2.3. Áp dụng giá đất trong thị trƣờng bất động sản hiện nay
2.3.3. Giá đất khi Nhà nước bồi thường thiệt hại cho người sử dụng đất
2.3.3.1. Giá đất bồi thường luôn thấp hơn giá đất thị trường
Theo khoản 4 Điều 5 Luật đất đai năm 2003, thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại QSDĐ đã trao cho người dân. Điều 38 Luật đất đai năm 2003 quy định Nhà nước chỉ được tiến hành thu hồi đất trong những trường hợp pháp luật có quy định nhằm đảm bảo cho hiệu quả sử dụng đất, tránh gây lãng phí. Đó là trường hơp Nhà nước tiến hành thu hồi đất cho nhu cầu của Nhà nước để thực hiện quy hoạch sử dụng đất cho các mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng, phát triển kinh tế.
Yếu tố mà người bị thu hồi đất đặc biệt quan tâm đó chính là giá đất bồi thường.
Giá đất để tính bồi thường là giá đất theo mục đích đang sử dụng đã được UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định và công bố; không bồi thường theo giá đất sẽ được chuyển mục đích sử dụng;
trường hợp tại thời điểm có quyết định thu hồi đất mà giá này chưa sát với giá chuyển nhượng QSDĐ thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định giá đất cụ thể cho phù hợp68.
Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là một hoạt động nhạy cảm bởi nó ảnh hưởng đến lợi ích của người bị thu hồi đất, của Nhà nước và ảnh hưởng đến niềm tin của người dân vào chế độ. Do vậy, khi căn cứ vào bảng giá để xác định tiền bồi thường, đây là yếu tố có tính ổn định và được xây dựng trên những yếu tố khách quan của thị trường, sẽ giúp cho hoạt động bồi thường diễn ra minh bạch, đảm bảo công bằng giữa các chủ thể được bồi thường và hạn chế việc lạm dụng quyền hạn của các chủ thể có thẩm quyền. Tuy nhiên qua thực tiễn áp dụng cho thấy bảng giá đất của UBND cấp tỉnh ban hành chưa tương xứng với giá QSDĐ trên thị trường, theo đánh giá bảng giá này chỉ bằng khoảng 30 -70% so với giá đất thị trường. Sự chênh lệch lớn giữa giá đất nhà nước và giá thị trường giao dịch đã gây thiệt hại rất lớn đến người bị thu hồi đất vì họ sẽ nhận được khoản tiền thấp hơn rất nhiều so với giá trị QSDĐ đem giao dịch trên thị trường.
Xuất phát từ thực tiễn đó, Nghị định 17/2006/NĐ-CP và gần đây nhất là tại Điều 11 Nghị định 69/2009/NĐ-CP quy định trong trường hợp bảng giá của UBND cấp tỉnh chưa sát với giá chuyển nhượng QSDĐ thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì UBND cấp tỉnh căn cứ vào giá chuyển nhượng QSDĐ thực tế trên thị trường để xác định lại giá đất cụ thể cho phù hợp. Điều này có nghĩa là trong những trường hợp bảng giá của UBND cấp tỉnh ban hành khơng sát với giá thị trường thì UBND cấp tỉnh có quyền định ra mức giá khác để tiến hành chi trả bồi thường. Đây là sự điều chỉnh hợp lý đảm bảo lợi ích chính đáng của người bị thu hồi đất bởi khi bị thu hồi đất, người sử dụng đất là chủ thể gánh chịu những thiệt hại nhất định, họ bị buộc phải nhường lại những lợi ích của mình cho Nhà nước, nhà đầu tư thực hiện dự án. Do vậy, họ phải được bồi thường những thiệt hại mà mình phải gánh chịu tương xứng với giá trị đã tổn thất. Tuy nhiên, điểm đáng lưu ý là Nghị định 17/2006/NĐ-CP và Nghị định 69/2009/NĐ-CP khơng có sự giải thích rõ chưa sát với giá thị trường là như thế nào? Những biểu hiện nào xác định giá đất nhà nước chưa xác với giá chuyển
68 Khoản 2 Điều 4 Nghị định 17/2006/NĐ-CP ngày 27/01/2006 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số
điều của các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật đất đai và Nghị định 187/2004/NĐ-CP về việc chuyển công ty Nhà nước thành công ty cổ phần.
nhượng thực tế trên thị trường? Thấp hơn hay cao hơn thì phải điều chỉnh? Và nếu thấp hơn hay cao hơn bao nhiêu phần trăm thì UBND cấp tỉnh được phép quy định giá áp dụng khác? Giá áp dụng này được xác định trên những cơ sở nào? Chính sự quy định mang tính chất nửa vời này đã làm cho người dân nhầm tưởng rằng mình được bảo vệ nhưng thực chất, pháp luật chưa có cơ chế thật sự để bảo vệ quyền lợi cho người bị thu hồi đất. Đồng thời, khi xác định lại giá đất, chủ thể thực hiện cũng chính là một cơ quan nhà nước, cụ thể là UBND cấp tỉnh. Trong trường hợp này, có sự bất bình đẳng trong mối quan hệ giữa hai bên, người có nhu cầu sử dụng đất đưa ra giá “mua lại” QSDĐ và áp đặt cho người “bán”. Như vậy việc xác định lại giá hồn tồn phụ thuộc vào ý chí chủ quan của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và việc đưa ra mức giá bao nhiêu cho phù hợp tùy thuộc vào “tâm” của người có thẩm quyền. Việc cho phép UBND cấp tỉnh được toàn quyền quyết định về đơn giá bồi thường của dự án sẽ có thể dẫn đến những sự bất bình đẳng giữa các địa phương, đặc biệt giữa những hộ dân tại các khu vực giáp ranh giới giữa hai địa phương và ngay cả trong cùng một khu vực có hai nhà đầu tư khác nhau, có thể có những giá bồi thường khác nhau. Theo quy đinh của pháp luật đất đai, Hội đồng bồi thường bao gồm lãnh đạo UBND cấp huyện làm Chủ tịch, đại diện các cơ quan Tài chính, Tài nguyên và Môi trường, Kế hoạch và Đầu tư, chủ đầu tư, đại diện UBND cấp xã có đất bị thu hồi, đại diện của những hộ gia đình bị thu hồi đất từ một đến hai người và có thể có một số thành viên khác do Chủ tịch Hội đồng quyết định cho phù hợp với thực tế ở địa phương. Với thành phần như vậy khi biểu quyết thông qua phương án bồi thường, người bị thu hồi đất chỉ có thể có từ một đến hai lá phiếu không thể tác động đến giá bồi thường, đặc biệt trong trường hợp nhà đầu tư “bắt tay” với cơ quan nhà nước để đưa ra mức giá bồi thường thấp.
Theo báo cáo Nghiên cứu về cơ chế xác định giá đất phục vụ bồi thường giải phóng mặt bằng tại Việt Nam của Ngân hàng thế giới (WB) được đưa ra tại hội thảo về quản trị tốt trong lĩnh vực quản lý đất đai, tháng 5/2011, tại Vĩnh Phúc: “80% số người bị thu hồi đất trả lời khơng hài lịng hoặc rất khơng hài lịng về giá áp dụng để tính bồi thường, hỗ trợ tái định cư bởi họ ln thấy mình được bồi thường thấp hơn giá thị trường. Qua các nghiên cứu tại thành phố Hồ Chí Minh, Đăk Lăk và Bắc Ninh, Viện Xã hội học thuộc Viện Khoa học Xã hội và Nhân văn Việt Nam cho rằng: Người nhận tiền bồi thường về đất ở
không đủ tiền để mua lại thửa đất tái định cư. Một ví dụ cụ thể: ở thành phố Buôn Ma Thuột, một gia đình được bồi thường 800 triệu đồng nhưng lại phải trả 2,8 tỷ đồng để có được thửa đất tái định cư. Do số tiền chênh lệch quá lớn, người dân ở đây thường phải “bán” thửa đất tái định cư, “mua” đất chỗ khác hợp túi tiền hơn69
.
Đặc biệt đối với đất nông nghiệp, giá bồi thường quá thấp dẫn đến tình trạng khiếu kiện kéo dài và gay gắt… Việc áp dụng nguyên tắc và phương pháp xác định giá đất quy định tại Nghị định 188/2004/NĐ-CP và Nghị định 123/2007/NĐ-CP để xây dựng bảng giá đất nông nghiệp khi bồi thường, hỗ trợ tái định cư tại một số địa phương cịn máy móc và cứng nhắc, chủ yếu sử dụng phương pháp so sánh trực tiếp, phương pháp thặng dư để xác định giá đất nông nghiệp. Trong khi giá đất nông nghiệp điều tra trên thị trường để thực hiện các phương pháp định giá đất nêu trên chủ yếu là “giá đất đón quy hoạch – giá đất tiềm năng”, “giá đất theo quy hoạch”. Mặt khác, do thị trường đất nông nghiệp hoạt động rất “èo uột” và chưa được tổ chức tốt nên hầu như không thể thu thập được thông tin tin cậy về giá đất. Do khơng có thông tin giá thị trường thuyết phục nên các tổ chức định giá đất thường lấy giá quy định từ đầu năm của chính quyền cấp tỉnh. Đến lượt mình, giá đất này cũng được xác định một cách chủ quan nên chưa được người dân tin cậy. Vì vậy, các mức giá đất nông nghiệp được quy định trong bảng giá đất hoặc được xác định lại thường cao hơn nhiều so với giá thực đối với đất nơng nghiệp cùng loại, cùng vị trí. Trên thực tế, nhiều địa phương phải thỏa thuận với nông dân, nhưng người nơng dân cũng khơng có thơng tin, họ thường so bì với những người chây ì, nhận tiền sau (những người này thường nhận được giá cao hơn) hoặc so với giá đất đô thị chuyển nhượng tại các dự án khác ở địa phương để yêu cầu giá đất cao. Cách làm này dẫn đến hai hệ lụy: một là, vơ hình chung khuyến khích nơng dân chây ì; hai là, người nông dân ln ở trạng thái bất bình do nhận thức mình ln bị thiệt thịi.
2.3.3.2. Nhà nước chưa giải quyết triệt để được vấn đề phân phối lại lợi ích giữa Nhà nước, chủ đầu tư và người sử dụng đất
Ở những khu vực đơ thị hóa mạnh, nơi diễn ra sự chuyển đổi mục đích sử dụng đất và giải tỏa mặt bằng để thực hiện các dự án là nơi có sự phân chia
69 Báo Pháp luật thành phố Hồ Chí Minh (2011), “Tìm cách gỡ rối việc bồi thường đất”, tr. 5 http://phapluattp.vn/20110612111632156p0c1085/tim-cach-go-roi-viec-boi-thuong-dat.htm, truy cập ngày 13/6/2011.
quyền lực của ba bên: Nhà nước – nhà đầu tư và người có quyền sử dụng đất diễn ra mạnh mẽ nhất. Nhà nước mong muốn quản lý chặt để tăng nguồn thu ngân sách; nhà đầu tư muốn bỏ ra chi phí bồi thường và nộp tiền sử dụng đất ít nhất để việc đầu tư có lợi nhuận cao nhất và mặt bằng giải tỏa nhanh nhất. Cịn người có QSDĐ mong được bồi thường giá cao nhất, được tái định cư ở một nơi ổn định và có cuộc sống tốt hơn. Có thể nói, một khi khơng giải quyết được quyền lợi của các bên đã nêu thì có thể dẫn đến việc ách tắc trong giải phóng mặt bằng, dự án bị chậm tiến độ hoặc làm cho chủ đầu tư bị lỡ cơ hội kinh doanh…
Nghịch lý phát sinh, đối với những trường hợp Nhà nước đầu tư xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật từ một nguồn vốn khổng lồ như làm đường giao thông, quy hoạch xây dựng khu đô thị, khu thương mại.v.v. đã làm cho các BĐS liền kề tăng giá trị lên nhiều lần. Tuy nhiên, phần giá trị tăng thêm này vẫn chưa được phân bổ hợp lý. Nhà nước và xã hội khơng hề được hưởng lợi gì từ sự đầu tư này mà người hưởng lợi chính là tổ chức, cá nhân sở hữu hoặc sử dụng những BĐS liền kề này. Người bị thu hồi đất ở buộc phải di chuyển chỗ ở đến khu tái định cư. Họ mất đi vị trí, khả năng sinh lợi để tạo thu nhập nuôi sống bản thân và gia đình. Những mảnh đất liền kề khơng bị thu hồi trở thành những vị trí đắc địa, trở thành mặt tiền đường. Chủ sở hữu hoặc sử dụng những BĐS này tự nhiên trở thành người sở hữu khối tài sản có giá trị lớn vì cho th vị trí, lợi thế sinh lợi mà chỉ phải nộp thuế cho Nhà nước với số tiền rất nhỏ. Người hưởng lợi tiếp nữa là chủ đầu tư nhận bàn giao đất từ Nhà nước. Trong khi người dân chỉ được chủ đầu tư đền bù với giá đất rất thấp. Nhà đầu tư chỉ cần bỏ ra một khoản tiền nhỏ để rồi có thể nắm trong tay một diện tích lớn và rồi hưởng chênh lệch gấp nhiều lần khi triển khai dự án. Vì vậy, người bị thu hồi đất yêu cầu Nhà nước phải bồi thường theo giá thị trường (bồi thường thiệt hại thực tế, bao gồm: giá trị tăng thêm do đầu tư của người sử dụng đất và giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại mà do tự nhiên và do sự đầu tư của Nhà nước mang lại). Theo Thạc sỹ Dư Phước Tân, Viện Nghiên cứu phát triển thành phố Hồ Chí Minh, ước lượng tỷ lệ về sự phân bổ lợi ích từ giá trị tăng thêm của đất giữa ba đối tượng trong q trình đơ thị hóa, bao gồm: Nhà nước nhận được sự phân bổ 20%, nhà đầu tư 40% và hộ kinh doanh đất cũng được hưởng lợi 40%70.
70 Dư Phước Tân (2008), Viện Nghiên cứu phát triển thành phố Hồ Chí Minh, Giải pháp điều tiết phần
giá trị tăng thêm từ đất trong q trình đơ thị hóa ở thành phố Hồ Chí Minh,
Chúng tôi cho rằng, Nhà nước nhận được sự phân bổ 20%, chủ yếu từ việc thu tiền sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển QSDĐ, thuế thu nhập doanh nghiệp; về phía nhà đầu tư 40%, từ việc bồi thường đất theo giá đất nơng nghiệp (tùy dự án có phần hỗ trợ thêm), nộp tiền sử dụng đất theo giá quy định (thường thấp hơn giá thực tế nhiều lần), “bán” đất với giá thị trường và hộ kinh doanh đất, những người mua đi bán lại bỏ vốn ít nhất cũng được hưởng lợi 40%. Riêng đối tượng hộ dân bị thu hồi đất, trừ một số trường hợp cá biệt, nhìn chung lợi ích phân bổ hầu như khơng có gì. Họ bị thiệt thịi do được bồi thường theo giá đất nơng nghiệp dù có dự án hỗ trợ thêm nhưng vẫn khơng có điều kiện để “mua” lại đất ở trong khu dân cư mới để được hưởng những hạ tầng cơ sở do doanh nghiệp đầu tư. Họ bị mất đất sản xuất, mất công ăn việc làm, phải di chuyển chỗ ở nên khó khăn hơn lúc chưa bị di dời. Nguyên nhân tình trạng này do Nhà nước chưa có cơng cụ điều tiết hiệu quả trong q trình sử dụng đất. Ngồi cơng cụ thuế thì Nhà nước chưa có chính sách hoặc mơ hình nào phù hợp để thu lợi khoản đầu tư này. Điều 5 Luật đất đai năm 2003 quy định Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại. Tuy nhiên, cho đến nay, quy định này vẫn nằm trên giấy không thể triển khai thực thi trong cuộc sống; bởi lẽ, vẫn còn thiếu các quy định cụ thể, đồng bộ và rõ ràng để hướng dẫn thực thi.
Để khắc phục những bất cập này, theo chúng tôi Nhà nước phải tổ chức điều tra, nghiên cứu, đánh giá nhằm đưa ra những số liệu, thơng tin chính xác về giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại làm cơ sở để xây dựng, ban hành các quy định chi tiết, cụ thể về tỷ lệ phần trăm điều tiết về NSNN, cho người dân có đất bị thu hồi được thụ hưởng từ phần giá trị tăng thêm của đất đai. Bên cạnh đó, cần nghiên cứu, xây dựng các quy định nhằm xác lập đồng bộ, cụ thể cơ chế thực thi điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại.
Đối với việc quy hoạch xây dựng khu đơ thị mới, cần thực hiện cơ chế, chính sách nhất quán: Nhà nước đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật như làm đường giao thông, vỉa hè, cây xanh, chiếu sáng… Sau đó, Nhà nước xây dựng các khu chung cư cao tầng dọc các con đường mới mở và tổ chức bán theo hình