CHƯƠNG 3 PHÁP LUẬT QUỐC TẾ VỀ ANNINH HÀNG HẢI
3.2. Pháp luật quốc tế về ngăn ngừa và ứng phó với các hiểm họa đe dọa an
3.2.2. Cướp biển/cướp có vũ trang đối với tàu thuyền
3.2.2.1. Thực trạng pháp luật quốc tế về đấu tranh chống cướp biển/cướp có vũ trang đối với tàu thuyền
Nhận thức được những tác động nghiêm trọng mà cướp biển/cướp có vũ trang đem lại, nên từ rất sớm, cộng đồng quốc tế đã ban hành nhiều văn bản pháp lý nhằm tìm kiếm những giải pháp cho đấu tranh chống lại hiểm họa này, trong đó phải kể đến UNCLOS, Hiệp định ReCaap và các văn bản hướng dẫn vơ cùng hữu ích của IMO, được thể hiện thơng qua các nội dung chính sau:
a. Thẩm quyền tài phán phổ quát đối với hoạt động cướp biển
Cướp biển là "kẻ thù của nhân loại" nên trong quan hệ quốc tế, đấu tranh
chống cướp biển được coi là vấn đề an ninh tập thể. Các quốc gia đã cố gắng thúc đẩy hành động tập thể thông qua nhiều nỗ lực đa phương nhằm soạn thảo, phát triển một bộ quy tắc thống nhất cho hoạt động đấu tranh chống cướp biển. Tuy nhiên, các hội nghị đa phương lớn của LHQ trong những năm 1930, năm 1958 và năm 1960 đã không thành công trong việc thay đổi luật pháp quốc tế về biển.
Tại hội nghị lần thứ ba của Liên Hợp quốc về Luật Biển (từ năm 1973 đến năm 1982), các điều khoản thiết yếu về đấu tranh chống cướp biển mới được hình thành và Cơng ước về Luật Biển được coi như một chế định an ninh tập thể đối với tất cả các hoạt động tội phạm xảy ra trên biển trong đó có cướp biển.
Được xác định là một loại tội phạm hình sự quốc tế, điều 105 của UNCLOS đã trao cho tất cả các quốc gia thẩm quyền khám xét, bắt giữ một chiếc tàu hay một phương tiện bay cướp biển, bắt giữ nghi phạm, tịch thu tài sản trên tàu và có thể xét xứ, cơng bố các hình phạt đối với cướp biển theo quy định của pháp luật quốc gia mình. Với nguyên tắc này, tàu chiến, tàu hải quân hoặc tàu thực thi pháp luật của
bất kỳ quốc gia nào cũng có thể ngăn cản tàu cướp biển mà khơng cần có u cầu liên kết pháp lý với quốc gia tàu treo cờ.
b. Quyền truy đuổi
Theo quy định tại điều 111 của UNCLOS, trong trường hợp tàu có thẩm quyền của một quốc gia đang thực hiện việc truy đuổi nhằm bắt giữ một con tàu hoạt động cướp biển tại khu vực biển cả mà con tàu cướp biển này lại chạy vào lãnh hải của quốc gia tàu cướp biển thuộc quyền hoặc lãnh hải của một quốc gia khác quốc gia đang truy đuổi, thì quyền truy đuổi, bắt giữ tàu cướp biển sẽ chấm dứt. Riêng khu vực ngoài khơi So-ma-lia, LHQ đã cho phép Hội đồng bảo an Liên hiệp quốc, ban hành Nghị quyết 1816 vào tháng 6 năm 2008, theo đó các quốc gia hợp tác trong đấu tranh chống cướp biển ngoài bờ biển của So-ma-lia, có thể đi vào lãnh hải của So-ma-lia cũng như sử dụng tất cả các biện pháp cần thiết khi ở bên trong lãnh hải của So-ma-lia để ngăn chặn các hành vi cướp biển.
c. Nghĩa vụ hợp tác quốc gia trong đấu tranh chống cướp biển/cướp có vũ trang
Nhận thức rằng, đấu tranh chống cướp biển không chỉ đơn thuần là công việc đơn lẻ của một quốc gia nhằm bảo vệ đội tàu mang quốc tịch nước mình mà địi hỏi sự hợp tác của cộng đồng quốc tế nên ngay tại điều 100 của UNCLOS đã xác định rõ nghĩa vụ của “tất cả các quốc gia hợp tác với nhau, bằng mọi khả năng
của mình, để trấn áp cướp biển trên biển cả hay ở bất kỳ một nơi nào khác không thuộc quyền tài phán của bất cứ quốc gia nào”[198].
Hợp tác quốc tế cũng được nhấn mạnh trong Hiệp định Recaap, theo đó các quốc gia thành viên phải cùng nhau hợp tác trên các lĩnh vực từ chia sẻ thông tin, hợp tác tư pháp (dẫn độ tội phạm, hỗ trợ pháp lý) đến hợp tác xây dựng năng lực (bao gồm cả huấn luyện, đào tạo, diễn tập chung). Trung tâm hợp tác chia sẻ thông tin (ISC) được thành lập, có trụ sở tại Xinh-ga-po, là đầu mối đảm bảo thông tin liên lạc thông suốt giữa các quốc gia thành viên, các trung tâm phối hợp tìm kiếm cứu nạn và các tổ chức phi chính phủ khác trong việc tiếp nhận và truyền phát các thông tin cảnh báo cướp biển [40].
d. Những hướng dẫn cụ thể cho chủ tàu, người khai thác, thuyền trưởng trong đấu tranh chống cướp biển/cướp có vũ trang
Với mục đích cung cấp hướng dẫn về an ninh cho thuyền trưởng, tổ chức Hàng hải quốc tế đã ban hành Thông tri MSC/Circ.623/Rev.3 năm 2002 “Hướng
dẫn chủ tàu, nhà khai thác tàu, thuyền trưởng thuyền viên ngăn ngừa trấn áp hành động của cướp biển và cướp có vũ trang đối với tàu thuyền” và Thông tri
MSC/Circ. 1322 “Những tác nghiệp quản lý tốt nhất để ngăn ngừa hải tặc ngoài khơi So-ma-lia và trong vùng biển Arập” được đánh giá là những hướng dẫn vơ
cùng hữu ích cho hoạt động đấu tranh chống cướp biển trong đó, xác định những khu vực có nguy cơ rủi ro cao và các biện pháp tăng cường an ninh tàu trước hiểm họa cướp biển và cướp có vũ trang đối với tàu thuyền [134].
Một số biện pháp tự bảo vệ của tàu được khuyến nghị trong các Hướng dẫn như: tăng cường trực ca, nâng cao cảnh giác, chiếu sáng trên boong và sườn tàu, kiểm soát tiếp cận khu vực sinh hoạt và không gian buồng máy, tăng cường bảo vệ buồng lái, thiết lập chướng ngại vật bằng hàng rào dây thép gai quanh mạn tàu, phun nước bằng đầu phun thường hoặc đầu phun bọt để cản trở cướp biển tiếp cận tàu [134]. Ngồi ra hai văn bản trên cịn có những hướng dẫn cụ thể đối với chủ tàu, thuyền trưởng phải làm gì trong các giai đoạn: trước khi có cướp biển/cướp có vũ trang, khi có nguy cơ cướp biển/cướp có vũ trang tấn công rõ rệt, khi cướp biển/cướp có vũ trang đã lên tàu [131]. Một số các trang thiết bị cũng được IMO gợi ý lắp đặt giúp có tàu có khả năng chống cướp biển như ShipLoc- một thiết bị định vị tàu thông qua hệ thống vệ tinh cho phép kiểm sốt chính xác vị trí tàu hoặc Security-ship - một thiết bị bảo an tạo ra hàng rào lưới điện bao bọc xung quanh tàu, gây sốc cho kẻ tấn cơng từ bên ngồi nhưng khơng gây chết người.
e. Vấn đề sử dụng lực lượng vũ trang bảo vệ tàu biển
Hiện nay rất nhiều hãng tàu lớn đã thuê lực lượng bảo vệ có vũ trang của những công ty tư nhân về an ninh hàng hải (PMSC) đi theo bảo vệ tàu. Thực tế chưa ghi nhận vụ tấn công nào của cướp biển vào tàu được trang bị vũ khí hay sự có mặt của nhân viên PMSC trên tàu. Tuy nhiên việc sử dụng lực lượng vũ trang an ninh trên tàu đang vấp phải nhiều sự phản đối mang tính quốc tế bởi sự quan ngại về cuộc chạy đua vũ trang giữa cướp biển và các hãng tàu. Một số quốc gia như In-đơ- nê-xia, Ma-lay-xia và Thái Lan vì thế khơng cho phép tàu hàng có vũ trang đi vào vùng biển của họ. Hiện IMO đã banh hành Thông tri MSC.1/Circ.1405 năm 2012 với tiêu đề: “Hướng dẫn cho chủ tàu, người khai thác tàu và thuyền trưởng về việc
sử dụng lực lượng an ninh vũ trang tư nhân trên tàu khi đi qua những khu vực có rủi ro cao”, nhằm hướng dẫn các chủ tàu cân nhắc việc sử dụng dịch vụ an ninh của
các cơng PMSC. Trong hướng dẫn đó quy định rõ ràng những quy tắc sử dụng vũ lực (RUF) mà lực lượng an ninh vũ trang phải tuân theo trên tàu như chỉ sử dụng vũ lực tối thiểu cho mục tiêu ngăn chặn cướp biển, không sử dụng súng với con người trừ trường hợp tự vệ hay bảo vệ người khác, đồng thời RUF phải phù hợp với luật
quốc gia tàu mang cờ và nếu đụng độ xảy ra tại các vùng lãnh hải thì cịn phải tuân thủ luật của quốc gia có cảng và bờ biển [135].
Nếu các văn bản pháp lý quốc tế (như UNCLOS) hay các Hiệp định hợp tác khu vực (điển hình là Hiệp định Recaap) chỉ đề cập tới trách nhiệm quốc gia và các hoạt động của quốc gia trong đấu tranh, ngăn chặn cướp biển/cướp có vũ trang thì các văn bản pháp lý của IMO lại hướng tới những chỉ dẫn, khuyến nghị cụ thể cho các hoạt động tư nhân ( như các hãng tàu, những người đang quản trị tàu, đặc biệt là thuyền trưởng) trong đấu tranh chống lại hiểm họa này.
3.2.2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật quốc tế về đấu tranh chống cướp biển/cướp có vũ trang đối với tàu thuyền
a. Thực tiễn thi hành thẩm quyền tài phán phổ quát đối với hoạt động cướp biển
Nhằm nội luật hóa quy định tại điều 105 của UNCLOS, các quốc gia thành viên Cơng ước đều hình sự hố tội phạm cướp biển trong hệ thống pháp luật quốc gia. Hiện nay có hơn 24 quốc gia là thành viên của Cơng ước Luật Biển như Nhật, Úc, Đạn Mạch, Na-uy, Hy Lạp, Thổ Nhĩ Kỳ, Italia…đã xây dựng và ban hành trong hệ thống pháp luật quốc gia luật chống cướp biển trong đó xác định rõ thế nào là hành vi cướp biển/cướp có vũ trang, trình tự điều tra, truy tố, xét xử và khung hình phạt đối với tội phạm mang tính hình sự quốc tế này [86, 98].
Trong Luật xử phạt hành vi cướp biển và cách xử lý đối với hành vi cướp biển năm 2009 của Nhật Bản có quy định rõ hành vi cướp biển là hành vi cướp tài sản, khống chế tàu trong quá trình tàu đang di chuyển trong các vùng biển của Nhật Bản hoặc trong vùng biển quốc tế. Luật cũng quy định cơ quan xử lý cướp biển là Cục an toàn đường biển Nhật Bản. Trong những trường hợp cần thiết, lực lượng phòng vệ cũng được tham gia xử lý [52,6]. Với việc ban hành Luật trên, Nhật Bản đã không chỉ thể hiện vai trị tích cực của một quốc gia thành viên UNCLOS, thành viên Hiệp định ReCaap mà còn tạo cơ sở pháp lý để lực lượng chuyên trách xử lý hành vi cướp biển có hiệu quả.
Một số quốc gia khác, trong đó có Việt Nam, dù chưa ban hành đạo luật riêng về cướp biển nhưng đã ghi nhận cướp biển là một tội danh trong Bộ luật hình sự và quy định hình phạt cụ thể, thích đáng dành cho tội danh đó. Tuy nhiên, giữa pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia về hiểm họa cướp biển, trong một số trường hợp có sự khơng tương thích, tạo ra những rào cản pháp lý làm giảm tính hiệu quả của hoạt động đấu tranh chống cướp biển. Điển hình như trường hợp hạm đội Đan Mạch Absalon, vào tháng 9 năm 2008 đã bắt giữ mười tên cướp biển bị nghi ngờ
tấn cơng các tàu bn ở ngồi khơi châu Phi nhưng buộc phải thả họ bởi theo luật pháp Đan Mạch chỉ cho phép truy tố nếu hải tặc tấn công tàu của Đan Mạch [172,3].
b. Thực tiễn thi hành quy định về quyền truy đuổi đối với tàu cướp biển
Theo quy định tại điều 111 của UNCLOS, quyền truy đuổi của tàu có thẩm quyền của một quốc gia nhằm bắt giữ một con tàu hoạt động cướp biển tại khu vực biển cả sẽ chấm dứt khi tàu cướp biển này lại chạy vào lãnh hải của quốc gia tàu cướp biển thuộc quyền hoặc lãnh hải của một quốc gia khác quốc gia đang truy đuổi. Thực tiễn thi hành quy định này trở nên rất khó khăn cho việc truy bắt tàu cướp biển đang xảy ra ở khu vực giáp ranh giữa các quốc gia hoặc khu vực giáp ranh giữa vùng biển quốc tế với vùng biển một nước nào đó. Việc truy bắt cướp biển tại vùng biển tiếp giáp giữa Ma-lay-xia, Xinh-ga-po và In-đơ-nê-xia là một ví dụ điển hình. Vì vậy, để giải quyết vấn đề này, các quốc gia trong khu vực thường có thỏa thuận về hợp tác để nhằm truy đuổi, bắt giữ con tàu cướp biển khi chúng cố tình trốn chạy vào lãnh hải của quốc gia nước láng giềng. Một số hợp tác đa phương có thể kể đến như Hợp tác ba bên về an ninh hàng hải ở eo biển Malacca giữa In- đô-nê-xia, Ma-lay-xia và Xinh-ga-po; giữa Xinh-ga-po và Ma-lay-xia; giữa Ấn Độ và In-đô-nê-xia. Mới đây nhất là thỏa thuận tuần tra chung trên biển Sulu giữa Ma- la-xia, In-đơ-nê-xia và Phi-lip-pin theo đó ba quốc gia đã đồng ý cho phép các lực lượng lượng tuần duyên được phép truy đuổi cướp biển vào vùng biển của nhau với
với quyết tâm trấn áp có hiệu quả nạn cướp biển/cướp có vũ trang tại khu vực này.
c. Thực tiễn thi hành nghĩa vụ hợp tác quốc gia trong đấu tranh chống cướp biển/cướp có vũ trang
Thực tiễn thi hành các quy định của UNCLOS về nghĩa vụ hợp tác quốc gia trong đấu tranh chống cướp biển/cướp có vũ trang được thể hiện rõ nét nhất thông qua cơ chế hợp tác đa phương của Sáng kiến An ninh Eo biển Malacca, chiến dịch Eunavfor Atlanta của Liên minh Châu Âu, hoạt động hợp tác của Lực lượng biển hỗn hợp (Combined Maritime Forces - CMF) Hoa Kỳ.
Sáng kiến An ninh Eo biển Malacca được chính thức triển khai năm 2004 trên cơ sở kết hợp các thoả thuận song phương về tuần tra chung giữa ba nước Ma- lay-xia, In-đơ-nê-xia, Xinh-ga-po, sau đó có sự tham gia của Ấn Độ năm 2006 và Thái Lan năm 2008, nhằm đối phó với các mối đe doạ an ninh phi truyền thống là cướp biển và tội phạm xuyên quốc gia ở eo biển Malacca với ba thành tố: (1) hoạt động tuần tra chung tại Malacca; (2) hoạt động phối hợp tuần tra trên không qua
mạng lưới Eyes-in-the-sky (EiS) giữa các nước; và (3) hoạt động trao đổi thơng tin tình báo. Bên cạnh đó, MSSI cịn nhận được sự hỗ trợ về mặt kỹ thuật của Mỹ nhằm gia tăng tổng thể năng lực nhận thức biển, cũng như sự tham gia của các quốc gia khác ngoài khu vực như Úc hay New Zealand vào mạng lưới phối hợp tuần tra trên không. Nhờ hoạt động của sáng kiến này, mà các vụ tấn công cướp biển ở Malacca chiếm 40% tổng số vụ cướp biển xảy ra thế giới năm 2004 đã giảm đáng kể, thậm chí, năm 2011, chính quyền các nước trong khu vực cho rằng nạn cướp biển ở Malacca đã chấm dứt.
Eunavfor Atlanta là chiến dịch chống cướp biển tại vùng Sừng Châu Phi được EU khởi động vào tháng 12/2008 với nhiệm vụ là bảo vệ tàu chở hàng viện trợ nhân đạo tới So-ma-lia. Các lực lượng hải quân này đã hộ tống thành công hàng chục tàu viện trợ lương thực thuộc Chương trình lương thực thế giới của Liên hợp quốc và hơn 100 tàu qua lại an toàn từ Djibouti đến Mogadishu [97,78]. Năm 2009, tổ chức Hiệp ước Bắc Đại Tây Dương thiết lập tập đoàn thường trực Hàng hải với hơn 20 tàu chiến, đồng thời tạo sự liên kết thông qua trang website giữa các tàu buôn với lực lượng quân sự đang hoạt động trong khu vực để có sự hỗ trợ kịp thời. Ngồi ra, cịn có chương trình hợp tác hải qn đa quốc gia (CMF) nhằm nỗ lực chống cướp biển và bảo đảm an ninh hàng hải đa phương tại vùng biển ngồi khơi So-ma-liavà phía tây Ấn Độ Dương. CMF được Hải quân Hoa Kỳ thành lập gồm: CTF 150 (an ninh hàng hải và chống khủng bố), CTF 151 (chống cướp biển). Có 30 nước tham gia vào các biệt đội đặc biệt này bằng việc gửi tàu tuần duyên, tàu khu trục, tàu phụ trợ và máy bay tuần tra hàng hải cùng triển khai chống cướp biển. Trung bình mỗi ngày, có từ 30-40 tàu chiến đa quốc gia của EU, NATO, Mỹ cũng như Trung quốc, Nga, Ấn Độ, Ma-lay-xia, Hàn Quốc và Nhật Bản tham gia tại khu vực ngoài khơi So-ma-lia, Vịnh Oman, Vịnh Aden, Ả Rập, Biển Đỏ và Ấn Độ Dương, mà theo Tổng thư ký Liên Hợp Quốc Ban Ki-moon đó là “một trong những
đội tàu chống cướp biển lớn nhất trong lịch sử hiện đại, trở thành lực lượng quan trọng trong việc ngăn chặn và phá vỡ hoạt động của cướp biển” [143,250].