Đánh giá ƣu điểm, hạn chế của pháp luật hiện hành- 123docz.net

II. Đề xuất, kiến nghị

2. Đánh giá ƣu điểm, hạn chế của pháp luật hiện hành về lƣu trữ tài liệu cá nhân, gia đình, dịng họ

tài liệu cá nhân, gia đình, dịng họ

2.1. Ưu điểm

Luật Lưu trữ ban hành năm 2011 là bước tiến mới trong q trình hồn thiện hệ thớng pháp luật lưu trữ nói chung và xây dựng chế định pháp luật về lưu trữ tài liệu cá nhân, gia đình, dòng họ nói riêng. Pháp luật lưu trữ hiện hành đã quy định một số vấn đề cơ bản về tài liệu cá nhân, gia đình, dòng họ trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và quyền tiếp cận thông tin cá nhân trong xu thế hội nhập quốc tế, cụ thể như sau:

(1) Luật Lưu trữ xác nhận quyền sở hữu tài liệu của các chủ thể trong xã hợi cũng như của cá nhân, gia đình, dòng họ.

(2) Trên cơ sở khẳng định quyền sở hữu là chế độ pháp lý, bảo đảm cho chủ sở hữu tài liệu lưu trữ cá nhân, gia đình, dòng họ được thực hiện các quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt đối với tài liệu lưu trữ của mình mợt cách hợp pháp. Quyền sở hữu làm cơ sở phát sinh các quan hệ giữa chủ thể sở hữu đối với tài liệu lưu trữ, quyền và nghĩa vụ của các bên chủ thể khi tham gia vào quan hệ pháp luật trong sưu tầm, bảo quản và tổ chức sử dụng tài liệu lưu trữ cá nhân, gia đình, dòng họ. Cụ thể Luật Lưu trữ quy định: nguyên tắc và hình thức dịch chuyển quyền; quyền và nghĩa vụ các bên chủ thể tham gia quan hệ pháp luật lưu trữ tài liệu cá nhân, gia đình, dòng họ.

Về quyền và lợi ích của các chủ thể sở hữu tài liệu: quyền thể hiện ý chí trong việc lựa chọn hình thức chuyển giao (bán/hiến tặng/đăng ký/ký gửi) tài liệu lưu trữ thuộc sở hữu hoặc có được một cách hợp pháp; thỏa thuận trong các quan hệ; cho phép người khác sử dụng tài liệu; không phải nợp phí khai thác sử dụng tài liệu của mình…được Nhà nước bảo vệ quyền bí mật đời tư, được khen thưởng theo quy định của pháp luật.

120

Bên cạnh việc ghi nhận các quyền, pháp luật cũng hạn chế quyền định đoạt của chủ sở hữu tài liệu, như: “ưu tiên bán cho Nhà nước”; “Chỉ được

hiến tặng hoặc bán cho Lưu trữ lịch sử tài liệu liên quan đến an ninh quốc

gia”; “Cho phép người khác sử dụng tài liệu nhưng không được làm ảnh hưởng đến an ninh quốc phòng”; hay, “trong trường hợp ký gửi tài liệu, thì

phải trả phí bảo quản và chỉ được sử dụng khi được cá nhân hoặc người đại diện hợp pháp cho phép”; “phải hoàn trả nguyên vẹn tài liệu lưu trữ sau khi mang tài liệu lưu trữ ra khỏi Lưu trữ lịch sử để phục vụ công tác, nghiên cứu khoa học và các nhu cầu chính đáng khác”; “trước khi mang tài liệu lưu trữ đã được đăng ký ra nước ngoài phải thông báo cho Lưu trữ lịch sử nơi đăng ký biết”…

Pháp luật lưu trữ tài liệu cá nhân, gia đình, dòng họ cũng quy định biện pháp bảo đảm thực hiện các quan hệ bằng việc chi kinh phí cho hoạt động sưu tầm…; khen thưởng, khuyến khích tổ chức, cá nhân là chủ sở hữu tài liệu hiến tặng, ký gửi, bán tài liệu cho Nhà nước hoặc đóng góp, tài trợ cho hoạt động lưu trữ và thực hiện các hoạt động dịch vụ lưu trữ.

Luật Lưu trữ ra đời công nhận và bảo vệ quyền sở hữu tài liệu lưu trữ cá nhân, gia đình, dòng họ như đã phân tích ở trên đã tạo môi trường pháp lý mới cho các quan hệ về lưu trữ tài liệu cá nhân, gia đình, dòng họ vận hành, góp phần ởn định các quan hệ xã hội. Về mặt xã hội, các quy định trên cũng tác động đến ý thức trách nhiệm của các chủ sở hữu tài liệu lưu trữ tư trong việc giữ gìn tài liệu lưu trữ của mình.

2.2. Hạn chế và nguyên nhân

(1) Tính hợp hiến, hợp pháp: Luật Lưu trữ được ban hành năm 2011 đã nảy sinh yếu tố không còn phù hợp với khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Qùn con người, qùn cơng dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy

định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe cộng đồng”. Cụ thể, khoản 2 Điều 30 Luật Lưu trữ quy định:

- Danh mục tài liệu hạn chế sử dụng trong Lưu trữ lịch sử, trong đó, có những trường hợp như: tài liệu lưu trữ bị hư hỏng nặng hoặc có nguy cơ bị hư hỏng chưa được tu bổ, phục chế; tài liệu lưu trữ đang trong quá trình xử lý về nghiệp vụ lưu trữ. Đây là những tiêu chí rộng hơn giới hạn, không thuộc một trong các trường hợp quy định tại Khoản 2 Điều 14 của Hiến pháp năm 2013;

121

- Về thẩm quyền ban hành cũng như hình thức văn bản quy phạm pháp luật quy định:“Bộ Nội vụ ban hành Danh mục tài liệu hạn chế sử dụng phù hợp

với điều kiện kinh tế - xã hội từng thời kỳ”. Căn cứ Khoản 2 Điều 14 Hiến pháp

năm 2013, Danh mục tài liệu hạn chế sử dụng tài liệu lưu trữ cần được quy định ở tầm Luật Lưu trữ mà không phải là văn văn dưới luật như hiện nay.

(2) Đảm bảo tôn trọng và thực hiện các điều ước quốc tế mà Việt Nam

ký kết, trong hoạt động tổ chức sử dụng nhằm phát huy giá trị tài liệu lưu trữ, trước nhu cầu của xã hội ngày càng tăng đối với việc nghiên cứu, khai thác tài liệu lưu trữ phục vụ các hoạt động kinh tế - xã hội và đáp ứng quyền tiếp cận thông tin trong xu thế hội nhập quốc tế, vấn đề phải giải quyết là: vấn đề mang tài liệu lưu trữ ra khỏi lưu trữ lịch sử22

mà chủ thể đã hiến tặng/bán/ký gửi/đăng ký cần phải được điều chỉnh kịp thời phù hợp với việc đảm bảo tính

tự quyết định của chủ thể thông tin, tôn trọng nguyên tắc chủ sở hữu thông tin

cá nhân có quyền chỉnh sửa dữ liệu cá nhân của mình…, nhất là đới với hình thức ký gửi/đăng ký, như đã được văn bản pháp lý quốc tế năm 1948, quyền riêng tư đã được ghi nhận trong Điều 12 của Tuyên ngôn Quốc tế nhân quyền của Liên hiệp quốc23. Quy định đó trở thành rào cản đối với việc thực hiện quyền đăng ký tài liệu thuộc Phông lưu trữ Quốc gia hay quyền ký gửi tài liệu vào Lưu trữ lịch sử mà Luật Lưu trữ đã ghi nhận.

(3) Về tính toàn diện trong khoa học quản lý nhà nước cũng như xét về

khía cạnh kết cấu quy phạm pháp luật, pháp luật về lưu trữ tài liệu cá nhân, gia đình, dòng họ còn thiếu các quy định về biện pháp bảo đảm thực hiện pháp luật lưu trữ, cụ thể: về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong công tác lưu trữ nói chung, lưu trữ tài liệu cá nhân, gia đình, dòng họ nói riêng; các biện pháp chế tài áp dụng khi các quyền của chủ sở hữu tài liệu lưu trữ bị vi phạm; xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính đối với các vi phạm pháp luật về lưu trữ nói chung và lưu trữ tài liệu cá nhân, gia đình dòng họ nói riêng; chế độ khen thưởng... điều đó cũng gây khó khăn cho công tác quản lý tài liệu cá nhân, gia đình, dòng họ nói riêng và cơng tác lưu trữ nói chung:

22 Điều 34 Luật Lưu trữ quy định: “1. Cơ quan, tổ chức, cá nhân được mang tài liệu lưu trữ ra khỏi …, Lưu

trữ lịch sử…và phải hoàn trả nguyên vẹn tài liệu lưu trữ đó”.

23“Khơng ai phải chịu can thiệp một cách tùy tiện vào c̣c sống riêng tư, gia đình, nơi ở hoặc thư tín, cũng như bị xúc phạm danh dự hoặc uy tín cá nhân. Mọi người đều có quyền được pháp luật bảo vệ chống lại sự như bị xúc phạm danh dự hoặc uy tín cá nhân. Mọi người đều có qùn được pháp luật bảo vệ chống lại sự can thiệp và xâm phạm như vậy”

122

- Về xử lý vi phạm và khiếu nại trong hoạt động sử dụng tài liệu lưu trữ: Luật Lưu trữ đã quy định cụ thể về hành vi bị nghiêm cấm trong hoạt động lưu trữ nhưng chưa quy định các chế tài đối với tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm trong bảo vệ quyền bí mật thông tin cá nhân. Luật xử lý vi phạm hành chính và Bợ ḷt Hình sự hiện chưa có điều khoản nào quy định trực tiếp việc xử lý liên quan đến những hành vi vi phạm trong lĩnh vực lưu trữ tài liệu, quyền tiếp cận tài liệu lưu trữ cũng như quyền tiếp cận thông tin trong tài liệu lưu trữ. Hay nói cách khác, chưa quy định rõ hành vi vi phạm tương ứng với những chế tài kèm theo. Các văn bản pháp luật về công chức, công vụ, xử lý vi phạm hành chính cũng chỉ dừng ở các quy định chung chung hoặc quy định chưa đầy đủ, khó có thể xử lý các trường hợp vi phạm quyền của chủ sở hữu tài liệu lưu trữ, quyền bảo vệ bí mật cá nhân, bí mật gia đình, dòng họ trong các hoạt động lưu trữ tài liệu cá nhân, gia đình, dòng họ.

- Pháp luật về khiếu nại chưa có quy định trực tiếp về khiếu nại trong lĩnh vực cung cấp tài liệu lưu trữ cũng như cung cấp thông tin trong trường hợp cơ quan, tổ chức đang nắm giữ tài liệu lưu trữ mà không cung cấp tài liệu theo yêu cầu hay thu phí tiếp cận tài liệu lưu trữ quá cao... Thực trạng, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại liên quan đến cung cấp thông tin… nằm rải rác ở các văn bản pháp luật khác nhau với mức độ chi tiết khá khác nhau, thậm chí có nhiều lĩnh vực chưa có các quy định này, cơ quan lưu trữ (và các bảo tàng, thư viện, tổ chức tư nhân...) nắm giữ tài liệu Phông lưu trữ Nhà nước với đầy đủ các mặt hoạt động của bộ máy Nhà nước, của cá nhân, gia đình, các cợng đờng nếu có phát sinh các hành vi vi phạm sẽ không thuộc đối tượng áp dụng các quy phạm pháp luật ở các lĩnh vực khác nhau đó. Nhất là đối với bảo tàng, thư viện và lưu trữ tư nhân không thuộc đối tượng áp dụng của các văn bản chuyên ngành đó, đang bị pháp luật bỏ ngỏ.

- Khen thưởng công tác lưu trữ tài liệu cá nhân, gia đình, dòng họ được quy định tại điểm e khoản 3 Điều 5 Luật Lưu trữ “Được Nhà nước khen thưởng theo quy định của pháp luật”. Tuy nhiên, hiện hay cơ chế để áp dụng

khen thưởng đới với cá nhân, gia đình, dòng họ đã có cơng gìn giữ, hiến tặng, ký gửi, đăng ký tài liệu lưu trữ vào Lưu trữ lịch sử được áp dụng chế độ khen thưởng theo quy định tại Thông tư số 14/2019/TT-BNV ngày 15 tháng 11 năm 2019 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ quy định xét tặng Kỷ niệm chương về các lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý của Bợ Nợi vụ. Theo đó, hình thức khen

123

thưởng áp dụng trên thực tế chủ yếu là tặng Kỷ niệm chương Vì sự nghiệp Văn thư, Lưu trữ cho các cá nhân, gia đình, dòng họ đã hiến tặng tài liệu cho Lưu trữ lịch sử.

(4) Chiếu theo Luật Lưu trữ, xét về tính bao quát toàn diện nội dung quản lý chuyên ngành, Luật Lưu trữ chưa giải quyết được các vấn đề của công tác lưu trữ trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, như: về điều kiện, thủ tục thành lập, hoạt động của lưu trữ tư nhân và khuyến khích chủ sở hữu tài liệu lưu trữ đăng ký thống kê, hiến tặng, ký gửi hoặc bán tài liệu lưu trữ cho Nhà nước; Vấn đề phân phối phí sử dụng tài liệu cá nhân, gia đình, dòng họ (quyền lợi của chủ sở hữu tài liệu), ...; cơ chế bảo đảm thực thi pháp luật (thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và chế tài áp dụng khi xảy ra hành vi vi phạm pháp luật) về lưu trữ tài liệu cá nhân, gia đình, dòng họ. Tất cả những vấn đề này cũng như sự thiếu đồng bộ giữa Luật Lưu trữ với Luật Di sản văn hoá và Luật Thư viện, với tư cách là các văn bản luật có đối tượng điều chỉnh mang tính tương đồng, ảnh hưởng đến hiệu quả của quản lý nhà nước về lưu trữ tài liệu cá nhân, gia đình, dòng họ.

(5) Luật Lưu trữ tiếp cận tài liệu lưu trữ của cá nhân về cơ bản mới chỉ trên phương diện quản lý nhà nước về hoạt động lưu trữ, ở phương diện là đối tượng của quan hệ pháp luật dân sự thì còn ở dạng luật “khung”, trong khi để đi vào thực tiễn nhiều quy định cần được điều chỉnh cụ thể và chi tiết, thiếu quy tắc xử sự cụ thể. Về các quyền và nghĩa vụ của các bên chủ thể trong quan hệ sưu tầm, bảo quản, phát huy giá trị tài liệu cá nhân, gia đình, dòng họ, các vấn đề chưa được pháp luật quy định cụ thể trong từng hình thức dịch chuyển quyền chủ thể đới với tài liệu cá nhân, gia đình, dòng họ.

Đánh giá những ưu điểm và hạn chế của Luật Lưu trữ từ các yêu cầu tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của Luật Lưu trữ trong hệ thống pháp luật, đặc biệt vấn đề còn hạn chế của Luật Lưu trữ được tiếp tục rà soát, nghiên cứu, đánh giá hệ thống pháp luật mang tính tương đồng về đối tượng áp dụng và phạm vi điều chỉnh của các Luật (Luật Di sản văn hóa, Luật Thư viện); Hệ thống pháp luật chuyên ngành liên quan đến quyền tiếp cận thông tin, đồng thời bảo đảm quyền bí mật đời tư khi tiếp cận tài liệu lưu trữ cá nhân, gia đình, dòng họ. Sẽ sâu sắc và toàn diện, thống nhất hơn nữa khi xem xét các quyền dân sự của chủ thể sở hữu tài liệu trong mối liên hệ giữa Luật

124

Lưu trữ với Bộ luật Dân sự - với tư cách là luật chung về quyền dân sự của chủ thể sở hữu tài liệu lưu trữ.

Đánh giá ƣu điểm, hạn chế của pháp luật hiện hành về lƣu trữ tài liệu cá nhân, gia đình, dịng họ

Giải pháp về tổ chức cán bộ

Hoàn thiện cơ sở pháp lý