CHƯƠNG 3 PHÁP LUẬT QUỐC TẾ VỀ ANNINH HÀNG HẢI
3.3. Pháp luật quốc tế về các biện pháp tăng cường anninh của tàu biển, cảng
3.3.2. Thực tiễn thi hành pháp luật quốc tế về biện pháp tăng cường anninh
biển, cảng biển
Được thông qua ngày 12 tháng 12 năm 2002, thực thi Bộ luật ISPS trở thành bắt buộc kể từ ngày 1 tháng 7 năm 2004. Tính đến tháng 11 năm 2018, Bộ luật đã có 164 quốc gia thành viên. Thực thi Bộ luật ISPS được đánh giá là bước khởi đầu hợp lý có hiệu quả trong việc thiết lập các biện pháp an ninh cơ bản cho tàu biển, cảng biển trong vận tải thương mại toàn cầu. Nhằm thực thi nghĩa vụ thành viên, hầu hết các quốc gia đều nội luật hóa nội dung của Bộ luật ISPS trong hệ thống pháp luật quốc gia, tiêu biểu có thể kể đến như Đạo luật an ninh giao thông hàng hải năm 2002 của Hoa Kỳ, Đạo luật về an ninh hàng hải và bảo vệ bờ biển năm 2003 và Đạo luật về an ninh tàu biển và cơ sở hạ tầng cảng biển năm 2003 của Úc, Luật an ninh tàu và bến cảng năm 2004 của Nhật bản, Đạo luật về Cơ quan thực thi hàng hải
năm của Ma-lay-xia, Quy định EC (EC) số 725/2004 của Nghị viện châu Âu và của Hội đồng năm 2004 về tăng cường an ninh cho tàu và cảng biển, Quy định về an ninh tàu và cảng biển của Anh năm 2004…
Bộ luật ISPS chia thành hai phần, phần A là những yêu cầu áp dụng các biện pháp an ninh bắt buộc, phần B là những khuyến nghị, nên có sự khác nhau trong thực tiễn thi hành Bộ luật ISPS tại các quốc gia thành viên cho phù hợp với yêu cầu bảo đảm an ninh tàu biển, cảng biển của từng quốc gia.
Đối với Hoa Kỳ, bên cạnh các biện pháp an ninh bắt buộc trong Bộ luật ISPS, một số biện pháp an ninh mới được yêu cầu thực hiện như “Thẻ an ninh vận
tải” cho nhân viên trong cảng, thiết lập cơ sở dữ liệu quốc gia cho nhận dạng
thuyền viên quốc tế, thành lập “Ủy ban an ninh hàng hải khu vực” quản lý an ninh cho một khu vực nhất định, triển khai các đội kiểm tra các cảng nước ngồi có chương trình an ninh hay khơng và những tàu biển xuất phát từ các cảng được cho là “khơng an tồn” sẽ khơng được phép cập cảng Hoa Kỳ. Ngồi ra, Hoa Kỳ cũng thực thi rất nhiều các biện pháp tăng cường bảo đảm an ninh cảng biển thông qua các Sáng kiến, có thể kể đến như:
• Sáng kiến an ninh Hải quan-Doanh nghiệp cùng chống khủng bố năm 2002: yêu cầu mở rộng hàng rào an ninh để đảm bảo rằng các doanh nghiệp nhập khẩu hàng hóa vào Hoa Kỳ phải bảo đảm an ninh cho chính hàng hóa của doanh nghiệp qua các đối tác đáng tin cậy từ lúc hàng rời nhà máy cho đến khi hàng được giao cho người bán lẻ.
• Sáng kiến An ninh container năm 2002: là sáng kiến của hải quan Hoa Kỳ nhằm phát hiện và ngăn chặn sớm thậm chí trước khi các phần tử khủng bố đưa người và vũ khí hủy diệt hàng loạt qua container hàng hóa xếp lên tàu để vào cảng Hoa Kỳ [ 191,12-21].
• Quy định Kê khai hải quan tự động (AMS): có hiệu lực từ ngày 2 tháng 2 năm 2003, theo đó, hải quan Mỹ yêu cầu các hãng vận chuyển cung cấp bản lược khai hàng hóa trong đó mơ tả chi tiết, chính xác về hàng hóa trong container thơng qua hệ thống AMS 48 giờ trước khi container được xếp lên tàu đi đến cảng của Mỹ. Dựa trên bản khai hàng hóa container được nhận diện, kiểm tra và container nào khơng đáp ứng đủ điều kiện có thể sẽ nhận được lệnh “không được xếp”, bị giữ lại tại cảng xếp hàng.
• Quy định kê khai an ninh dành cho nhà nhập khẩu (ISF): từ tháng 1-2010 Hải quan Mỹ và Cơ quan bảo vệ biên giới Mỹ chính thức áp dụng thêm thủ tục ISF 48 tiếng trước khi tàu ở cảng chuyển tải khởi hành đến Mỹ. Ngồi các thơng tin
giống như khai AMS, thủ tục khai ISF yêu cầu nhà nhập khẩu ở Mỹ phải cung cấp thêm thông tin khác như nhà sản xuất, thông tin của nhà nhập khẩu, mã số hàng hóa và nhà vận tải đóng hàng vào container.
• Quy định soi chiếu container (X-ray): Một container đã được bốc lên một tàu biển ở một cảng nước ngồi sẽ khơng được vào Hoa Kỳ (trực tiếp hoặc qua một cảng nước ngồi) trừ phi container chở hàng đó đã được soi chiếu bằng thiết bị soi chiếu (không gây hư hại cho vật thể bên trong) và thiết bị phát hiện phóng xạ tại một cảng nước ngồi trước khi container đó được bốc lên một tàu biển. Quy định này sẽ được áp dụng cho các container được bốc lên tàu biển ở một nước ngoài từ ngày 1 - 7 – 2012.
Đối với Úc – quốc gia mà an ninh cảng biển bị đe dọa bởi nhiều hiểm họa, đặc biệt phải kể đến là người trốn theo tàu, thuyền viên bỏ trốn khi tàu cập cảng và vận chuyển trái phép ma túy bằng đường biển nên trên thực tiễn thi hành Bộ luật ISPS, Úc đã thực thi rất nhiều các biện pháp tăng cường an ninh có thể kể đến:
• Quy định thị thực đối với thuyền viên người nước ngoài: tất cả các thuyền viên người nước ngoài phải có thị thực được cấp bởi Đại sứ quán hoặc Lãnh sự quán Úc tại nước sở tại. Bằng hình thức này họ đã loại trừ bớt được những phần tử có nguy cơ hoặc liên quan đến khủng bố, bn lậu ma túy nhập cảnh vào Úc.
• Quy định tàu biển phải gửi cho cơ quan Di trú và Biên phòng bản “Báo cáo trước khi tàu đến” và bản “danh sách thuyền viên, hành khách”. Với các thông tin về thuyền viên, hành khách, danh sách các cảng ghé, cơ quan Di trú và Biên phịng Úc sẽ xử lý các thơng tin trên để áp dụng các biện pháp an ninh phù hợp.
Ngoài ra, để vào cảng Úc tàu buộc phải mua thuế đường biển và thuế bảo vệ mơi trường biển từ đó tạo được một nguồn kinh phí rất lớn để có thể cung cấp tài chính cho các hoạt động bảo đảm an ninh hàng hải, bảo vệ mơi trường biển.
• Hải quan lên tàu kiểm tra trực tiếp: Nếu trong số mười cảng tàu ghé gần nhất trước khi cập cảng Úc có tên một cảng thuộc khu vực có nguy cơ buôn lậu ma túy cao như Cơ-lơm-bia, Chi-lê, U-ru-guay…, cơ quan Hải quan Úc có thể sẽ tiến hành soát xét tàu với các nghiệp vụ đặc biệt như dùng chó nghiệp vụ, kiểm tra các két, cho thợ lặn kiểm tra đáy tàu để phát hiện việc giấu ma túy dưới đáy tàu. Cơ quan Hải quan cũng lên tàu kiểm tra từng thuyền viên và so sánh với ảnh trong hộ chiếu nhằm loại trừ việc giả mạo giấy tờ của các đối tượng thuộc tổ chức tội phạm, ma túy, khủng bố trà trộn xâm nhập trái phép vào Úc.
• Quy định Thuyền trưởng cung cấp thông tin về người thân của thuyền viên tại Úc: Do hiện tượng bỏ trốn của thuyền viên tại Úc, cơ quan Hải quan thông qua
Đại lý yêu cầu Thuyền trưởng cung cấp thông tin về mối quan hệ của thuyền viên với người thân của họ tại Úc, qua đó có thể áp dụng các biện pháp phòng ngừa cần thiết như khơng cho phép thuyền viên đó đi bờ, cử người đi kèm giám sát..
• Sử dụng Camera giám sát: Tại các Cầu cảng, để giám sát hoạt động của tàu và chống buôn lậu, phá hoại, bỏ trốn thì ngồi hệ thống bảo vệ tại cổng cảng, họ còn gắn các Camera giám sát tại các cầu tàu 24/7.
• Khơng cho phép thuyền viên đi bộ trong khu vực Cảng để bảo đảm an ninh cảng. Thuyền viên vi phạm sẽ bị phạt rất nặng, thậm chí trục xuất và cấm vĩnh viễn khơng được nhập cảnh vào Úc.
• u cầu các tàu thực hiện nghiêm túc các biện pháp an ninh theo Bộ luật ISPS. Trước khi tàu đến cảng, chính quyền cảng sẽ thơng báo cho tàu về cấp độ an ninh áp dụng tại cảng, qua đó tàu sẽ phải áp dụng các biện pháp an ninh phù hợp như kiểm sốt người, niêm phong hoặc khóa chống tiếp cận các khu vực hạn chế.
•Thiết lập hệ thống giám sát từ xa (MASTREP). Để kiểm soát từ xa một cách có hệ thống tất cả các tàu vào Úc, chính quyền Úc đã thiết lập MASTREP – một hệ thống được điều hành bởi cơ quan an toàn hàng hải Úc. Tất cả các tàu phải gửi báo cáo vị trí bằng hệ thống AIS phù hợp với quy định của Công ước SOLAS chương V, điều 19.2.4. Với hệ thống MASTREP này, nước Úc có thể giám sát, theo dõi tất cả các tàu ra vào vùng biển của họ, giảm thiểu việc xâm nhập trái phép [d,85-90].
Tuy nhiên, nhược điểm của hệ thống MASTREP là chỉ thực sự có tác dụng đối với các tàu có trang bị hệ thống AIS và LRIT. Để khắc phục nhược điểm này, Úc đã thuê vệ tinh giám sát của Thụy điển với hai vệ tinh địa tĩnh, bao phủ một vùng rộng lớn bao trùm toàn bộ nước Úc và vùng biển xung quanh. Vệ tinh giám sát kết hợp với hệ thống MASTREP, lực lượng hải quân Hoàng gia và các máy bay tuần thám đã phát huy hiệu quả trong việc chống lại các hiểm họa an ninh trên toàn bộ vùng biển của Úc.
Tại Ma-lay-xia, rất nhiều các biện pháp tăng cường bảo đảm an ninh hàng hải nhằm thực thi các yêu cầu của Bộ luật ISPS được triển khai như: (1) bổ nhiệm nhân viên an ninh giao thông hàng hải tại Cảng biển để thực hiện chức năng giám sát việc thực thi Bộ luật ISPS; (2) xem xét các kế hoạch an ninh tàu và bến cảng, kiểm tra việc lắp đặt hệ thống nhận dạng tự động (AIS) trên một số tàu; (3) thực hiện các cuộc họp định kỳ hàng năm giữa Nhân viên An ninh Giao thông Hàng hải (MTSO) với các cơ quan thực thi để phát hiện sớm các hiểm họa an ninh; (4) Thực hiện các khóa đào tạo về an ninh hàng hải cho các cảng; (5) thiết lập hệ thống thông tin Hành khách trước (API) với các dữ liệu về hành khách có mặt trong danh sách
theo dõi trước khi đến hoặc đi, nhằm sàng lọc, nhận diện các hành khách có tiềm ẩn rủi ro an ninh, cảnh báo việc nhập cư bất hợp pháp...Việc triển khai thực hiện Bộ luật ISPS tại Ma-lay-xia cho thấy tác động tích cực trong việc tăng cường an ninh tàu biển, cảng biển, cung cấp các biện pháp an ninh với chi phí tiết kiệm để phịng ngừa và đối phó với các sự cố an ninh [169, 78].
Qua thực tiễn thi hành Bộ luật ISPS tại các quốc gia thành viên đã cho thấy tồn tại một số điểm hạn chế như:
Thứ nhất: Bộ luật ISPS chỉ tập trung chủ yếu vào các mối đe dọa bên ngoài,
chưa quan tâm đến việc bảo đảm an ninh chuỗi cung ứng, nên dễ tạo ra khoảng trống tiềm năng cho những hiểm họa an ninh phá hoại từ nội bộ bên trong hệ thống. Vì vậy, năm 2004, Tổ chức Tiêu chuẩn quốc tế đã phát hành bộ tiêu chuẩn ISO 28000 và Ủy ban kỹ thuật về Tàu - Công nghệ Hàng hải đã phát triển ISO 28000 thành bộ tiêu chuẩn ISO 20858 về đánh giá kế hoạch an ninh cảng biển nhằm thiết lập quy trình hỗ trợ các cơ sở cảng xác định các năng lực cần thiết cho nhân viên an ninh cảng tiến hành đánh giá an ninh cảng, xây dựng, soạn thảo kế hoạch an ninh cảng theo yêu cầu của Bộ luật ISPS. Bộ tiêu chuẩn ISO 28000 và ISO 20858 cũng xây dựng các tiêu chuẩn về an ninh chuỗi cung ứng cùng với các chu trình quản lý an ninh thiết bị đầu cuối tại cảng dưới sự kiểm định độc lập của bên thứ ba. Tiêu chuẩn ISO này cũng có thể được áp dụng cho tất cả các tàu, khơng phân biệt kích thước, chủng loại, mục đích và hoạt động trên phạm vi quốc tế, trong nước [165,84- 97]. Bộ tiêu chuẩn ISO 28000, ISO 20858 đã làm cho Bộ luật ISPS trở thành một phần của chu trình cải tiến liên tục, phù hợp với tiêu chuẩn quản lý hệ thống chất lượng quốc tế. Tuy nhiên, khơng có một văn bản pháp lý quốc tế hay của quốc gia nào yêu cầu phải thực hiện ISO 28000, ISO 20858.
Thứ hai: Bộ luật ISPS dựa vào sự tự điều chỉnh theo đó u cầu Chính phủ
các quốc gia thành viên phải giám sát việc thực hiện Bộ luật bằng việc phê duyệt các kế hoạch an ninh tàu, kế hoạch an ninh cảng và đào tạo sĩ quan, nhân viên an ninh. Tuy nhiên, việc đánh giá nguy cơ an ninh, quản lý rủi ro an ninh hàng hải, đào tạo, huấn luyện an ninh lại dựa vào đội ngũ cán bộ, chuyên gia vừa yếu về chất lượng vừa hạn chế về số lượng của quốc gia nên việc triển khai Bộ luật ISPS tại một số quốc gia chưa đạt được kỳ vọng mong muốn của Bộ luật.
Thứ ba: Bộ luật ISPS được thiết lập dựa trên sự giả định các sự cố an ninh
có thể xảy ra đe dọa đến hoạt động thương mại thường ngày của bất kỳ tàu biển hay cảng biển nào. Bộ luật không cung cấp các yêu cầu chi tiết cụ thể cho việc kiểm tra an ninh tàu vào cảng, do đó đã tạo ra sự khác biệt đáng kể trong thủ tục kiểm tra an
ninh khi tàu giao tiếp với cảng giữa các quốc gia. Một số quốc gia như Hoa Kỳ, Úc đã bổ sung yêu cầu của Bộ luật ISPS bằng việc tạo ra các chứng chỉ an ninh hàng hải bắt buộc yêu cầu tàu phải có khi muốn vào cảng biển quốc gia mình. Việc ban hành các chứng chỉ yêu cầu này được cơ quan có thẩm quyền quốc gia xác định dựa trên việc kiểm tra và đánh giá mối đe dọa an ninh hàng hải mà tàu biển có thể mang lại cho cảng khi tàu vào cảng. Một số quốc gia đã xây dựng các yêu cầu an ninh khi tàu đến cảng vượt quá yêu cầu của Bộ luật ISPS, đặc biệt là Hoa Kỳ - quốc gia tiên phong trong việc ban hành các chính sách pháp luật nhằm bảo vệ hệ thống tàu biển, cảng biển của Hoa Kỳ trước các hiểm họa an ninh. Vì vậy những tiêu chuẩn an ninh mà tàu biển nước ngoài phải đáp ứng khi cập cảng Hoa Kỳ địi hỏi cao hơn với quy trình nghiêm ngặt hơn so với các quốc gia khác.
Ngoài ra, trên thực tiễn thi hành, các biện pháp an ninh yêu cầu giữa các tàu biển không được áp dụng đồng đều mà “an ninh” thay đổi theo từng tàu và từng công ty. An ninh đối với tàu hàng chỉ có thể duy trì ở mức “cơ bản”, trong khi tàu khách cần chỉ định người chịu trách nhiệm an ninh trên tàu để thực hiện việc huấn luyện an ninh riêng biệt. Hơn nữa, tàu khách sử dụng máy quét và bộ cảm biến, trong khi tàu hàng không được trang bị với những thiết bị như vậy. Do đó, việc Bộ luật ISPS yêu cầu các tàu hàng duy trì mức an ninh tương tự như tàu khách cùng cỡ chưa thực sự phù hợp.
Mặc dù còn một số bất cập trên thực tiễn thi hành nhưng Bộ luật ISPS được đánh giá một văn bản pháp lý quốc tế với đề xuất các biện pháp tăng cường an ninh đặc biệt hữu ích nhằm bảo đảm an ninh hàng hải đối với tàu biển, cảng biển trước các hiểm họa an ninh. Hội nghị Liên hợp quốc về Thương mại và Phát triển Báo cáo rằng, theo kết quả của một cuộc khảo sát, 64 phần trăm các doanh nghiệp khai thác cảng nhận thức rằng việc thực hiện Bộ luật ISPS đã có một tác động tích cực vì nó đưa ra một cơ chế để chuẩn hóa an ninh ở tất cả các phần của tàu biển, cảng biển [185.190].