d) Giai đoạn từ năm 1992 đến nay
2.1.3. Áp dụng trách nhiệm hành chính
Trước thời kỳ đổi mới (giai đoạn 1945 - 1986), các quan hệ xã hội bị chi phối bởi cơ chế kinh tế kinh tế tập trung, quan liêu bao cấp. Nhìn chung, những quy định về vi phạm hành chính và các hình thức, biện pháp xử lý đều theo hướng đó và các chế tài hành chính được quy định trong các văn bản đơn hành do nhiều cơ quan nhà nước khác nhau ban hành. Một trong những văn bản quy định chế tài hành chính đầu tiên do nhà nước ban hành là Sắc lệnh số 20/SL ngày 08/9/1945 của Chủ tịch Chính phủ lâm thời. Điều 2 Sắc lệnh 20/SL quy định trong thời hạn một năm, toàn thể dân chúng Việt Nam trên 8 tuổi phải biết đọc, biết viết chữ quốc ngữ; quá hạn đó, một người trên 8 tuổi không biết đọc, biết viết chữ quốc ngữ sẽ bị phạt tiền. Các văn bản quy phạm trong giai đoạn này đã tạo cơ sở pháp lý cho việc thiết lập, duy trì trật tự, kỷ cương xã hội, động viên tồn dân tích cực lao động, chiến đấu, cải tạo, xây dựng XHCN, củng cố các hình thức sở hữu toàn dân và tập thể.
Năm 1986, Đảng ta chủ trương thực hiện cơng cuộc đổi mới xóa bỏ cơ chế tập trung quan liêu bao cấp, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và dân chủ hóa mọi mặt đời sống xã hội. Trong điều kiện mới, hàng loạt văn bản đã được ban hành nhằm xác định hành vi vi phạm hành chính, các hình thức, biện pháp và thủ tục xử lý góp phần quan trọng để tạo lập kỷ cương, trật tự, bảo đảm dân chủ. Để quản lý tốt xã hội trong điều kiện mới, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành ba Pháp lệnh quan trọng liên quan đến trách nhiệm hành chính: Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính năm 1989, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 1995, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (sửa đổi bổ sung năm 2006, năm 2008). Đây là những văn bản quy phạm mang tính cơ sở, quy định tương đối tồn diện các vấn đề về trách nhiệm hành chính như: Cơ sở của trách nhiệm hành chính, các hình thức, biện pháp trách nhiệm hành chính, thủ tục xử phạt hành chính. Với
mục đích thực hiện quản lý nhà nước theo lĩnh vực, Chính phủ đã ban hành các nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính về các lĩnh vực: an ninh, trật tự an toàn xã hội, hải quan, y tế, giáo dục, thuế, hoạt động văn hóa, dịch vụ văn hóa và phịng chống một số tệ nạn xã hội, giao thông đường bộ, chứng khoán và thị trường chứng khoán... Đặc biệt, Nghị định số 53-CP ngày 28/6/1994 quy định riêng về các biện pháp xử lý đối với cán bộ, cơng chức, viên chức nhà nước và những người có hành vi liên quan đến mại dâm, ma túy, cờ bạc và say rượu bê tha có vai trị hết sức quan trọng.
Thời kỷ đổi mới, bên cạnh những cơ hội và thành tựu đã đạt được, mặt trái của nền kinh tế thị trường đã tác động mạnh tới tồn xã hội trong đó có đội ngũ cán bộ, cơng chức, viên chức. Sự suy thối về đạo đức, lối sống, tệ nạn xã hội diễn biến phức tạp và có chiều hướng gia tăng. Các tệ nạn mại dâm, ma túy, cờ bạc và say rượu bê tha là các tệ nạn cần phải xử phạt hành chính và xử lý kỷ luật nghiêm khắc. Trước thực trạng nhức nhối đó, Pháp lệnh phịng chống mại dâm năm 2003 được ban hành. Pháp luật thời kỳ này quy định trách nhiệm hành chính tăng nặng đối với cơng chức, viên chức khi có cùng hành vi vi phạm như dân thường; việc quy định trách nhiệm hành chính tăng nặng đối với công chức trong lĩnh vực này là rất cần thiết góp phần nâng cao ý thức, đạo đức, trách nhiệm của cơng chức góp phần giữ vững kỷ cương trong quản lý nhà nước. Nhìn tổng quát các quy định về trách nhiệm hành chính khá hoàn chỉnh. Tuy nhiên, các quy định trách nhiệm hành chính nói chung và trách nhiệm hành chính của viên chức nói riêng vẫn cịn hạn chế. Cơng tác xây dựng văn bản quy định việc xử phạt vi phạm hành chính trên các lĩnh vực cịn chậm, chưa đáp ứng kịp thời yêu cầu điều chỉnh và bảo vệ các quan hệ xã hội trong điều kiện hiện nay. Nghị định số 53-CP ngày 28/6/1994 và các Pháp lệnh về xử lý vi phạm hành chính đều quy định yếu tố lợi dụng chức vụ, quyền hạn để vi phạm là một trong những tình tiết tăng nặng. Tuy nhiên, các Pháp lệnh lại chưa cụ thể quy định trách nhiệm tăng nặng đối với viên chức khi có cùng hành vi vi phạm hành chính
như dân thường, hình thức xử phạt; thiếu các quy định về việc kết hợp các các biện pháp trách nhiệm xã hội với biện pháp trách nhiệm hành chính, cần bổ sung một khung hình phạt riêng đối với đối tượng vi phạm là công chức, viên chức trong những loại hành vi mà viên chức có thể thực hiện. Điều 6 Nghị định số 53-CP quy định hành vi say rượu bê tha là: mất nhân cách ở nơi làm việc, nhà hàng, quán ăn, gây hại đến trật tự công cộng. Tuy nhiên, việc đánh giá một viên chức "mất nhân cách" lại tuỳ thuộc nhận định chủ quan của người có thẩm quyền xử lý dẫn tới sự thiếu thống nhất trong việc áp dụng.
Về cơ bản các điểm bất cập trên đã được khắc phục phần nào trong Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012. Theo quy định, viên chức nhà nước khi thực hiện hành vi vi phạm hành chính, tùy thuộc vào tính chất, mức độ vi phạm mà có thể bị áp dụng các hình thức xử phạt hành chính bao gồm: Các hình thức xử phạt chính như cảnh cáo, phạt tiền và các hình thức xử phạt bổ sung như trục xuất, tước quyền sử dụng giấy phép, giấy chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn, tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính. Ngun tắc áp dụng các hình thức xử phạt là với mỗi vi phạm hành chính chỉ áp dụng một hình thức xử phạt chính kèm với các hình thức xử phạt bổ sung và các biện pháp khắc phục hậu quả do vi phạm hành chính gây ra (Điều 21 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012).
+ Hình thức xử phạt cảnh cáo là hình thức xử phạt chính được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính khơng nghiêm trọng, có tình tiết giảm nhẹ hoặc đối với hành vi vi phạm hành chính do người chưa thành niên từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện.
+ Hình thức xử phạt tiền là hình thức phạt chính nhằm tác động vào lợi ích vật chất của cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính. Mức phạt tiền thể hiện mức cưỡng chế của Nhà nước đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính. Đây là hình thức xử phạt phổ biến được áp dụng với nhiều loại vi phạm hành chính khác nhau trong các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước.
+ Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn là hình thức xử phạt bổ sung nhằm tước bỏ có thời hạn việc sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề đã được Nhà nước cho phép đối với cá nhân, tổ chức vi phạm nghiêm trọng các hoạt động được ghi trong giấy phép, chứng chỉ hành nghề. Đây cũng là hình thức xử phạt bổ sung có thể áp dụng kèm hình thức xử phạt tiền hoặc trục xuất trên cơ sở tuân thủ nguyên tắc thẩm quyền áp dụng hình thức này.
+ Tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính là hình thức xử phạt bổ sung được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính nhằm tước bỏ quyền sở hữu của người vi phạm và chuyển sang sở hữu nhà nước (sung vào ngân sách nhà nước) những vật, tiền, hàng hóa, phương tiện có liên quan trực tiếp đền vi phạm hành chính. Đây là hình thức xử phạt có thể áp dụng kèm với hình thức xử phạt cảnh cáo, phạt tiền.
Nhìn chung, quy định pháp luật về hình thức xử phạt vi phạm hành chính là phù hợp với thực tiễn quản lý hành chính nhà nước hiện nay. Các hình thức xử phạt vi phạm hành chính là cơ sở pháp lý bảo vệ trật tự cơng, lợi ích cơng, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Tuy nhiên, các quy định pháp luật về hình thức xử phạt vi phạm hành chính vẫn cịn một số bất cập cần khắc phục là:
+ Về hình thức xử phạt cảnh cáo: Đây là hình thức xử phạt chính nhưng trong thực tế hình thức này ít được các chủ thể áp dụng bởi hiệu quả áp dụng hình thức này khơng cao. Quy định pháp luật về hình thức phạt cảnh cáo vì thế chỉ mang tính hình thức. Người có thẩm quyền xử phạt hành chính thường khơng áp dụng hình thức xử phạt này hoặc có thì vi phạm về hình thức áp dụng. Đối với đối tượng bị áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo, mức độ răn đe của hình thức này khơng đủ để giáo dục ý thức pháp luật cho họ. Vì vậy, cần xem xét tính khả thi của hình thức xử phạt cảnh cáo và cần có biện pháp cụ thể để tránh hình thức như hiện nay.
+ Về hình thức xử phạt tiền: là hình thức xử phạt chính, thơng dụng và phổ biến trong xử phạt hành chính. Hình thức xử phạt tiền đem lại hiệu quả cao trong việc răn đe, trừng phạt, giáo dục ý thức pháp luật đối với người vi phạm và cộng đồng.
Đối với viên chức có hành vi vi phạm khi đang thi hành nhiệm vụ và hành vi vi phạm đó thuộc nhiệm vụ được giao thì sẽ bị xử lý theo quy định của pháp luật về viên chức (Điều 1 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành luật xử lý vi phạm hành chính). Vấn đề này được hiểu là khi một viên chức giáo dục được giao một nhiệm vụ; chẳng hạn, trong quá trình di chuyển để thực thi nhiệm vụ, người viên chức đó vi phạm luật giao thông đường bộ, hành vi vi phạm này không thuộc nhiệm vụ được giao và sẽ bị xử lý vi phạm hành chính về lĩnh vực an tồn giao thơng theo Nghị định số 46/2016/NĐ-CP ngày 26/5/2016 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thơng đường bộ và đường sắt. Cịn nếu người viên chức đó vi phạm hành chính trong khi thực hiện nhiệm vụ liên quan tới lĩnh vực giáo dục thì sẽ bị xử lý theo quy định Nghị định số 138/2013/NĐ-CP ngày 22/10/2013 của Chính phủ xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giáo dục. Bên cạnh Nghị định số 138/2013/NĐ-CP, để cụ thể hóa việc xử lý vi phạm hành chính trong một số lĩnh vực thiết yếu, phục vụ đời sống nhân dân Chính phủ đã ban hành các nghị định như: Nghị định số 79/2015/NĐ-CP ngày 14/9/2015 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giáo dục nghề nghiệp, Nghị định số 176/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực y tế, Nghị định số 158/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực văn hóa, thể thao, du lịch và quảng cáo…
Theo quy định của pháp luật các cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính khơng chấp hành quyết định xử phạt hành chính thì tùy từng trường hợp cụ thể có thể bị người có thẩm quyền áp dụng một trong các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính quy định tại Nghị định số
166/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Tuy nhiên, việc cụ thể hóa các biện pháp này lại nảy sinh những khó khăn, vướng mắc:
Thứ nhất, về biện pháp khấu trừ một phần lương và một phần thu
nhập. Việc quy định khấu trừ không quá 30% tổng số tiền lương, bảo hiểm xã hội được hưởng sẽ dẫn đến tình trạng có thể phải thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong một thời gian dài. Điều này càng khó khăn hơn khi viên chức vi phạm làm việc theo chế độ hợp đồng lao động có thời hạn. Bất cập này gây hạn chế việc bảo đảm thi hành biện pháp này trong thực tiễn xử phạt hành chính.
Thứ hai, về biện pháp khấu trừ tại tài khoản ngân hàng, người có thẩm
quyền cưỡng chế khó có thể thi hành biện pháp này vì khơng dễ để tiếp cận thơng tin cá nhân tại ngân hàng. Theo Luật Ngân hàng nhà nước Việt Nam 2010 và Luật Các tổ chức tín dụng 2010 thì tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngồi phải bảo đảm bí mật thơng tin liên quan đến tài khoản, tiền gửi, tài sản gửi và các giao dịch của khách hàng tại tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngồi (khoản 2 Điều 14 Luật Các tổ chức tín dụng 2010). Tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngồi khơng được cung cấp thông tin liên quan đến tài khoản, tiền gửi, tài sản gửi, các giao dịch của khách hàng tại các tổ chức tín dụng chi nhánh ngân hàng nước ngoài cho tổ chức, cá nhân khác, trừ trường hợp có yêu cầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật hoặc được sự chấp nhận của khách hàng (khoản 3 Điều 14 Luật Các tổ chức tín dụng 2010). Vì vậy, việc tiếp cận thông tin cá nhân của đối tượng vi phạm sẽ rất khó thực hiện được trong trường hợp tổ chức tín dụng đó khơng hợp tác, xem trọng lợi ích của tổ chức và cá nhân mà không quan tâm đúng mực trách nhiệm của mình đối với Nhà nước. Điều này là cản trở lớn cho việc thi hành biện pháp trừ tiền tại tài khoản. Mặt khác, càng khó khăn hơn khi người có thẩm quyền cưỡng chế lại khơng có quyền phong tỏa tài khoản.
Thứ ba, pháp luật hiện hành còn bất cập khi quy định thẩm quyền
cưỡng chế và thẩm quyền tổ chức cưỡng chế, vì thế cũng gây khó khăn cho việc tổ chức cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính.
Về trình tự xử phạt vi phạm hành chính. Theo quy định của pháp luật hiện hành việc xử phạt hành chính được thực hiện theo một trong hai trình tự: Trình tự xử phạt khơng cần lập biên bản (Điều 56 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012) và trình tự xử phạt có lập biên bản (Điều 57 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012). Đối với trình tự xử phạt khơng lập biên bản thì ngay sau khi phát hiện ra hành vi vi phạm hành chính, người có thẩm quyền đình chỉ hành vi vi phạm, đồng thời ban hành quyết định xử phạt tại chỗ, cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính có thể nộp tiền phạt tại chỗ (xử phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền đến dưới 250.000 đồng đối với cá nhân và 500.000 đồng đối với tổ chức). Tuy nhiên theo trình tự này, người có thẩm quyền bắt buộc phải ban hành quyết định xử phạt bằng văn bản, trong quyết định xử phạt phải ghi rõ ngày, tháng, năm ra quyết định; họ, tên, địa chỉ của cá nhân vi phạm hoặc tên, địa chỉ của tổ chức vi phạm; hành vi vi phạm; địa điểm xảy ra vi phạm; chứng cứ và tính tiết liên quan đến việc giải quyết vi phạm; họ, tên, chức vụ của người ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Quy định này chưa thực sự rõ ràng bởi quyết định xử phạt hành chính phải ghi rõ tên, chức danh người ra quyết định xử phạt. Người ra quyết định xử phạt này được hiểu là người ký quyết định xử phạt đó hay là người có thẩm quyền ban hành quyết định xử phạt. Thực tế, người xử phạt hiểu người ra quyết định xử phạt là người