- Hợp đồng tín dụng
2.3.2. Những hạn chế, bất cập của pháp luật điều chỉnh hoạt động của ngân hàng thương mại ở Việt Nam hiện nay
ngân hàng thương mại ở Việt Nam hiện nay
Nhìn chung, pháp luật hiện hành đã có những đóng góp quan trọng trong cơng tác quản lý, giám sát hoạt động ngân hàng tại Việt Nam. So với nhiều luật khác, các quy định của Luật Các TCTD đã được chứng minh là phù hợp với thực tiễn và có tầm nhìn xa, đáp ứng được yêu cầu quản lý và định hướng cho hoạt động, phát triển các TCTD trong một thời kỳ khá dài, khơng phải sửa đổi nhiều, góp phần tạo sự ổn định về môi trường pháp lý cho hoạt động ngân hàng.
Luật Các TCTD được ban hành đã tạo ra nền tảng pháp lý cơ bản cho tổ chức và hoạt động của các TCTD. Trên cơ sở các quy định của Luật Các TCTD, NHNN đã xây dựng và trình Chính phủ ban hành các Nghị định về vốn pháp định đối với các TCTD, về tổ chức và hoạt động của NHTM, về tổ chức và hoạt động của chi nhánh ngân hàng nước ngoài, ngân hàng liên doanh, văn phịng đại diện TCTD nước ngồi (và sau này có bổ sung thêm loại hình ngân hàng 100% vốn nước ngồi), về tổ chức và hoạt động của cơng ty tài chính, về tổ chức và hoạt động của cơng ty cho th tài chính, về tổ chức và hoạt động của tổ chức tài chính quy mơ nhỏ, về bảo hiểm tiền gửi...; đồng thời NHNN cũng đã ban hành các văn bản hướng dẫn nhằm tạo môi trường pháp lý một cách đầy đủ về tổ chức và hoạt động của các TCTD tại Việt Nam.
Tuy nhiên, pháp luật hiện hành về hoạt động của ngân hàng thương mại còn bộc lộ một số hạn chế như sau:
Thứ nhất, pháp luật về hoạt động của NHTM hiện hành chưa tạo được sự hài hòa giữa việc bảo đảm an toàn hệ thống ngân hàng và bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong hoạt động của các TCTD.
Mục tiêu trong đề án phát triển ngành ngân hàng đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020 kèm theo Quyết định số 112/2006/QĐ-TTg ngày 24/05/2006 của Thủ tướng Chính phủ là “Bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của TCTD trong kinh doanh. Tạo điều kiện cho các TCTD trong nước nâng cao năng lực quản lý, trình độ nghiệp vụ và khả năng cạnh tranh. Bảo đảm quyền kinh doanh của các ngân hàng và các tổ chức tài chính nước ngồi theo các cam kết của Việt Nam với quốc tế”. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành lại thiên về việc tăng cường, kiểm tra, giám sát bảo đảm an tồn, chưa tạo được sự hài hịa giữa bảo đảm an toàn hệ thống ngân hàng và bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong hoạt động của các TCTD. Các quy định về quản lý nhà nước đối với tổ chức, hoạt động của TCTD cịn nặng về hành chính, cấp phép mà chưa thể hiện tư tưởng đổi mới quản lý các TCTD theo tinh thần Quyết định 112.
Thứ hai, pháp luật điều chỉnh hoạt động của NHTM vẫn cịn thiếu tính hệ thống, chồng chéo, mâu thuẫn, chưa thực sự thiết lập cơ sở pháp lý thuận lợi và bảo đảm an toàn cho hoạt động của NHTM.
Luật Các TCTD 2010 có hiệu lực cho đến nay đã gần 3 năm song vẫn chưa có Nghị định hướng dẫn về hoạt động của NHTM cụ thể, thay vào đó là hàng loạt các Nghị định hướng dẫn một cách tản mạn về các hoạt động liên quan đến hoạt động của các TCTD nói chung. Theo quy định, Luật Các TCTD cũ hết hiệu lực thì tất cả các văn bản hướng dẫn nó đồng thời hết hiệu lực, song trên thực tế các văn bản mới vẫn chưa kịp ban hành nên dẫn tới hậu quả là Luật chờ hướng dẫn hay ở một số khía cạnh nào đó thì vẫn phải vận dụng trên cơ sở hướng dẫn cũ. Các quy định về quy chế cho vay; phân loại nợ và trích lập quỹ dự phịng; tỷ lệ an tồn theo hướng dẫn của NHNN khơng cịn phù hợp với Luật Các TCTD 2010 nhưng vẫn chưa được sửa đổi, bổ sung kịp thời.
Sự việc trên gây khó khăn cho việc áp dụng luật bởi các quy định về tỷ lệ bảo đảm an tồn, giới hạn tín dụng với khách hàng, giới hạn góp vốn, mua cổ phần hiện nay đang được điều chỉnh bởi rất nhiều văn bản pháp luật như Luật Các TCTD 2010; Thơng tư 13; Quy chế 1627. Điều đáng nói ở đây là có sự khác nhau giữa các quy định trên trong việc cùng điều chỉnh một vấn đề. Dĩ nhiên là phải áp dụng văn bản có hiệu lực cao nhất song những quy định của luật thì rất chung chung, cần phải có hướng dẫn cụ thể thì cơ quan chuyên môn lại chưa đáp ứng kịp thời.
Các văn bản pháp luật chậm đổi mới so với thực tiễn phát triển hoạt động dịch vụ, ngân hàng; hệ thống pháp luật chưa hỗ trợ các TCTD mở rộng dịch vụ, một số nghiệp vụ mới do chưa có quy định cụ thể nên các ngân hàng phải xin phép, chấp thuận thực hiện thí điểm.
Pháp luật điều chỉnh hoạt động của NHTM thiếu tính đồng bộ với các quy định pháp luật khác. Ví dụ, trường hợp quy định về lãi suất cơ bản và mối quan hệ giữa lãi suất cơ bản với lãi suất cho vay trong Luật NHNN và BLDS với Thông tư 12/2010/TT-NHNN ngày 14/4/2010 của NHNN hướng dẫn TCTD cho vay đồng Việt Nam đối với khách hàng vay theo lãi suất thỏa thuận. Nếu xét ở góc độ kinh tế, quy định này thể hiện hướng giao dịch tín dụng trên cơ sở nhu cầu thị trường; nhưng nếu xét ở góc độ tuân thủ nguyên tắc pháp chế, thì rõ ràng có sự khơng đồng bộ trong quy định của các văn bản pháp luật về cùng một nội dung là lãi suất cho vay.
Thứ ba, pháp luật về hoạt động cho vay còn thiếu các quy định cụ thể trên một số lĩnh vực, gây ảnh hưởng đến hoạt động này của ngân hàng.
Hiện nay, quy chế cho vay đang được các ngân hàng áp dụng là Quy chế cho vay được ban hành theo Quyết định số 1627/2001/QĐ-NHNN ngày 31/12/2001 của NHNN Việt Nam đã được sửa đổi, bổ sung theo Quyết định số 127/2005/QĐ-NHNN ngày 03/02/2005 và Quyết định số 783/2005/QĐ- NHNN ngày 31/5/2005. Tuy nhiên, Quy chế không quy định hoặc chưa quy
định cụ thể, chi tiết về một hoạt động, một hành vi hay thủ tục nào đó về hoạt động cho vay. Thực tế thì căn cứ Quy chế cho vay của NHNN Việt Nam, các NHTM trên cơ sở chính sách phát triển, tình hình vốn điều lệ, hoạt động kinh doanh cụ thể của ngân hàng mình để xây dựng quy trình, quy định, quy chế, hướng dẫn cho vay phù hợp từng thời kỳ nên khi cán bộ ngân hàng vi phạm những quy định này và gây thiệt hại đến tài sản của ngân hàng thì có cho phép cơ quan tố tụng lấy những quy định nội bộ ngân hàng đó làm cơ sở luận tội hay khơng. Hiện nay, chưa có văn bản pháp luật chính thức nào quy định về việc áp dụng các quy định về hoạt động cho vay trong quy trình, quy chế liên quan của các NHTM là căn cứ buộc tội đối với những nhân viên ngân hàng nói riêng và những cá nhân vi phạm điều luật về hoạt động cho vay nói chung.
Song thực tiễn, trong các vụ án hình sự xét xử nhân viên ngân hàng vi phạm quy định về cho vay theo Điều 179 BLHS 1999 trong thời gian qua đã cho thấy, cho dù các văn bản quy phạm pháp luật (bộ luật, luật, nghị định, thông tư,...) hoặc các văn bản hướng dẫn (quyết định, nghị quyết, công văn, chỉ thị,...) không quy định chi tiết, cụ thể hoạt động, hành vi như các nhân viên ngân hàng đã thực hiện nhưng các cơ quan tố tụng vẫn quy buộc họ về tội vi phạm các quy định về hoạt động cho vay. Như chúng ta đã biết, các hành vi cấu thành tội này bao gồm: hành vi cho vay khơng có bảo đảm trái quy định của pháp luật; hành vi cho vay quá giới hạn quy định; và hành vi khác vi phạm quy định của pháp luật về cho vay trong hoạt động tín dụng.
Đối với hành vi cho vay khơng có tài sản bảo đảm trái quy định pháp luật. Hiện nay, văn bản có giá trị cao nhất về giao dịch bảo đảm là Nghị định
163/2006/NĐ-CP. Tuy nhiên, Nghị định này lại khơng có quy định cụ thể về việc cho vay khơng có bảo đảm bằng tài sản. Một số văn bản về nghiệp vụ cho phép các TCTD thực hiện cho vay có bảo đảm hoặc khơng cần có bảo đảm, tuy nhiên, cũng chỉ dừng lại ở mức chung chung, không cụ thể mà giành
đất để quy chế riêng của mỗi từng TCTD quy định. Do đó, quy định của mỗi TCTD là rất khác nhau.
Đối với hành vi cho vay quá giới hạn quy định. Quy chế 1627 quy định
tổng dư nợ cho vay đối với một khách hàng khơng được vượt q 15% vốn tự có của TCTD. Quyết định số 13/2008/QĐ-NHNN của NHNN về việc ban hành Quy định về mạng lưới hoạt động của NHTM quy định Phịng giao dịch khơng được cấp tín dụng cho một khách hàng vượt quá hai tỷ Đồng Việt Nam hoặc ngoại tệ quy đổi tương đương. Giới hạn cho vay trên giá trị tài sản bảo đảm lại tuỳ thuộc vào quy chế riêng của mỗi ngân hàng.
Về mặt lý thuyết, quy chế riêng của mỗi TCTD không phải là pháp luật và không thể là căn cứ để buộc tội về mặt hình sự. Tuy nhiên, trên thực tế lại có nhiều vụ án hình sự sử dụng quy chế nội bộ của TCTD để truy tố và kết án gây ra nhiều tranh cãi về sự oan sai.
Trên thực tế, các NHTM còn gặp một số khó khăn, bất cập khi áp dụng quy định về lãi suất vay trong BLDS 2005; về mối quan hệ giữa lãi suất cơ bản với lãi suất cho vay trong BLDS 2005 và Luật NHNN, Luật các TCTD năm 2010 cũng như Thông tư 12/2010/TT-NHNN ngày 14/4/2010, cụ thể:
Theo quy định tại khoản 1 Điều 476 của BLDS năm 2005 thì: “Lãi suất vay do các bên thoả thuận nhưng khơng vượt quá 150% lãi suất cơ bản do NHNN công bố đối với loại cho vay tương ứng” song ngành Ngân hàng vẫn vận dụng cơ chế lãi suất thỏa thuận theo Quyết định số 546/2002/QĐ-NHNN ngày 30/5/2002 của NHNN đang phát huy tác dụng tích cực, vì vậy, có nhiều ý kiến cho rằng, cần sửa đổi Điều 476 của BLDS năm 2005 theo cơ chế lãi suất thị trường (lãi suất thoả thuận, tự do hoá lãi suất) cho phù hợp với khoản 2 Điều 83 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008); theo đó, trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề, thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn. Bên cạnh đó, cũng có ý kiến cho rằng, cần lấy mức lãi suất do NHNN cơng bố làm
tiêu chuẩn để quy định cách tính lãi suất trong quan hệ vay tài sản, tạo điều kiện cho Tồ án trong q trình xét xử, đồng thời để bảo đảm sự phù hợp và đồng bộ với các quy định khác trong hệ thống pháp luật.
Để phù hợp với Điều 476 của BLDS năm 2005, Luật NHNN và tình hình kinh tế, ngày 16/5/2008, Thống đốc NHNN ban hành Quyết định số 16/2008/QĐ-NHNN (Quyết định 16) quy định cơ chế điều hành lãi suất cơ bản bằng đồng Việt Nam (thay thế Quyết định số 546 nêu trên), làm cơ sở cho các TCTD ấn định lãi suất kinh doanh, định hướng và điều tiết lãi suất thị trường nội tệ liên ngân hàng. Quyết định trên chỉ cho phép các TCTD ấn định lãi suất kinh doanh (lãi suất huy động, lãi suất cho vay) bằng đồng Việt Nam đối với khách hàng không vượt quá 150% lãi suất cơ bản do NHNN công bố để áp dụng trong từng thời kỳ và định kỳ hàng tháng; đồng thời NHNN công bố lãi suất cơ bản, điều chỉnh kịp thời trong trường hợp cần thiết.
Thực tiễn vận dụng cho thấy, Quyết định số 16 thiếu tính định hướng chiến lược, cơ chế trần lãi suất cho vay và trần lãi suất huy động không phù hợp với các đối tượng khách hàng khác nhau, các TCTD có mức độ tín nhiệm khác nhau... Ngay sau khi Quyết định số 16 được ban hành, lãi suất cơ bản và lãi suất cho vay có sự tăng giảm đột biến gây khó khăn cho các TCTD khi thực hiện các HĐTD. Để khắc phục tình trạng trên, tại Điều 91 của Luật Các TCTD năm 2010 quy định về cơ chế tính lãi suất theo hướng, các TCTD và khách hàng có quyền thoả thuận về lãi suất, phí cấp tín dụng; trong trường hợp hoạt động Ngân hàng có diễn biến bất thường, để bảo đảm an toàn của hệ thống TCTD, NHNN có quyền quy định cách xác định phí, lãi suất. Quy định này đã tạo cơ chế mới trong việc xác định lãi suất, đồng thời đảm bảo sự quản lý của Nhà nước. Tuy nhiên, hiện nay ngành Ngân hàng vẫn chưa có hướng dẫn cụ thể những trường hợp nào thì áp dụng cơ chế lãi suất thoả thuận hoặc theo ấn định của NHNN, cũng như
mức phí áp dụng khi cấp tín dụng để các TCTD và các tổ chức, cá nhân chủ động khi giao kết HĐTD.
Trước đây, quy định lãi suất quá hạn được thực hiện theo Quy chế cho vay ban hành kèm theo Quyết định số 1627/2001/QĐ-NHNN ngày 31/12/2001. Quy chế trên cho phép các TCTD áp dụng mức lãi suất đối với khoản nợ gốc quá hạn do TCTD ấn định và thỏa thuận với khách hàng trong HĐTD nhưng không vượt quá 150% lãi suất cho vay áp dụng trong thời hạn cho vay đã được ký kết hoặc điều chỉnh trong HĐTD. Do vậy, khi giải quyết tranh chấp, Toà án chấp nhận lãi suất quá hạn bằng 150% lãi suất cho vay để buộc bên vay vốn, bên bảo lãnh phải trả nợ cho các TCTD đối với tranh chấp xảy ra trước khi BLDS năm 2005 có hiệu lực là có căn cứ.
BLDS năm 2005 có sự thay đổi về lãi suất quá hạn, theo quy định tại khoản 5 Điều 474 của BLDS năm 2005: “Trong trường hợp vay có lãi mà khi đến hạn bên vay không trả hoặc trả khơng đầy đủ thì bên vay phải trả lãi trên nợ gốc và lãi nợ quá hạn theo lãi suất cơ bản do NHNN công bố tương ứng với thời hạn vay tại thời điểm trả nợ”. Vận dụng quy định trên, hiện nay có nhiều ý kiến khác nhau về cách tính lãi nợ quá hạn, có ý kiến cho rằng lãi nợ quá hạn bằng 150% lãi suất đối với nợ trong hạn, ý kiến khác cho rằng lãi nợ quá hạn trong trường hợp này phải là lãi suất cơ bản do NHNN công bố và chỉ áp dụng lãi suất cơ bản đối với khoản nợ quá hạn
Như vậy, đang tồn tại hai văn bản quy phạm pháp luật cùng điều chỉnh một vấn đề là lãi suất quá hạn nhưng có sự khác nhau về nội dung cơ bản. Căn cứ Khoản 2 Điều 83 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì trường hợp này Tịa án phải áp dụng quy định của BLDS năm 2005 để giải quyết tranh chấp. Tuy nhiên quy định về lãi suất quá hạn tại Quy chế 1627 vẫn chưa được sửa đổi cho phù hợp với quy định của BLDS 2005.
Thứ tư, pháp luật về bảo đảm tiền vay chưa đáp ứng được nhu cầu thực tiễn của loại giao dịch này
Có thể nói rằng pháp luật hiện hành đã cụ thể hóa quyền chủ, tự do thỏa thuận của các bên về giao dịch bảo đảm, góp phần tạo hành lang pháp lý an tồn cho việc thực hiện giao dịch bảo đảm, hoàn thiện pháp luật về giao dịch bảo đảm. Tuy nhiên, vẫn còn những quy định pháp luật chưa đáng ứng những yêu cầu thực tiễn của loại giao dịch này, thể hiện ở những vấn đề sau:
- Vấn đề tài sản bảo đảm là nhà ở hình thành trong tương lai cần được