d) Giai đoạn từ năm 1992 đến nay
2.1.2. Áp dụng trách nhiệm vật chất
Trách nhiệm vật chất của viên chức với bản chất đặt ra nghĩa vụ bồi thường thiệt hại về tài sản, là cơ sở pháp lý để bảo vệ tài sản của ĐVSNCL và của các chủ sở hữu hợp pháp khác. Ghi nhận trách nhiệm vật chất của viên chức trong pháp luật là điều tất yếu của một nhà nước pháp quyền. Trách nhiệm vật chất của viên chức là dạng trách nhiệm bồi thường cho ĐVSNCL những thiệt hại về tài sản do viên chức gây ra hoặc hoàn trả cho ĐVSNCL những thiệt hại do hành vi vi phạm pháp pháp luật của họ gây ra được đơn vị đó bồi thường cho cá nhân, tổ chức bị thiệt hại.
Trong giai đoạn đầu, các văn bản mới chỉ đưa ra các nguyên tắc chung mà không quy định cụ thể mức bồi thường, thủ tục bồi thường và chỉ giới hạn phạm vi trách nhiệm vật chất trong khuôn khổ trách nhiệm bồi thường thiệt hại tài sản của công nhân, viên chức đối với Nhà nước. Các văn bản quan trọng có thể kể tới như: Nghị định số 49/CP ngày 09/4/1968 của Hội đồng Chính phủ ban hành chế độ trách nhiệm vật chất của công nhân, viên chức đối với tài sản của Nhà nước, Nghị định số 217/CP ngày 08/6/1979 của Hội đồng Chính phủ ban hành quy định về độ trách nhiệm kỷ luật, chế độ bảo vệ của công và chế độ phục vụ nhân dân của cán bộ, nhân viên và cơ quan nhà nước.
Sau thời kỳ này, cùng với chủ trương tách quản lý nhà nước với quản lý sản xuất, kinh doanh, trách nhiệm vật chất của cán bộ, công chức, viên chức nói chung đã được mở rộng hơn. Ngun tắc bồi thường và hồn trả của cơng chức, viên chức được cụ thể hóa tại Điều 623 Bộ luật Dân sự năm 1995: "Cơ quan nhà nước phải bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức của mình gây ra trong khi thi hành cơng vụ. Cơ quan nhà nước có trách nhiệm u cầu công chức, viên chức phải hồn trả khoản tiền mà mình phải bồi thường cho người bị thiệt hại theo quy định của pháp luật, nếu công chức, viên chức đó có lỗi trong thi hành cơng vụ".
Điều 623, 624 Bộ luật Dân sự 1995 là cơ sở để Chính phủ và các cơ quan hữu quan ban hành các văn bản quan trọng khác như: Nghị định số
47/CP ngày 03/5/1997 về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra, Thông tư số 54/1998/TT-TCCP ngày 04/6/1998 Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ hướng dẫn thực hiện một số nội dung của Nghị định 47/CP, Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH của Ủy ban Thường vụ Quốc về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra và sau này là Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước… Các văn bản kể trên đã đáp ứng được những đòi hỏi khách quan, là cơ sở để đảm bảo quyền lợi cho nhân dân khi bị cán bộ, công chức, viên chức nhà nước gây thiệt hại. Ngày 10/10/2006, Chính phủ ban hành Nghị định số 118/2006/NĐ-CP về xử lý trách nhiệm vật chất đối với cán bộ, công chức. Theo đó, cán bộ cơng chức có hành vi vi phạm các quy định của pháp luật, làm mất mát, hư hỏng trang thiết bị hoặc gây ra thiệt hại về tài sản của cơ quan, tổ chức, đơn vị nhưng chưa đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự có trách nhiệm bồi thường thiệt hại theo quyết định của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc cấp có thẩm quyền. Nếu cán bộ, công chức không đủ khả năng bồi thường một lần thì sẽ bị trừ 20% tiền lương hàng tháng cho đến khi bồi thường đủ theo quyết định của người có thẩm quyền. Tài sản bị mất mát, hư hỏng, thiệt hại do lỗi cố ý của cán bộ, cơng chức thì cán bộ, cơng chức gây mất mát, hư hỏng thiệt hại tài sản phải bồi thường toàn bộ giá trị thiệt hại gây ra. Nếu tài sản bị mất mát, hư hỏng, thiệt hại do lỗi vơ ý của cán bộ, cơng chức thì căn cứ vào từng trường hợp cụ thể cơ quan, người có thẩm quyền quyết định mức và phương thức bồi thường. Trường hợp thiệt hại vật chất xảy ra do nguyên nhân bất khả kháng thì cán bộ, cơng chức liên quan không phải chịu trách nhiệm bồi thường.
Quy định về trách nhiệm vật chất của viên chức trong các luật và nghị định nêu trên đã bước đầu được hình thành, hồn thiện, từng bước đáp ứng các yêu cầu khách quan của đời sống xã hội. Tuy nhiên, những quy định về trách nhiệm vật chất vẫn còn những nội dung cần tiếp tục hoàn thiện. Cụ thể:
Thứ nhất, chưa quy định cụ thể việc bồi thường của cơ quan và hồn
trả của cơng chức, viên chức trong trường hợp gây thiệt hại cho công dân bởi những hành vi hành chính hợp pháp (tình thế cấp thiết, sự kiện bất ngờ). Chưa có cơ sở pháp lý về mức bồi thường (một phần hay toàn bộ) để cơ quan phải bồi thường cho công dân; cũng như việc hồn trả của cơng chức hay cơ quan và cơng chức khơng phải bồi thường và hồn trả.
Thứ hai, Nghị định số 97/1998/NĐ-CP chưa quy định trường hợp
công chức gây thiệt hại trên 5 triệu đồng. Nghị định này chỉ quy định trường hợp thiệt hại dưới 5 triệu đồng tại khoản 2 Điều 23. Khi công chức gây thiệt hại dưới 5 triệu đồng về nguyên tắc phải bồi thường toàn bộ thiệt hại bằng cách trừ dần vào lương; nếu do vơ ý thì phải bồi thường nhiều nhất là 3 tháng lương và được trừ dần vào lương hàng tháng nhưng không dưới 10% và không vượt quá 30% tổng thu nhập tiền lương và phụ cấp (nếu có). Như vậy, cần có quy định về mức bồi thường của cơng chức (một phần hay toàn bộ) trong trường hợp thiệt hại trên 5 triệu đồng.
Thứ ba, nội dung cơ bản của dạng trách nhiệm vật chất của công chức
là trách nhiệm bồi thường của công chức khi gây thiệt hại cho chính cơ quan, tổ chức nhà nước, cả khi hành vi đó hợp pháp hoặc không hợp pháp. Tuy vậy, pháp luật chưa quy định cụ thể hơn về trường hợp này. Trong khi đó, Bộ luật Lao động năm 1994 nói chung khơng áp dụng cho công chức, viên chức, trừ một số những đối tượng nêu tại Điều 4 Bộ luật được áp dụng một số quy định của Bộ luật này.
Thứ tư, theo nguyên tắc chung của luật dân sự: khi một chủ thể gây
thiệt hại thì phải bồi thường tồn bộ thiệt hại. Pháp luật quy định trường hợp thiệt hại gây ra do vô ý, mức bồi thường không quá ba tháng lương (khoản 2 Điều 23 Nghị định số 97/1998/NĐ-CP). Trường hợp bồi thường ba tháng lương mà vẫn chưa đủ khắc phục hậu quả thì cơ quan, tổ chức quản lý có phải chịu trách nhiệm liên đới hay không? Cơng chức, viên chức có phải bồi thường tồn bộ thiệt hại gây ra hay có đặc thù riêng trong trường hợp cố ý lợi
dụng chức vụ để trục lợi. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại có được đặt ra khi chứng minh được rằng khơng có yếu tố lỗi trong các trường hợp do hồn cảnh khách quan mà khơng khắc phục được.
Hiện nay, trách nhiệm vật chất của viên chức được quy định tại Luật Viên chức năm 2010 và Nghị định số 27/2012/NĐ-CP quy định về trách nhiệm bồi thường, hoàn trả của viên chức. Viên chức làm mất, hư hỏng trang bị, thiết bị hoặc có hành vi khác gây hại tài sản của ĐVSNCL thì phải có nghĩa vụ bồi thường theo quy định tại Nghị định này. Viên chức khi thực hiện công việc hoặc nhiệm vụ được phân cơng có lỗi gây thiệt hại cho người khác thì ĐVSNCL phải bồi thường thiệt hại do viên chức thuộc quyền quản lý gây ra theo quy định của pháp luật dân sự về trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngồi hợp đồng. Viên chức có lỗi gây thiệt hại cho người khác mà ĐVSNCL đã bồi thường phải có nghĩa vụ hồn trả cho ĐVSNCL theo quy định tại Nghị định này. Phải căn cứ vào lỗi, tính chất của hành vi gây thiệt hại, mức độ thiệt hại tài sản thực tế gây ra để quyết định mức và phương thức bồi thường thiệt hại, hoàn trả cho đơn vị, bảo đảm khách quan, công bằng và công khai. Việc bồi thường, hoàn trả theo quyết định của người đứng đầu ĐVSNCL hoặc cấp có thẩm quyền. Nếu viên chức khơng đủ khả năng bồi thường một lần thì bị trừ 20% (hai mươi phần trăm) tiền lương hàng tháng cho đến khi bồi thường đủ theo quyết định của người có thẩm quyền. Trường hợp viên chức gây thiệt hại thuyên chuyển cơng tác, nghỉ hưu hay thơi việc thì phải hồn thành việc bồi thường, hồn trả trước khi thuyên chuyển, nghỉ hưu hay thôi việc; nếu khơng đủ khả năng bồi thường, hồn trả thì ĐVSNCL quản lý viên chức có trách nhiệm phối hợp với cơ quan, tổ chức, đơn vị mới hoặc chính quyền địa phương nơi viên chức cư trú tiếp tục thu tiền bồi thường, hoàn trả cho đến khi thu đủ theo quyết định của người có thẩm quyền. Nếu ĐVSNCL quản lý viên chức gây ra thiệt hại bị giải thể, sáp nhập thì cơ quan, tổ chức, đơn vị kế thừa đơn vị bị giải thể, sáp nhập có trách nhiệm tiếp tục thu tiền bồi thường, hoàn trả cho đến khi thu đủ theo quyết định của người có thẩm quyền. Trường hợp
viên chức gây ra thiệt hại bị phạt tù mà khơng được hưởng án treo thì cơ quan thi hành án có trách nhiệm thu tiền bồi thường, hoàn trả theo quyết định của bản án, quyết định có hiệu lực của tịa án. Trường hợp có từ 02 viên chức trở lên cùng làm mất mát, hư hỏng hoặc gây thiệt hại đến tài sản của ĐVSNCL hoặc gây thiệt hại cho người khác mà ĐVSNCL phải bồi thường thì các viên chức đó đều phải liên đới chịu trách nhiệm bồi thường, hoàn trả trên cơ sở mức độ thiệt hại tài sản thực tế và mức độ lỗi của mỗi người. Tài sản bị mất mát, hư hỏng, thiệt hại do lỗi cố ý của viên chức thì viên chức phải bồi thường, hoàn trả toàn bộ giá trị thiệt hại gây ra. Nếu tài sản bị mất mát, hư hỏng, thiệt hại do lỗi vơ ý của viên chức thì căn cứ vào từng trường hợp cụ thể người đứng đầu ĐVSNCL quyết định mức và phương thức bồi thường, hoàn trả. Trường hợp viên chức ngay sau khi gây ra thiệt hại có đơn xin tự nguyện bồi thường, hồn trả thiệt hại và được người đứng đầu ĐVSNCL có thẩm quyền đồng ý bằng văn bản về mức, phương thức và thời hạn bồi thường, hồn trả thì khơng phải thành lập Hội đồng xử lý trách nhiệm bồi thường theo quy định tại Điều 27 hoặc Hội đồng xử lý trách nhiệm hoàn trả theo quy định tại Điều 32 Nghị định này. Trường hợp thiệt hại xảy ra do nguyên nhân bất khả kháng thì viên chức liên quan không phải chịu trách nhiệm bồi thường, hoàn trả.
Mặc dù, Luật Viên chức năm 2010 và Nghị định số 27/2012/NĐ-CP mới được ban hành, nhưng các quy định về xử lý kỷ luật viên chức và trách nhiệm bồi thường, hồn trả của viên chức cịn có những quy định chưa thật sự cụ thể. Trong khi đó, các văn bản ban hành trước đó thì khơng đáp ứng yêu cầu xử lý trách nhiệm vật chất. Để ngăn ngừa sự tuỳ tiện trong việc áp dụng chế định trách nhiệm vật chất của viên chức, pháp luật cần quy định cụ thể điều kiện để áp dụng trách nhiệm vật chất đối với viên chức. Chính vì vậy, các điều kiện cần được xác định là:
- Hành vi gây thiệt hại của viên chức phải gắn liền với nhiệm vụ hoặc công việc được phân công;
- Hành vi gây thiệt hại trong khi thực hiện nhiệm vụ hay công việc được phân công của viên chức khơng nhằm mục đích chiếm đoạt tài sản của ĐVSNCL hoặc tài sản của người khác. Nếu hành vi vi phạm của viên chức không đáp ứng một trong các điều kiện trên thì khơng thể áp dụng miễn giảm mức bồi thường thiệt hại theo chế độ trách nhiệm vật chất của viên chức.
Nghị định số 27/2012/NĐ-CP quy định về xử lý kỷ luật viên chức và trách nhiệm bồi thường, hoàn trả của viên chức cần cụ thể hơn trong các trường hợp sau. Thứ nhất, trong trường hợp có từ hai viên chức trở lên thì
phải liên đới chịu trách nhiệm bồi thường. Đối chiếu quy định của pháp luật về nghĩa vụ liên đới có thể thấy rằng nghĩa vụ đó chấm dứt đối với một người chỉ khi cả hai người đã thực hiện được nghĩa vụ đó. Do đó, trong quan hệ bồi thường, hồn trả của viên chức, chúng tơi cho rằng không nên sử dụng trách nhiệm liên đới, vì có thể sẽ được hiểu theo nghĩa phát sinh nghĩa vụ liên đới. Cần xác định rõ mức bồi thường của từng người trong trường hợp có từ hai viên chức trở lên cùng gây thiệt hại trên cơ sở mức độ lỗi và mức độ gây thiệt hại của họ. Thứ hai, trong trường hợp viên chức gây ra thiệt hại có trách nhiệm bồi thường, hồn trả theo quyết định của người đứng đầu ĐVSNCL hoặc cấp có thẩm quyền. Nếu viên chức khơng đủ khả năng bồi thường một lần thì bị trừ 20% (hai mươi phần trăm) tiền lương hàng tháng cho đến khi bồi thường đủ theo quyết định của người có thẩm quyền. Trường hợp này, chúng tôi cho rằng chưa đề cập đến trường hợp nếu thời gian làm việc của viên chức đến khi nghỉ hưu không đủ khấu trừ hết số tiền phải bồi thường, hồn trả thì giải quyết thế nào về phương thức bồi thường, viên chức có tiếp tục phải bồi thường, hoàn trả bằng cách trừ tiếp vào số lương hưu hay không? Về trách nhiệm của ĐVSNCL chủ quản của viên chức và chính quyền địa phương nơi cư trú, cách thức phối hợp giữa hai đơn vị này như thế nào? Thứ ba, đối với trường hợp
thiệt hại xảy ra do nguyên nhân bất khả kháng thì người gây thiệt hại khơng phải bồi thường. Trường hợp này cần xác định rõ nguyên nhân bất khả kháng là những trường hợp nào, có bao gồm các trường hợp tình thế cấp thiết, sự
kiện bất ngờ hay không (nghĩa là bao gồm cả những hành vi hành chính hợp pháp hay chỉ những trường hợp do ốm đau, bệnh tật, hoặc do thiên tai lũ lụt)?