1.3. Khái quát chung về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị
1.3.1. Khái niệm, vai trò của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị
lý: đất ở chiếm tỷ lệ cao trong khi cơ sở hạ tầng chưa hoàn thiện, đất dành cho giao thông đô thị còn ít, việc mở rộng đô thị tràn lan, chưa xác định được đúng nhu cầu.
Việc chuyển đổi đất nông nghiệp tràn lan sang đất phi nông nghiệp, đất phát triển đô thị, công nghiệp sẽ ảnh hưởng đến tình hình an ninh lương thực quốc gia. Tình hình này sẽ trở nên trầm trọng hơn nếu kịch bản biến đổi khí hậu được dự báo là hiện thực. Theo kịch bản, nếu nước biển dâng từ 0,7 đến 1 mét thì toàn bộ vùng đồng bằng sông Cửu Long và 87% diện tích của thành phố Hồ Chí Minh bị ngập sâu dưới biển, như thế vùng lúa lớn nhất Việt Nam không còn tồn tại nữa. Thực sự người ta chưa thể hình dung ra cuộc sống vào năm 2030 sẽ như thế nào nếu mọi dự báo sẽ trở thành hiện thực.[34]
Biến đổi khí hậu toàn cầu đã bắt đầu tác động trực tiếp đến đời sống người dân đô thị, các hiện tượng như ngập lụt, thời tiết bất thường, nhiệt độ đô thị tăng cao... ngày càng diễn biến phức tạp. Những hiện tượng này đang tăng nhanh và trở thành nhân tố quan trọng đối với công tác quy hoạch đô thị. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là công cụ pháp lý hỗ trợ quản lý nhà nước về đất đai và có tác động nhất định đến công tác ứng phó với biến đổi khí hậu, vì sẽ góp phần làm giảm hoặc tăng mức độ phát thải CO2 trong quá trình sử dụng đất. Công tác lập quy hoạch sử dụng đất cần có những biện pháp lồng ghép thích ứng với biến đổi khí hậu theo hướng giảm phát thải CO2, trong đó tập trung chủ yếu vào việc tính toán, bố trí hợp lý đất công viên cây xanh, các mảng xanh đô thị và quy hoạch nước mặt.[82]
1.3. Khái quát chung về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị
1.3.1. Khái niệm, vai trò của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị thị
1.3.1.1. Khái niệm
Quy hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị là việc khoanh định các loại đất được sử dụng được sử dụng trong khoảng thời gian là mười năm phù hợp với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đô thị đó.
Kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị là việc khoanh định các loại đất được sử dụng trong khoảng thời gian từ một năm đến năm năm phù hợp với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch sử dụng đất của đô thị đó.
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cần phải được xây dựng dựa trên quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội đã được phê duyệt, đảm bảo định hướng phát triển chung của cả nước.
1.3.1.2. Vai trò
Vai trò của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đối với công tác quản lý, phát triển đô thị được thể hiện như sau:
Một là, nhằm hướng cho việc phát triển đô thị cũng như sử dụng đất đai một cách có kế hoạch, định hướng đảm bảo phát triển bền vững
Phát triển đô thị là một trong những vấn đề trọng tâm, quyết định sự tiến bộ của đất nước. Đất nước ta đang trong quá trình tập trung đẩy mạnh Công nghiệp hóa - Hiện đại hóa. Quá trình phát triển kinh tế không những làm tăng thêm số lượng các đối tượng tham gia vào quan hệ sử dụng đất tại đô thị mà còn làm cho mục tiêu sử dụng đất tăng khá nhanh, thông qua các giao dịch có tính kinh tế và phi kinh tế làm cho mọi tổ chức và cá nhân đều muốn có quyền sử dụng một diện tích đất riêng và đều cố gắng tối đa để sử dụng đất một cách có lợi nhất.
Để đảm bảo cho quá trình phát triển đất đai tạo điều kiện thuận lợi phát triển đô thị thì cần có quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cụ thể, việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chính là một trong những biện pháp nhằm bảo đảm cung cấp đất đai hợp lý cho quá trình phát triển bền vững.
Hai là, quy hoạch, kế hoạch là công cụ thể hiện chính sách toàn diện của nhà nước đối với việc sử dụng đất đai
Một trong những mục tiêu quan trọng của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là cụ thể hóa chiến lược sử dụng đất và không gian theo quy hoạch chung trong thời gian dài hạn và ngắn hạn đã được Chính phủ và các cấp có thẩm quyền phê duyệt. Khi quy hoạch được lập ra thì đó là công cụ hữu hiệu nhất giúp nhà nước thể hiện mục đích, định hướng sử dụng đất của mình mà không phải thông qua hàng loạt các văn bản,
hướng dẫn khác nhau, nó cũng là công cụ trong công tác quản lý đất đai. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được tính toán thông qua quy trình, quá trình điều tra, đánh giá, phân tích một cách kỹ lưỡng và thể hiện rõ ràng nhất mục đích, mục tiêu trong sử dụng, khai thác tiềm năng đất đai vì sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
Ba là, tạo cơ sở cho công tác quản lý và kiểm soát phát triển đô thị
Quy hoạch, kế hoạch được coi là công cụ thể hiện chính sách của nhà nước một cách toàn diện nhất, khi các nhà quản lý muốn quản lý đất đai theo đúng pháp luật, theo đúng định hướng chung của nhà nước thì cần phải căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch đã được lập. Quy hoạch, kế hoạch luôn có tính quyết định tới sự phát triển của đô thị vì trong quy hoạch, kế hoạch ngầm chứa những quy định của nhà nước đối với vấn đề sử dụng đất đai từ đó ảnh hưởng trực tiếp tới sự phát triển kinh tế - xã hội chung của toàn quốc gia.
1.3.2. Đặc thù của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị
Khi nghiên cứu về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị chúng ta cần nhận diện những đặc điểm, sự khác biệt giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý nông thôn.
Trước tiên, chúng ta thấy rằng không gian xã hội đô thị khác với không gian xã hội nông thôn ở chỗ nó được vật thể hóa và khu biệt hóa với các không gian riêng tư của cá nhân, gia đình và cộng đồng. Sự giao tiếp xã hội ở không gian đô thị vì thế mang tính cá nhân trực tiếp hơn là mang tính đại diện và gián tiếp của giao tiếp xã hội trong không gian gia đình và cộng đồng nông thôn. Trong các không gian công cộng của đô thị hiện đại, người ta có thể thỏa mãn mọi nhu cầu cá nhân hay xã hội mà không gian gia đình hay cộng đồng không thể đáp ứng được. Đô thị là trung tâm văn hóa, chính trị, kinh tế, xã hội, an ninh quốc gia, đầu mối giao thông quan trọng của cả nước, chính vì vậy đô thị tập trung mật độ dân cư sinh sống đông đúc hơn nông thôn, đáp ứng nhiều mục tiêu khác nhau của mỗi người dân khi sinh sống tại đô thị. Trong khi đó, diện tích đất quy hoạch cho đô thị chiếm tỷ lệ nhỏ hơn diện tích quy hoạch các vùng nông thôn Việt Nam. Chính vì vậy, quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị cần phải tính đến yếu tố làm sao đáp ứng được mọi nhu cầu của người dân đô thị trong một diện tích nhỏ bé nhất định.
Mặt khác, đô thị là nơi tập trung nhiều công trình kiến trúc đặc trưng, đa dạng, phong phú và phức tạp hơn các công trình ở nông thôn, với những công trình kiến trúc hiện đại xen lẫn những khu phố cổ cần giữ gìn. Đô thị cũng là nơi tập trung nhiều kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội hơn nông thôn. Đất đô thị không phải là loại đất thuần nhất, đất dùng để quy hoạch ở đô thị được sử dụng cho nhiều mục đích khác nhau và rất ít hoặc không có đất sử dụng cho mục đích nông nghiệp như ở nông thôn.
Do vậy, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị có sự khác biệt lớn đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý nông thôn. Việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, việc quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đô thị cũng cần nhiều sự đầu tư, đòi hỏi trình độ chuyên môn của những nhà quản lý, đảm bảo phát triển đô thị hài hòa, hiện đại nhưng vẫn lưu giữ được những nét di sản cổ cần bảo tồn.
1.3.3. Sự cân thiết của việc xây dựng pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị
Trong đô thị, đất đai là tài sản quý giá, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những nội dung quản lý, phát triển đô thị. Mục đích của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là tận dụng lợi thế, tiềm năng của đất, lợi thế cạnh tranh về địa lý, du lịch, văn hóa, phù hợp với định hướng phát triển đô thị. Quy hoạch, kế hoạch tốt sẽ hạn chế những rủi ro trong quản lý, phát triển đô thị. Trong kinh tế đô thị, mức độ hợp lý của việc tổ chức sử dụng đất đô thị tác động đến tỷ suất sử dụng đất, tỷ lệ sản sinh đất và hiệu quả lao động. Vì vậy, tổ chức sử dụng hợp lý đất đô thị là vấn đề hạt nhân của quy hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị. Một quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có hiệu quả là phải kế thừa, phát huy các kết quả của thế hệ đi trước, phù hợp với thực tế cuộc sống hiện tại và định hướng phát triển đô thị bền vững trong tương lai. Để triển khai lập, thực hiện, quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thì cần thiết phải thông qua công cụ là chính sách, pháp luật của Nhà nước.
Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị là tổng hợp các quy phạm pháp luật, chính sách pháp luật điều chỉnh việc khoanh định các loại đất trong quá trình khai thác, sử dụng sao cho quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phù hợp với định hướng phát triển kinh tế - xã hội của đô thị trong hoạt động quản lý đô thị, khai thác tiềm năng của đất đai, bảo vệ tài nguyên thiên nhiên và hướng tới phát triển đô thị bền vững. Vì vậy, cần thiết phải xây dựng pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị.
1.3.4. Đặc điểm và yêu cầu điều chỉnh của pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam
Đặc điểm của pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị được thể hiện ở các điểm như sau:
Thứ nhất đây là một công cụ, phương thức để Nhà nước quản lý và sử dụng nguồn lực đất có hiệu quả;
Thứ hai pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị mang đặc điểm tổng hợp vì khi xây dựng cần vận dụng kiến thức tổng hợp của nhiều môn khoa học thuộc các lĩnh vực khoa học tự nhiên, khoa học kinh tế, khoa học xã hội;
Thứ ba là pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị mang đặc điểm khả biến. Quy hoạch sử dụng đất thực hiện trong một khoảng thời gian tương đối dài, dưới tác động của nhiều nhân tố biến động như kinh tế, xã hội, kỹ thuật, công nghệ vì vậy việc bổ sung, điều chỉnh và hoàn thiện pháp luật về quy hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị là hết sức cần thiết.
Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị cần điều chỉnh các nội dung về:
Một là, xác định quỹ đất trong khu vực đô thị để ước tính diện tích đất có thể sử dụng để xây dựng dành cho các nhu cầu về nhà ở, hạ tầng xã hội, công trình phục vụ lợi ích cộng đồng, hàng lang sinh thái, bảo vệ đất nông nghiệp và các nhu cầu khác đáp ứng nhu cầu của người dân tại các đô thị.
Hai là, xác định các mục tiêu sử dụng đất hợp lý, hiệu quả tại các đô thị theo hướng phát triển cân bằng giữa đô thị và nông thôn..
Ba là, phân tích biến động đất đai và công trình xây dựng chính trong đô thị để đo lường sự hấp dẫn của đô thị và điều chỉnh dự án đầu tư xây dựng, xác định khu vực phát triển đô thị đồng thời tính toán đến mật độ xây dựng cho phù hợp với nhu cầu của người sử dụng.
Bốn là, các quy định về lập, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cần chú ý đến biện pháp ứng phó biến đổi khí hậu.
1.3.5. Cấu trúc pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam ở Việt Nam
Cấu trúc pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị là tổng thể các quy phạm pháp luật có mối liên hệ nội tại thống nhất điều chỉnh các hoạt động, quan hệ xã hội trong lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại các đô thị. Cấu trúc pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị để điều chỉnh các hoạt động: căn cứ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch; thẩm quyền lập quy hoạch, kế hoạch; thẩm quyền phê duyệt quy hoạch, kế hoạch; điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; trình tự, thủ tục thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quyền và nghĩa vụ của các chủ thể liên quan.
Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị cần có các quy định tích hợp quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và quy hoạch đô thị theo hướng phát triển quy hoạch vùng nhằm tiết kiệm chi phí lập quy hoạch đồng thời đảm bảo phát triển liên kết vùng. Bên cạnh đó cũng cần có các quy định về cơ chế đối thoại với các chủ thể chịu tác động của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để biết rõ nhu cầu của người dân, sự phát triển của thị trường tại các đô thị, điều này sẽ giúp quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất mang tính chiến lược, hiệu quả, dài hạn hơn. Các quy định cụ thể về quyền, nghĩa vụ của các chủ thể liên quan cần có chế tài kèm theo để ràng buộc trách nhiệm pháp lý của các chủ thể, góp phần đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị.
1.4. Đánh giá quá trình phát triển của pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam
1.4.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1975
Đây là giai đoạn khó khăn nhất trong lịch sử dựng nước và giữ nước của dân tộc ta: miền Bắc vừa thoát khỏi chiến tranh, chập chững xây dựng và củng cố chính quyền non trẻ, đối diện với muôn vàn khó khăn, tàn dư của chiến tranh; miền Nam chống lại sự xâm lược của đế quốc Mỹ với sự hỗ trợ từ hậu phương miền Bắc. Trong điều kiện đất nước như vậy nên các quy định pháp luật của chúng ta còn chưa đáp ứng được yêu cầu của công cuộc xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, chủ yếu chỉ mới giải quyết tình thế, thực tế phát sinh. Hầu hết các văn bản chỉ đề cập đến khía cạnh nhỏ của quản lý đô thị mà chưa có văn bản tổng thể điều chỉnh ở tầm vĩ mô.[32]
Ngay khi giành độc lập, cùng với việc nghiên cứu kế hoạch kiến thiết về các ngành kinh tế, tài chính, hành chính, xã hội, văn hóa (Sắc lệnh số 78 ngày 31/12/1945), chúng ta đã có sự quan tâm nhất định đến hoạt động quy hoạch và kiến