Trước ngày 01/7/2004, ngày Luật đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành thì giá đất nhà nước khơng được ban hành hàng năm mà do UBND cấp tỉnh tự quyết định, ban hành tùy tình hình của địa phương. Do đó, bảng giá đất do UBND cấp tỉnh ban hành không được cập nhật một cách thường xuyên cho phù hợp với tình hình thị trường. Điều này dẫn đến giá đất do UBND cấp tỉnh ban hành thấp hơn rất nhiều so với giá đất giao dịch trên thị trường. Ví dụ như bảng giá đất của UBND thành phố Hồ Chí Minh được ban hành từ năm 1995 (Quyết định 05/QĐ-UB-QLĐT ngày 04/01/1995) nhưng không được cập nhật, sửa đổi trong một thời gian dài; mãi cho đến năm 2005 UBND thành phố Hồ Chí Minh mới ban hành bảng giá đất mới (do buộc phải ban hành theo Luật đất đai năm 2003). Trong khi đó, giá đất giao dịch trên thị trường tại thành phố Hồ Chí Minh trong 10 năm này biến động rất nhanh, xa rời hoàn toàn so với bảng giá đất năm 1995 của UBND thành phố Hồ Chí Minh. Tương tự như vậy cho Hà Nội và các tỉnh thành khác.
Khoản 1 Điều 55 Luật đất đai năm 203 quy định, nguồn hình thành giá đất về cơ bản xuất phát từ việc công bố bảng giá đất của UBND cấp tỉnh quy định được thực hiện vào ngày 01 tháng 01 hàng năm. UBND cấp tỉnh ban hành bảng giá đất dựa trên nguyên tắc, phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất do Chính phủ quy định, ngồi ra cịn phải đảm bảo sát với giá chuyển nhượng QSDĐ thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường.
Kết quả ban hành bảng giá đất hàng năm trong thời gian qua đã đáp ứng kịp thời cho các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong việc thực hiện các khoản thu NSNN liên quan đến đất. Tuy nhiên, qua quá trình thực hiện đã phát sinh một số bất cập sau:
Thứ nhất, bảng giá đất hàng năm được UBND cấp tỉnh ban hành thực chất
là thấp hơn giá thị trường tại thời điểm ban hành. Theo GS. TSKH Đặng Hùng Võ: “do tư duy của nhà quản lý mong muốn giá đất thấp thuận lợi cho đầu tư
phát triển nên các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thường quy định giá đất thấp hơn chỉ bằng 10% - 30% giá đất chuyển nhượng thực tế trên thị trường”37. Tại thành phố Hồ Chí Minh, vào thời điểm năm 2008, Sở Tài chính đã thuê các đơn vị tư vấn khảo sát giá chuyển nhượng QSDĐ thực tế trên thị trường trên địa bàn toàn thành phố để xây dựng bảng giá đất năm 2009. Theo đó, tỷ lệ phần trăm (%) giá đất do UBND thành phố công bố so với giá chuyển nhượng QSDĐ thực tế trên thị trường như sau:
Các quận- huyện: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 10, 11, 12, Phú Nhuận, Tân Bình, Bình Tân, Cần Giờ, Hóc Mơn: giá đất do UBND thành phố công bố bằng khoảng 22% giá thị trường; Quận 8, Thủ Đức: 23%; Quận 9, Gò Vấp: 24%; Huyện Củ Chi, Nhà Bè: 25%; Quận Bình Thạnh: 26%; Huyện Bình Chánh: 28,6%38
.
Chênh lệch giữa giá đất do Nhà nước ban hành và giá đất giao dịch trên thị trường đã kéo theo hàng loạt các vấn đề cần phải giải quyết. Tình trạng tranh chấp, khiếu kiện đơng người có nguồn gốc từ việc chênh lệnh giá đất xảy ra nhiều nơi, kéo dài gây bất ổn về mặt xã hội; điển hình là các tranh chấp về tiền đền bù, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất. Sự chênh lệch giá cũng dẫn đến tình trạng thất thu ngân sách của Nhà nước khi giao đất, cho thuê đất hoặc thu tiền sử dụng đất khi cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. Người sử dụng đất phải bỏ ra chi phí rất thấp (theo giá nhà nước) để được giao đất, cho thuê đất sau đó chuyển nhượng đất này cho cá nhân, tổ chức khác với giá rất cao (theo giá thị trường).
Nguyên nhân làm cho bảng giá đất nhà nước không sát với giá thị trường có nhiều nguyên nhân. Trước hết, do hệ thống pháp luật chưa hoàn thiện, hệ thống tài chính đất đai cịn yếu kém và hoạt động quản lý tài ngun đất ít sử dụng cơng cụ kinh tế. Chúng ta còn thiếu như thế nào là giá thị trường? và cả trình tự để xác định giá thị trường, luật đều không quy định. Giá thị trường được hiểu là giá chuyển nhượng, giao dịch QSDĐ diễn ra ngoài thị trường thực tế, chịu sự chi phối của quy luật cung – cầu, sức mua của đồng tiền, thậm chí chứa đựng cả yếu tố đầu cơ. Khi Nhà nước ban hành tiêu chí trên mà khơng xác định thế nào
37 Đặng Hùng Võ (2009), “Cần sửa đổi, bổ sung gì cho Luật đất đai năm 2003”, Nghiên cứu lập pháp,
(11), tr. 32.
38 http://land.cafef.vn/20110609065156773CA44/tp-hcm-de-xuat-tien-su-dung-dat-gap-ba-den-bon-lan-
là giá thị trường trong điều kiện bình thường đã thu hút nhiều sự quan tâm. Có nhiều quan điểm cho rằng, giá thị trường trong điều kiện bình thường là giá được hình thành từ thị trường lành mạnh, khơng có yếu tố đầu cơ và đây là giá trị thật của đất. Tiếp thu quan điểm trên, Nghị định 188/2004/NĐ-CP được ban hành và quy định giá thị trường trong điều kiện bình thường phải loại trừ yếu tố đầu cơ, quy hoạch địch họa… Nhưng chính yếu tố đầu cơ, quy hoạch lại là nguyên nhân tăng, giảm của giá thị trường. Vì vậy, với giá thị trường được hướng dẫn theo Nghị định 188/2004/NĐ-CP không biết đến bao giờ giá đất của Nhà nước theo kịp giá thị trường. Tiến sỹ, Phạm Văn Võ đã từng nhận xét “tiêu chí thị trường trong điều kiện bình thường là tiêu chí mơ hồ, Nhà nước ban hành giá đất với tiêu chí sát với giá thị trường nhưng lại không chấp nhận cái lý của giá thị trường mới chính là điều khơng bình thường”39 đã góp phần khiến giá đất của Nhà nước
khơng sát với giá thị trường. Nguyên nhân thứ hai làm cho bảng giá đất Nhà nước không sát với giá thị trường là: không phải ở chỗ Nhà nước không quy định giá đất Nhà nước phải sát với giá thị trường mà nằm ở chỗ ở thực tiễn thực thi việc định giá đất cũng như các quy định về việc xây dựng giá đất mâu thuẫn, chồng chéo lẫn nhau. Rõ ràng là Nhà nước có khá nhiều quy định về giá đất sát với giá thị trường nhưng điều đáng nói là các cơ quan thực thi việc định giá đất là ai. Theo pháp luật hiện hành, việc định giá đất chỉ được tiến hành bởi cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, giá đất này lại áp dụng cho các chủ thể sử dụng đất. Điều này sẽ là thật bất công với các chủ thể sử dụng đất và chứng tỏ sự áp đặt chủ quan của Nhà nước làm “bóp méo” tính thị trường của giá đất. Nhà nước luôn nỗ lực để xây dựng giá đất nhà nước sát với giá thị trường nhưng việc định giá lại chỉ do Nhà nước thực hiện. Sự thất bại của cơ chế xác định giá đất theo kiểu như vậy cũng là điều dễ hiểu. Mặt khác, dù là giá đất gì đi nữa thì cũng phải căn cứ vào quy định của Luật đất đai, cũng khơng “thốt” được khung giá đất của Chính phủ (khơng được vượt quá 20%). Khung giá Chính phủ quy định ở Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh cao nhất chỉ có 67.500.000 đồng/m2. Vì vậy, khi xây dựng, UBND thành phố Hà Nội và Hồ Chí Minh đã phải điều chỉnh lên 81 triệu đồng/m2 (kịch trần). Đó cũng là một cái bó đối với địa phương. Như vậy, muốn điều chỉnh bảng giá đất cho sát hơn với thị trường, phải tháo bỏ cái bó nêu trên. Địa phương ln bị khó bởi quy định trần trong khung giá đất của Chính phủ.
39 Phạm Văn Võ (2009), Chế độ pháp lý về sỡ hữu đất đai ở Việt Nam hiện nay, Luận án Tiến sỹ, Tp. Hồ
Muốn thay đổi thì phải thay đổi từ khung giá đất. Đã có nhiều hội thảo, cuộc họp đề nghị sửa cái này nhưng lại vướng chuyện Quốc hội chưa sửa Luật đất đai. Do vậy, trong thời gian tới, chúng tôi đề nghị Quốc hội nên sửa Luật đất đai, tháo gỡ những bất cập này.
Thứ hai, chi phí, thời gian phục vụ cho việc xây dựng bảng giá đất hàng
năm là rất lớn nhưng hiệu quả của việc áp dụng là rất hạn chế. Vì thấp hơn giá thị trường tại thời điểm ban hành nên bảng giá đất chủ yếu được áp dụng để tính thuế, các mục đích cịn lại trong hầu hết các trường hợp đều phải xác định lại theo giá thị trường.
Thứ ba, bảng giá đất áp dụng cho nhiều mục đích (khoản 4 Điều 56 Luật
đất đai năm 2003) dẫn đến sự xung đột lợi ích của nhiều chủ thể khác nhau, khó khả thi. So với Luật đất đai ban hành năm 2003 có đến bảy mục đích áp dụng bảng giá đất, khung giá đất. Năm 2010 nhiều tỉnh, thành phố chỉ cịn áp dụng cho bốn nhóm mục đích. Một là tính thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển QSDĐ. Hai là tính giá trị QSDĐ khi giao đất khơng thu tiền sử dụng đất. Ba là, tính lệ phí trước bạ. Bốn là, tính tiền bồi thường đối với người có hành vi vi phạm pháp luật về đất đai gây thiệt hại cho Nhà nước. Đối với ba nhóm mục đích cịn lại, trong đó mục đích có tính tiên quyết đã bị bỏ là không áp dụng bảng giá đất mới để bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất. Điều này có nghĩa là, nếu bảng giá đất do UBND cấp tỉnh ban hành chưa sát với giá chuyển nhượng QSDĐ thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường, thì người dân được bồi thường căn cứ vào giá chuyển nhượng thực tế mà không bị giới hạn bởi khung giá đất quy định (Điều 11 Nghị định 69/2009/NĐ-CP). Trước đây, bảng giá đất ban hành hàng năm luôn là cơ sở và là khung giới hạn để UBND cấp tỉnh tiến hành bồi thường thu hồi đất. Nhưng từ năm 2010 nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương sẽ chính thức bãi bỏ quy định này. Hoặc nếu Nhà nước thu tiền sử dụng đất khi giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cổ phần hóa... thì lại phải định giá lại cho sát với giá thị trường. Như vậy, hiệu quả bảng giá đất ban hành hàng năm chưa tương xứng với công sức bỏ ra.
Thứ tư, thời hạn ban hành bảng giá đất hàng năm là không cần thiết. Việc
ban hành bảng giá đất vào ngày 01 tháng 01 hàng năm khiến cho doanh nghiệp thực hiện dự án khó xây dựng được lộ trình đầu tư, kinh doanh dài hạn. Mặt khác, mỗi lần xây dựng bảng giá đất rất tốn kém cơng sức và tiền của. Theo đó,
mỗi năm địa phương lại điều chỉnh bảng giá đất một lần là khơng hợp lý, thực tế có những dự án kéo dài 5-10 năm mới giải phóng xong mặt bằng. Năm nào cũng thông qua bảng giá đất mới, nên hộ nhận đền bù năm trước lại được ít tiền hơn các hộ sau, dẫn đến nhiều chuyện khiếu kiện phức tạp. Bởi lẽ, người bị thu hồi đất luôn muốn kéo dài sang năm mới để hưởng giá đất bồi thường cao hơn (theo quy luật giá đất mỗi năm một tăng), khiến tiến độ dự án bị kéo dài. Để giải quyết hạn chế này, hiện nay có rất nhiều quan điểm khác nhau đề cập đến thời hạn ban hành bảng giá đất của UBND cấp tỉnh. Có quan điểm cho rằng Nhà nước nên ban hành bảng giá đất ổn định 05 năm/lần rà soát, xây dựng phương án điều chỉnh khung giá đất các loại đất cho phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch sử dụng đất 05 năm của địa phương. Tuy nhiên, lại có quan điểm cho rằng việc ấn định thời gian định kỳ rà soát giá đất là 01 năm hay 05 năm đều vi phạm nguyên tắc “sát với giá đất thị trường”. Do vậy, những người theo quan điểm này cho rằng: cơ quan có trách nhiệm theo dõi biến động giá đất phải tư vấn cho UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành giá đất ngay khi có biến động, khơng thể vì vướng mắc của cơ quan quản lý trong việc đền bù thu hồi đất, mà phải quy định thời hạn này làm thiệt hại đến quyền lợi của Nhà nước, hoặc người sử dụng đất. Về vấn đề này, chúng tơi sẽ phân tích ở phần hoàn thiện pháp luật về giá đất trong thị trường BĐS ở nước ta.