2.1.1.1. Khung giá đất của Chính phủ trước Luật đất đai năm 2003
Căn cứ Điều 12 Luật đất đai năm 1993, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 80/CP ngày 6/11/1993 quy định khung giá các loại đất. Giá chuẩn các loại đất được tính theo từng hạng đất và chia theo từng vùng đồng bằng, trung du và miền núi25. Căn cứ vào các tiêu chí trên, Chính phủ ban hành khung giá chuẩn tối thiểu cho 4 loại đất: Đất nông nghiệp, lâm nghiệp; đất dân cư ở nông thôn; đất dân cư ở vùng ven đô thị, thị trấn; đất đô thị và mỗi loại đất lại chia theo các hạng khác nhau tùy thuộc vị trí, địa hình của loại đất.
Để khung giá đất sát với điều kiện thực tế của địa phương, Nghị định quy định cho phép UBND cấp tỉnh căn cứ vào khung giá tối thiểu được quy định trong Nghị định để ban hành giá đất theo từng loại đất, hạng đất theo điều kiện của từng địa phương theo nguyên tắc không được thấp hơn mức khung giá tối thiểu này26. Trong trường hợp giá đất thị trường có sự biến động từ 20% trở lên so với mức giá chuẩn tối thiểu hoặc trường hợp giá đất thị trường tại địa phương thấp hơn khung giá do Chính phủ quy định thì các cơ quan quản lý nhà nước sẽ điều chỉnh lại mức khung giá chuẩn.
Việc ban hành khung giá chuẩn các loại đất bước đầu Nhà nước đã tiền tệ hóa quan hệ đất đai, coi đất đai như là một loại hàng hóa và tạo điều kiện để phát triển thị trường QSDĐ và BĐS. Tuy nhiên, những tiêu chí để xác định giá đất được quy định trong Nghị định này vẫn mang tính hành chính (ban hành khung giá chuẩn tối thiểu các loại đất), chưa có căn cứ khoa học để tính giá đất. Cụ thể, Nghị định vẫn chưa đưa ra cách tính giá đất để có thể đưa ra bảng giá chuẩn. Do vậy, khi áp dụng vào thực tế như tính giá đất đền bù, bồi thường thiệt hại về đất đối với các cơng trình cơng cộng như đường xá vẫn cịn q thấp so với giá thị trường dẫn đến khiếu kiện của người dân khi tính giá đất bồi thường.
Nhằm đưa ra khung giá sát với giá thị trường, ngày 17/8/1994, Chính phủ đã ban hành Nghị định 87/CP quy định khung giá các loại đất, thay thế cho Nghị
25, 26 Điều 2 và Điều 4 Nghị định số 80/CP ngày 6/11/1993 của Chính phủ quy định khung giá các loại
định 80/CP của Chính phủ. Theo đó, Nghị định 87/CP đã bổ sung tiêu chí về khả năng sinh lợi, giá trị sử dụng và giá đất ở địa phương vào căn cứ tính giá đất đô thị hoặc ở khu thương mại, khu du lịch.v.v.. và các tiêu chí khác để chia nhiều hạng đất khác nhau để tính giá đất. Một điểm đáng chú ý khác là Nghị định 87/CP đã đưa hệ số điều chỉnh khung giá (K) từ 0,8 – 1,2 lần mức giá cùng loại đơ thị, cùng loại đường phố và vị trí đất để địa phương vận dụng làm căn cứ tình giá đất ở đô thị. Qua thực tiễn khảo sát bảng giá đất của 61 tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương thì giá đất mà các tỉnh quy định không xét tới giá trị sử dụng và khả năng sinh lợi của đất đai ở từng địa phương có các điểm khác nhau mà căn cứ quy định sao cho phù hợp với nghị định của Chính phủ. Tuy có hệ số điều chỉnh (K), giá đất vẫn chưa sát với giá thực tế. Do vậy, ngày 13/5/1996 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 302/QĐ-TTg đã nâng mức điều chỉnh tăng hoặc giảm hệ số K không được vượt quá 50% theo như quy định (đối với đất đơ thị). Do đó, việc áp dụng hệ số K với mức giá tối thiểu bằng 0,5 lần của bảng giá các loại đất đô thị cùng loại áp dụng cho những đơ thị mà kinh tế cịn chậm phát triển hoặc mức giá tối đa bằng 1,8 lần đối với đô thị là trung tâm kinh tế, văn hóa, xã hội của địa phương hoặc vùng lãnh thổ. Thêm vào đó, ngày 21/3/1998 Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 17/1998/NĐ-CP cho phép UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương được quyền điều chỉnh tăng hoặc giảm 50% so với giá đất mà các địa phương đã ban hành bao gồm cả hệ số K.
Mặc dù đã cho phép vận dụng hệ số K nhưng vấn đề vẫn chưa được giải quyết triệt để. Mức giá tối đa của đô thị loại I theo khung giá Nghị định 87/CP là 11.500.000 đồng/m2, kể cả khi mở rộng theo Nghị định 17/1998/NĐ-CP thì cũng chỉ chạm đến 31.050.000 đồng/m2
.
Theo Tạp chí Địa chính số 4 năm 2002, trong thực tế một số đường phố ở thành phố Hồ Chí Minh (đơ thị loại 1) có giá đất cịn cao hơn mức quy định: như khu vực chợ Tân Định, đường Hai Bà Trưng có giá khoảng 15 lượng vàng/m2, đường Lê Văn Sĩ (đoạn từ Nguyễn Văn Trỗi đến ngã tư Trần Huy Liệu) có giá khoảng 12 lượng vàng/m2 vào đầu năm 2002.
Giá đất theo quy định và giá thị trường có sự cách biệt quá lớn gây mâu thuẫn về giá đất với các khu vực liền kề, gây khó khăn trong việc quản lý Nhà nước và cơng tác đền bù khi giải phóng mặt bằng.
Mức giá đất ở cao nhất tại thành phố Vũng Tàu (đô thị loại 2) là 1.600.000 đồng/m2
theo Quyết định 428/1999/QĐ-UB ngày 23/01/1999 của UBND tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu nhưng mức giá này cũng đã có chênh lệch so với giá của các tỉnh lân cận (Bình Thuận đơ thị loại 3 là 4.800.000 đồng/m2; Đồng Nai đô thị loại 2 là 3.500.000 đồng/m2; Bình Dương đơ thị loại 4 là 800.000 đồng/m2)27.
Đặc biệt đối với đất nông lâm nghiệp được quy hoạch để phục vụ cho việc phát triển đô thị, giá đất biến động rất nhanh và mạnh mẽ, có thể lên đến hàng chục lần. Theo ơng Đặng Hùng Võ – nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Mơi trường thì trong giai đoạn 1993-2003, tồn tại cơ chế tài chính 2 giá đất với mức giá do Nhà nước qui định chỉ bằng khoảng 20% đến 40% giá đất trên thị trường và giá đất phi nông nghiệp đã tăng từ 50 lần đến 100 lần trong giai đoạn này28. Sự chênh lệch xuất phát từ sự yếu kém của hệ thống tài chính đất đai và hệ thống quản lý đất đai, ít sử dụng các cơng cụ kinh tế điều tiết để quản lý đất đai.
Phạm vi khung giá đất nông lâm nghiệp theo Nghị định 87/CP là quá hẹp. Đơn cử, đất nông nghiệp trồng cây lâu năm – đất lâm nghiệp hạng 2 có biên độ khung giá biến động từ 340 – 11.900 đồng/m2, tức bằng 35 lần. Nếu chúng ta so sánh tỷ lệ này với tồn bộ quỹ đất nơng nghiệp ở nước ta thì chưa tương xứng, diện tích đất nơng nghiệp cả nước vào năm 2000 là 8.973.783 ha và diện tích đất nơng nghiệp bình qn đầu người của cả nước là 0,113 ha29, vì vậy đã gây khơng ít trở ngại cho địa phương khi định giá đất nông lâm nghiệp sao cho đảm bảo phù hợp với khung giá và phù hợp với tình hình địa phương.
27 Ủy ban nhân dân tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu (2003), Tờ trình số 4840/TT.UB, ngày 02/10/2003 về điều
chỉnh khung giá đất trên địa bàn tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu,
http://www.baria-vungtau.gov.vn/zW000000032/W000000032_0000021AE.asp, truy cập ngày 07/10/2011.
28 Xem: Những bất cập trong chính sách đất đai và hệ quả,
http://www.luatviet.org/Home/nghien-cuu-trao-doi/2009/8574/Nhung-bat-cap-trong-chinh-sach-dat-dai- va-he-qua.aspx, truy cập ngày 07/10/2011.
29 Xem: Đất nông nghiệp và nơng dân trong “cơn lốc” đơ thị hóa nơng thôn,
Việc cùng một lúc quy định giá đất tối đa, tối thiểu và quy định hệ số điều chỉnh (K), sau đó cho phép các địa phương điều chỉnh giá đất cao hơn hoặc thấp hơn khung giá của Nghị định 87/CP và hệ số điều chỉnh (K) có thể nói là nhằm khắc phục việc giá đất chưa sát với giá đất thực tế trên trị trường, nhằm giúp địa phương áp dụng linh hoạt. Nhưng nếu nhìn một cách tổng quát và đặt những quy định này trong điều kiện hiện tại của sự phát triển kinh tế - xã hội và nhu cầu hồn thiện pháp luật thì đây là một quy định khơng mang tính khoa học, phức tạp trong áp dụng và nếu cơ quan nhà nước không quản lý chặt chẽ sẽ tạo điều kiện cho các địa phương cố tình vận dụng sai vì lợi ích cục bộ.
Để giải quyết tình trạng này, Luật đất đai sửa đổi, bổ sung ngày 29/6/2001 giao cho Chính phủ quy định khung giá các loại đất cho từng vùng, theo từng thời gian và nguyên tắc, phương pháp xác định giá đất. Căn cứ vào quy định của Chính phủ, UBND cấp tỉnh quy định giá các loại đất phù hợp với tình hình thực tế tại địa phương mình.
Như vậy, Luật đất đai năm 1993 và các Luật sửa đổi, bổ sung Luật đất đai năm 1998 và 2001, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật đất đai là những văn bản pháp lý quan trọng thể hiện đường lối đổi mới của Đảng và Nhà nước ta. Những kết quả đạt được trong việc thực hiện Luật đất đai là tích cực, thúc đẩy phát triển kinh tế và xã hội. Tuy nhiên, trước tình hình phát triển nhanh chóng về kinh tế - xã hội, pháp luật đất đai hiện hành bộc lộ một số điều bất cập, đặc biệt trong vấn đề sở hữu và xác định giá đất cụ thể như sau:
- Luật đất đai quy định tương đối tập trung vào biện pháp quản lý hành chính và vẫn cịn mang nặng tính bao cấp, trong khi các mối quan hệ về kinh tế được điều chỉnh cịn ít. Chưa có đủ các chế định cần thiết về định giá đất, về điều tiết địa tô chênh lệch, về điều tiết lợi nhuận qua chuyển nhượng QSDĐ, về bồi thường khi thu hồi đất, về đấu thầu, đấu giá QSDĐ.
- Tình trạng vi phạm pháp luật, tranh chấp khiếu nại về đất đai, đặc biệt trong việc đền bù giải phóng mặt bằng cịn phức tạp và kéo dài.
- Luật đất đai năm 1993 phân loại đất ra thành 6 loại. Việc phân loại đất vừa theo tiêu chí mục đích sử dụng (chủ yếu) vừa theo tiêu chí khơng gian dẫn đến sự đan xen, chồng chéo giữa các loại đất, gây khó khăn cho việc quản lý, tính giá đất. Ngồi ra, Luật lại quy định riêng đối với việc sử dụng, thuê đất với người sử dụng có yếu tố nước ngồi.
2.1.1.2. Khung giá đất của Chính phủ theo Luật đất đai năm 2003
Để khắc phục những thiếu sót của Luật đất đai 1993, Quốc hội khóa XI đã thông qua Luật đất đai mới năm 2003, thay thế cho Luật đất đai 1993. Khoản 2 Điều 56 Luật đất đai 2003 quy định khung giá các loại đất làm cơ sở cho việc xây dựng bảng giá đất tại địa phương. So với Nghị định 87/CP, Chính phủ chỉ tập trung vào việc ban hành khung giá đất mà không quy định một cách cụ thể, rõ ràng nguyên tắc xác định giá các loại đất. Trong khi đó, nguyên tắc xác định giá đất có một ý nghĩa hết sức quan trọng, là cơ sở định hướng, chỉ đạo cho việc ban hành bảng giá đất của cơ quan có thẩm quyền. Vì vậy, Luật đất đai 2003 khơng giao cho Chính phủ nhiệm vụ quy định nguyên tắc xác định giá các loại đất mà được quy định ngay trong Luật đất đai 2003 (khoản 1 Điều 56). Việc quy định nguyên tắc xác định giá các loại đất ngay trong Luật đất đai 2003 cho thấy Nhà nước đã tìm được một định hướng cụ thể cho việc xây dựng và ban hành giá đất của Nhà nước. Luật đất đai năm 2003 đã xây dựng được nguyên tắc xác định giá đất của Nhà nước hết sức tiến bộ, khắc phục được nhược điểm của hệ thống giá đất của Nhà nước là chưa sát với thực tế. Đó là nguyên tắc giá đất do Nhà nước quy định sát với giá chuyển nhượng QSDĐ thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường (điểm a khoản 1 Điều 56), nghĩa là khơng tính đến yếu tố giá bất thường do đầu cơ hoặc các biện động khác về giá đất. Đồng thời để đảm bảo thực hiện ngun tắc bình đẳng, cơng bằng trong sử dụng đất, việc xác định mức giá đất như nhau đối với các thửa đất liền kề nhau hoặc đất tại khu vực giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, có điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và mục đích sử dụng giống nhau (điểm b khoản 1 Điều 56). Mặt khác, giá đất do Nhà nước xác định luôn luôn được điều chỉnh cho phù hợp với thực tế và đảm bảo tính cơng khai, minh bạch.
Ngày 16/11/2004, Chính phủ ban hành Nghị định số 188/2004/NĐ-CP về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất. Lần đầu tiên khái niệm giá chuyển nhượng QSDĐ thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường được làm rõ. Giá chuyển nhượng QSDĐ thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường tại một thời điểm xác định là số tiền Việt Nam tính trên một đơn vị diện tích đất theo từng mục đích sử dụng hợp pháp, được hình thành từ kết quả của những giao dịch thực tế đã hồn thành, mang tính phổ biến giữa người chuyển nhượng và người nhận chuyển nhượng trong điều kiện thương mại bình thường, không chịu tác động của các yếu tố gây tăng hoặc giảm giá đột biến
không hợp lý, như: đầu cơ, thiên tai, địch hoạ, khủng hoảng kinh tế, tài chính, thay đổi quy hoạch, chuyển nhượng trong tình trạng bị ép buộc, có quan hệ huyết thống hoặc có những ưu đãi và những trường hợp khác do Bộ Tài chính quy định30. Quy định này giúp cơ quan quản lý Nhà nước nhận dạng được những biến số có thể làm cho giá giao dịch QSDĐ trở nên khơng “bình thường” trên thị trường để từ đó hoạch định tốt những chính sách giá đất, khắc phục nhược điểm của hệ thống giá đất do Nhà nước đề ra không sát với thực tế. Như vậy, trong trường hợp giá đất ở mức khơng bình thường hoặc có chênh lệch lớn so với giá “mua bán” QSDĐ trên thị trường, Chính phủ sẽ kịp thời có biện pháp điều chỉnh để đảm bảo một mức giá bình ổn, thực tế. Tuy nhiên, việc quy định giá thị trường hiện nay rất khó thực hiện. Trong thực tế, sự biến động giá trên thị trường khó xác định: hầu hết thơng tin mang tính “rao” là chính, cịn giá giao dịch thực tế thì rất khó xác định, thậm chí khi ra đến cơng chứng, giá giao dịch cũng chưa chắc là chuẩn xác. Trong khi đó, giá thị trường nhiều khu vực “nóng sốt” chỉ trong vịng vài tháng sau đó đi xuống, cơ quan nhà nước và người sử dụng đất sẽ khơng biết phải tính theo mức giá nào. Nếu tính căn cứ vào giá giao dịch thì cần phải xác định rõ giá giao dịch vào thời điểm nào, nếu khơng xác định được yếu tố này thì gây khó cho chính quyền địa phương. Ơng Nguyễn Tiến Thoả - Cục trưởng Cục Quản lý giá (Bộ Tài chính) khẳng định: “Khơng cịn cách nào khác là các địa phương phải tổ chức điều tra thị trường. Sau khi đã loại trừ những điểm bất hợp lý, chính quyền có thể chọn lấy mức giá phổ biến”31.
Điều 7 Nghị định 188/2004/NĐ-CP quy định, khung giá đất của Chính phủ được điều chỉnh khi giá chuyển nhượng QSDĐ phổ biến trên thị trường của một số hoặc tất cả các loại đất trong các bảng khung giá đất có biến động liên tục kéo dài trong thời hạn 60 ngày trở lên, trên phạm vi rộng (nhiều tỉnh, thành phố), gây nên chênh lệch giá lớn: tăng từ 30% trở lên so với giá tối đa hoặc giảm từ 30% trở lên so với giá tối thiểu trong khung giá quy định tại khoản 1 Điều 6 Nghị