d) Giai đoạn từ năm 1992 đến nay
3.1.2. Một số giải pháp tiếp tục hoàn thiện chế định trách nhiệm pháp lý của viên chức ở thành phố Hà Nộ
3.1.2.1. Giải pháp về cơ chế, chính sách, pháp luật
Pháp luật và các quy định khác có liên quan là cơ sở pháp lý để viên chức thực hiện nhiệm vụ được giao, là tiêu chí và căn cứ để đánh giá mức độ hồn thành cơng việc trong hoạt động nghề nghiệp. Bên cạnh đó, khi viên chức có hành vi vi phạm pháp luật, cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý sẽ căn cứ vào các quy định của pháp luật để áp dụng, truy cứu TNPL tương ứng với hành vi vi phạm của viên chức. Để pháp luật về TNPL đối với viên chức ngày càng hồn thiện, đáp ứng các u cầu, địi hỏi mang tính tất yếu, khách quan của xã hội, bảo đảm trật tự, kỷ cương, kỷ luật trong các ĐVSNCL của nhà nước thì việc rà sốt, hồn thiện các quy định pháp luật về vấn đề này phải được tiến hành thường xuyên, kịp thời, bảo đảm sự kế thừa những ưu điểm của các quy định pháp luật đã ban hành. Đồng thời, tham khảo, học hỏi, vận dụng vào điều kiện cụ thể của Việt Nam những kinh nghiệm, thành tựu lập pháp của các nước trong khu vực (như Singapore, Phillipines, Thái Lan...) và trên thế giới (như Anh, Pháp, Mỹ, Trung Quốc, Nhật Bản...) nhằm đáp ứng tốt hơn yêu cầu hồn thiện hệ thống pháp luật, góp phần phát triển đất nước, hội nhập quốc tế.
Thành phố Hà Nội cũng như thủ đô của các nước trên thế giới khơng chỉ là trung tâm chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội của đất nước mà cịn là nơi tập trung nhiều nguồn nhân lực có chất lượng, có trình độ chun mơn, nghiệp vụ cao. Trong đó, đội ngũ viên chức là nhân tố quyết định đối với hoạt động cung ứng các dịch vụ cơng về văn hóa, giáo dục, y tế… cho xã hội. Vì vậy, thời gian tới, trên cơ sở các quy định của Luật Viên chức năm 2010, Nghị định số 27/2012/NĐ-CP và các văn bản pháp luật khác có liên quan cần
tiếp tục rà soát để loại bỏ những quy phạm bất cập, khơng cịn phù hợp, ban hành, bổ sung các quy phạm pháp luật mới để điều chỉnh kịp thời những vấn đề mới phát sinh trong hoạt động nghề nghiệp của viên chức. Đồng thời phải xác định rõ tính tối cao của Hiến pháp, tại Khoản 2, Điều 8 Hiến pháp năm 2013 quy định: "Các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức phải tôn trọng Nhân dân, tận tụy phục vụ Nhân dân, liên hệ chặt chẽ với Nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân; kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí và mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền" [80] và tôn trọng, triệt để chấp hành các quy định của Luật Viên chức năm 2012, Luật Phòng chống tham nhũng năm 2005 (sửa đổi bổ sung năm 2012), Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí năm 2013 và các văn bản pháp luật khác có liên quan. Bên cạnh việc thực hiện có hiệu quả Luật Thủ đô, những văn bản pháp luật quy định, điều chỉnh đối với các ĐVSNCL, các cán bộ, cơng chức nói chung và viên chức đang thực hiện hoạt động nghề nghiệp của mình trên địa bàn thành phố Hà Nội, cần tiếp tục rà soát, sửa đổi bổ sung kịp thời các văn bản pháp luật điều chỉnh về văn hóa ứng xử, đạo đức nghề nghiệp của viên chức nói chung và viên chức đang làm việc tại các cơ quan, ĐVSNCL của nhà nước trên địa bàn Hà Nội nói riêng. Cụ thể là khẩn trương sửa đổi, bổ sung Quyết định số 129/2007/QĐ-TTg ngày 02/8/2007 của Thủ tướng Chính phủ ban hành quy chế văn hóa cơng sở tại các cơ quan hành chính nhà nước; Quyết định số 03/2007/QĐ-BNV ngày 26/02/2007 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ về việc ban hành quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức, viên chức làm việc trong bộ máy chính quyền địa phương; Quyết định số 1354/QĐ-BNV ngày 22/10/2008 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ về việc ban hành Quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức, viên chức làm việc trong các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp thuộc Bộ Nội vụ; Quyết định số 16/2008/QĐ-BGDĐT ngày 16/4/2008 của Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo về việc quy định về đạo đức nhà giáo; Thông tư số 07/2014/TT-BYT ngày 25/02/2014 của Bộ trưởng Bộ Y tế quy định về Quy tắc ứng xử của công chức, viên chức, người lao động làm việc tại
các cơ sở y tế… Các bộ ngành, cơ quan tổ chức (bao gồm cả tổ chức xã hội) đang quản lý đội ngũ viên chức chưa ban hành văn bản pháp luật điều chỉnh quy tắc ứng xử đối với viên chức, cần sớm nghiên cứu ban hành bộ quy tắc ứng xử của viên chức trong hoạt động nghề nghiệp của mình.
Đối với cán bộ, công chức, viên chức đang làm việc trong các cơ quan thuộc thành phố Hà Nội cần quán triệt, thực hiện nghiêm túc Quyết định số 522/QĐ-UBND ngày 25/01/2017 của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội Quyết định ban hành Quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức, viên chức, người lao động trong các cơ quan thuộc thành phố Hà Nội; Chỉ thị số 01/CT-UBND ngày 03/02/2017 của Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội về việc tổ chức thực hiện "Năm kỷ cương hành chính năm 2017" và tiếp tục thể chế hóa Thơng báo số 496-TB/TU ngày 14/12/2016 của Ban Thường vụ Thành ủy thông báo kết luận về Quy tắc ứng xử nơi công cộng và Quy tắc ứng xử trong cơ quan, đơn vị hành chính trên địa bàn thành phố Hà Nội.
Thời gian tới, các bộ, ngành, cơ quan thuộc Chính phủ đóng trên địa bàn thành phố Hà Nội cần tiếp tục sửa đổi ban hành Quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức, viên chức làm việc trong các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp thuộc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Đây là các cơ quan ở trung ương có số đơng viên chức đang làm việc tại ĐVSNCL thuộc phạm vi quản lý của bộ, ngành ở địa bàn thành phố Hà Nội. Trong đó, cần chú trọng tổ chức thực hiện đầy đủ, kịp thời các quy định về văn hóa ứng xử, đạo đức nghề nghiệp của viên chức thủ đô, bảo đảm xây dựng một hệ thống pháp luật về viên chức nói chung, các quy định về TNPL của viên chức thủ đơ nói riêng có tính đồng bộ, thống nhất và áp dụng có hiệu quả trong thực tiễn hiện nay.
Hiện nay, pháp luật về trách nhiệm của viên chức được quy định trong nhiều văn bản, song chưa có văn bản pháp luật nào quy định thể hiện tính đặc thù của thành phố Hà Nội; cơ chế, chính sách áp dụng cịn lúng túng, có lúc, có chỗ thiếu thống nhất, chưa kịp thời, việc kiểm tra, chỉ đạo điều hành của cơ quan quản lý cịn nhiều bất cập. Chính vì vậy, cần có cơ chế, chính sách điều
chỉnh kịp thời (nhất là các nguyên tắc trong hoạt động nghề nghiệp của viên chức) nhằm tạo ra cơ chế, chính sách, hệ thống pháp luật đồng bộ với những quy định về trách nhiệm của cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực, trách nhiệm của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội, sự phối hợp trong công tác thanh tra, kiểm tra, hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ... Để khắc phục được những tồn tại này, việc thực hiện tốt nguyên tắc quản lý theo ngành, quản lý theo chức năng và kết hợp quản lý theo lãnh thổ có vai trị vơ cùng quan trọng, phù hợp với địa bàn thành phố Hà Nội có nhiều ĐVSNCL của bộ, ngành trung ương, nhiều ĐVSNCL do Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội hoặc do các cơ quan chuyên môn, cơ quan khác thuộc chính quyền thành phố quản lý.
3.1.2.2. Giải pháp đối với các loại trách nhiệm pháp lý cụ thể của
viên chức
Việc hồn thiện pháp luật nói chung và pháp luật về TNPL của viên chức trên địa bàn thành phố Hà Nội nói riêng phải được quán triệt đầy đủ, nghiêm túc các quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng, quy định của Hiến pháp và pháp luật hiện hành. Trên cơ sở đó, xác định các yêu cầu cơ bản của việc hoàn thiện pháp luật, bảo đảm tính khoa học, tồn diện, đồng bộ và ổn định của hệ thống pháp luật có liên quan đến TNPL của viên chức. Cụ thể:
a) Đối với trách nhiệm hình sự của viên chức
Theo quy định của pháp luật thì viên chức khi thực hiện hành vi vi phạm pháp luật, nếu hành vi đó có đủ yếu tố cấu thành tội phạm thì tùy theo tính chất, mức độ nguy hiểm, mức độ thiệt hại của hành vi mà viên chức có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của Bộ luật hình sự như mọi chủ thể khác. Bên cạnh đó, viên chức thực hiện nhiệm vụ, công việc trong hoạt động nghề nghiệp của mình mà vi phạm các quy định của pháp luật về đạo đức nghề nghiệp, quy trình, quy tắc hoạt động nghề nghiệp, vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng… thì viên chức có thể trở thành chủ thể của một số tội phạm có tính chất đặc thù (chỉ cán bộ, cơng chức, viên chức
nhà nước mới trở thành chủ thể của loại tội phạm này như tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn, tham ô, nhận hối lộ, cố ý làm trái, vi phạm quy trình, quy tắc trong hoạt động nghề nghiệp...).
Trách nhiệm hình sự của cán bộ, công chức, viên chức về tội phạm chức vụ được quy định tại Khoản 1 Điều 352 Bộ luật hình sự năm 2015 như sau: "Các tội phạm về chức vụ là những hành vi xâm phạm hoạt động đúng đắn của cơ quan, tổ chức do người có chức vụ thực hiện trong khi thực hiện công vụ, nhiệm vụ".
Như vậy, theo quy định này, các tội phạm về chức vụ phải do người có chức vụ thực hiện và thực hiện trong khi họ thực hiện công vụ, nhiệm vụ được giao. Tuy nhiên, trong Chương các tội phạm về chức vụ cịn có những tội phạm mà chủ thể thực hiện tội phạm không nhất thiết phải là người có chức vụ hoặc thực hiện công vụ và theo quy định của Luật viên chức năm 2010 thì viên chức hoạt động nghề nghiệp, thực hiện nhiệm vụ, công việc được giao. Do đó, cần phải quy định cụ thể về chủ thể của nhóm tội phạm có liên quan đến công việc, nhiệm vụ và hoạt động nghề nghiệp của đội ngũ viên chức nhà nước, bảo đảm tính thống nhất để áp dụng có hiệu quả trong thực tiễn đời sống xã hội.
Để bảo đảm truy cứu trách nhiệm hình sự của viên chức, thời gian tới cần hình sự hóa một số hành vi gây thiệt hại trên thực tế trong Luật phòng, chống tham nhũng hiện hành thành các tội phạm cụ thể trong Bộ luật hình sự hiện hành. Thực tế đã cho thấy, có nhiều hành vi do những người có chức vụ quyền hạn thực hiện (bao gồm nhiều hành vi của viên chức) gây thiệt hại cho xã hội nhưng các cơ quan tư pháp chưa có cơ sở pháp lý để xử lý hình sự đối với những hành vi này. Trong Luật phòng, chống tham nhũng năm 2005 sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2012 đã liệt kê 12 hành vi tham nhũng, trong đó có một số hành vi cho tới nay chưa có căn cứ xử lý hình sự.
Với đặc thù của địa bàn thành phố Hà Nội, nhiều phòng khám, chữa bệnh do viên chức đang làm việc tại các cơ sở y tế, bệnh viện trực thuộc Bộ Y
tế, Sở Y tế Hà Nội trực tiếp mở phòng khám hoặc tham gia làm việc vào giờ nghỉ, ngày lễ ngày ngày tại các cơ sở này. Thời gian qua, các cơ quan chức năng đã tiến hành thanh tra, kiểm tra và phát hiện nhiều vi phạm về hành nghề y, dược của viên chức; có hành vi vi phạm tại các cơ sở khám chữa bệnh này mang tính chất nghiêm trọng do viên chức nhà nước thực hiện cần phải xử lý hình sự. Bên cạnh đó, một số viên chức làm việc trong các cơ quan, ĐVSNCL của thành phố Hà Nội hoặc đóng trên địa bàn Hà Nội, không tuân thủ quy trình, nguyên tắc hoạt động, đạo đức nghề nghiệp, thiếu tinh thần trách nhiệm (như viên chức làm việc ở các văn phịng cơng chứng nhà nước, trung tâm đấu giá, trung tâm kiểm dịch y tế…) gây hậu quả nghiêm trọng, bức xúc trong xã hội cần được phát hiện, xử lý trách nhiệm hình sự kịp thời.
b) Đối với trách nhiệm hành chính của viên chức
Trách nhiệm hành chính là một loại TNPL của viên chức, được áp dụng khi viên chức có hành vi vi phạm các quy định, quy tắc, trật tự quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội. Theo quy định của pháp luật hiện hành, một số hành vi vi phạm pháp luật nếu đã bị xử lý về hành chính mà cịn tái phạm thì sẽ "chuyển hóa" thành tội phạm (như cố ý gây thương tích, bn lậu, trốn thuế…), nhưng chưa có quy định về hành vi vi phạm hành chính "chuyển hóa" thành trách nhiệm kỷ luật đối với viên chức mà thực tế cho thấy rất nhiều hành vi được quy định trong Luật viên chức, Quy chế thực hiện văn hóa cơng sở, đạo đức nghề nghiệp, Luật phịng, chống tham nhũng… đối với viên chức. Chính vì vậy, cần khẩn trương rà sốt, hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính, loại bỏ những quy định khơng cịn phù hợp. Trên cơ sở của Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 cần khẩn trương sửa đổi, bổ sung các văn bản về xử phạt vi phạm hành chính trên các lĩnh vực. Đồng thời, quy định rõ trách nhiệm tăng nặng đối với viên chức khi thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong từng ngành, từng lĩnh vực và hướng đến việc quy định đồng bộ trong hệ thống pháp luật được áp dụng đối với viên chức.
Mặt khác, cần tiếp tục điều chỉnh phù hợp cơ chế quản lý, đề bạt, bổ nhiệm, xử lý kỷ luật viên chức lãnh đạo nhằm khắc phục những tồn tại, chấn chỉnh kỷ luật, kỷ cương hành chính trong hoạt động quản lý (đặc biệt, hiện nay thành phố Hà Nội đang thực hiện bộ quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức, viên chức và năm 2017 được xác định là "Năm kỷ cương hành chính"), thành phố Hà Nội cần tiếp tục ban hành các quy định, cụ thể hóa các văn bản của Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ về trách nhiệm hành chính của viên chức, nhất là viên chức lãnh đạo phù hợp với đặc thù địa bàn Thủ đô Hà Nội. Trong văn bản này, cần xác định rõ cơ sở trách nhiệm hành chính của viên chức là những hành vi vi phạm hành chính trên các lĩnh vực quản lý: nhà đất, đầu tư, xây dựng cơ bản, quy hoạch, kế hoạch, ban hành và kiểm tra thực hiện văn bản, thông tin báo cáo, phối hợp cơng tác và tương ứng với nó là các biện pháp xử lý. Đặc biệt là hành vi vi phạm hành chính về văn hóa ứng xử nơi cơng cộng, chấp hành quy định về trật tự giao thông trên địa bàn thành phố Hà Nội, giữ gìn vệ sinh môi trường nơi cư trú và ở cơ quan, đơn vị mà viên chức làm việc… Đồng thời, quy định các biện pháp phối hợp mang tính giáo dục đối với viên chức, hình thức thực hiện có thể gửi quyết định xử lý vi phạm hành chính đến cơ quan nơi viên chức vi phạm làm việc để có hình thức xử lý kỷ luật.
c) Đối với trách nhiệm vật chất của viên chức
Theo quy định của pháp luật, trách nhiệm vật chất được hiểu là trách nhiệm bồi thường hoặc hoàn trả những thiệt hại của viên chức cho nhà nước khi có hành vi làm mất mát, hư hỏng tài sản hoặc gây thiệt hại về vật chất do hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động nghề nghiệp, thực hiện công việc, nhiệm vụ của mình gây ra cho cơ quan, tổ chức, đơn vị nơi viên chức làm việc. Nếu khi thực hiện nhiệm vụ, công việc được giao mà gây thiệt hại cho