội dung chi chuyển đổi cơ cấu giống cây, giống con, hỗ trợ phát triển những vùng nguyên liệu, đặc biệt chi cho sự nghiệp giao thông, thuỷ lợi.
Thực hiện huy động các nguồn lực trong xã hội để đầu tư cho thị chính công cộng, thuỷ lợi, hạ tầng cơ sở nuôi trồng thuỷ sản, quy hoạch đô thị.
* Đối với chi quản lý hành chính: ưu tiên bố trí thoả đáng cho bộ máy Nhà nước, phải coi trọng nội dung chi này.
Định hướng này được xuất phát từ cơ sở: Nhà nước là chủ thể của NSNN nên trước hết nó phải chăm lo cho chủ thể của mình. Nhà nước là người tổ chức điều hành, điều tiết sự phát triển kinh tế - xã hội thông qua việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình. Muốn vậy bộ máy Nhà nước phải vững mạnh trong đó điều kiện tiên quyết phải được đảm bảo về mặt vật chất (Tài chính) để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ mà Nhà nước phải đảm nhận.
* Chi sự nghiệp Giáo dục - Đào tạo: Thực hiện nghị quyết TW 2 - khoá VIII về lĩnh vực Giáo dục - Đào tạo, NSĐP hàng năm đã tập trung đầu tư một cách thoả đáng cho sự nghiệp Giáo dục - Đào tạo, song để đảm bảo thực hiện mục tiêu phát triển nguồn lực con người, cùng với nguồn kinh phí địa phương ngày càng tăng cho sự nghiệp Giáo dục - Đào tạo, cần huy động sự đóng góp của các thành phần kinh tế, các tổ chức cá nhân trong và ngoài địa phương, huy động một cách tối đa các nguồn lực phục vụ cho sự nghiệp phát triển Giáo dục - Đào tạo trên địa bàn.
* Chi sự nghiệp khoa học công nghệ và môi trường: theo định hướng của Đảng chi cho khoa học công nghệ không dưới 2% tổng chi Ngân sách, trong thực tế nhiều năm qua tỷ trọng này vẫn chưa đảm bảo, mới dừng ở mức trên dưới 1%. Do vậy theo định hướng mới là: Đầu tư cho khoa học công nghệ và môi trường phải phù hợp với hiện trạng kinh tế - xã hội, trình độ phát triển và khả năng cân đối của Ngân sách. Để thực hiện tốt chiến lược phát triển KT - XH trên địa bàn, trên lĩnh vực khoa học công nghệ và môi trường cần lưu ý giải quyết tốt một số nội dung chủ yếu như sau:
- Đối với đề tài ứng dụng: Nên ưu tiên hàng đầu cho các đề tài về nông, lâm, ngư nghiệp và cải tạo môi trường nên hướng vào các mũi nhọn về chiến lược phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2015 của Tỉnh.
- Đối với các dự án điều tra cơ bản môi trường nên bố trí vốn đầu tư phát triển, gắn với các dự án đầu tư, không bố trí từ nguồn sự nghiệp khoa học như hiện nay.
- Đối với các đề tài ứng dụng cần phải tính được hiệu quả, thu hồi một phần kinh phí về quỹ khoa học của địa phương nhằm tiếp tục hỗ trợ cho các đề tài tiếp theo mà không cấp 100% như hiện nay.
- Dành đủ định mức 2% tổng chi Ngân sách cho sự nghiệp khoa học công nghệ và môi trường.
- Phối kết hợp trong việc xử lý nguồn vốn sự nghiệp khoa học từ Ngân sách địa phương và nguồn vốn quĩ cải tạo môi trường của ngành than để đầu tư xử lý môi trường trên phạm vi toàn địa bàn.
* Chi sự nghiệp y tế: Ngoài việc khuyến khích đa dạng hoá sự tham gia của các thành phần kinh tế trong việc cung cấp các dịch vụ y tế, các bệnh viện của Nhà nước nên đổi mới cơ chế khám chữa bệnh theo hướng: Một số giường bệnh được đảm bảo kinh phí bằng nguồn bảo hiểm của y tế; một số giường bệnh thực hiện khám chữa bệnh theo yêu cầu của bệnh nhân và do
bệnh nhân tự chi trả; số giường bệnh còn lại khám chữa bệnh cho các đối tượng chính sách, các đối tượng xã hội (như: Người có công, người nghèo, người tàn tật...) do Ngân sách địa phương đảm bảo nguồn kinh phí theo mức khoán. Phần Ngân sách địa phương chi cho sự nghiệp y tế còn lại bố trí để hỗ trợ cho y tế xã, y tế thôn bản, chi đầu tư nâng cấp cơ sở vật chất, trang thiết bị y tế đối với các tuyến tỉnh, huyện, xã.
* Chi đảm bảo xã hội: Trong điều kiện nền kinh tế hiện nay, thu nhập của các tầng lớp dân cư còn thấp, mức sống còn quá chênh lệch, các đối tượng xã hội nhiều, công tác huy động gây quỹ từ thiện gặp nhiều khó khăn nên duy trì khoản chi này từ 8 - 9% tổng chi thường xuyên (nay là 8,7%).
Tuy nhiên một số nội dung chi như quỹ xoá đói giảm nghèo, quỹ cho vay hỗ trợ việc làm của địa phương, nên chuyển sang Ngân hàng chính sách xã hội để thực hiện cơ chế cho vay theo đúng quy định của tỉnh. Còn nguồn 0,5% tổng chi Ngân sách địa phương cho các xã nghèo để hỗ trợ việc kiên cố hoá nhà ở cho các hộ nghèo nên chuyển thành dự án để thực hiện cơ chế quản lý như các dự án đầu tư khác.
* Chi sự nghiệp văn hoá thông tin; thể dục thể thao, phát thanh truyền hình
Nói chung các khoàn chi này cần quán triệt tinh thần thực hiện chủ trương xã hội hoá, triệt để thực hiện giao quyền tự chủ tài chính cho các đơn vị theo qui định của Chính phủ với phương châm cụ thể là: Nguồn thu từ quảng cáo truyền hình đầu tư lại cho phát thanh truyền hình; giao cho các cơ sở thể dục thể thao, quản lý các sân bãi, nhà thi đấu... ngành thể dục thể thao trực tiếp điều hoà giữa các đơn vị trong hệ thống; thực hiện chuyển các đội bóng sang cơ chế tự hạch toán, huy động sự tài trợ của các thành phần kinh tế; Ngân sách chỉ hỗ trợ 1 phần nhất định.
Tóm lại, Trên đây là một số nội dung chi chủ yếu của Ngân sách địa phương với định hướng cơ cấu mới nhằm tạo tiền đề cho việc khơi dậy các nguồn lực tài chính khác để thực hiện thắng lợi các nhiệm vụ và mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2015 và các năm tiếp theo của Tỉnh Quảng Ninh.
4.2.4. Một số biện pháp để hoàn thiện chi Ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2012 - 2015