Hiện nay tính pháp lý đất đô thị chưa có quy định riêng trong phân loại của luật đất đai hiện hành. Cách phân loại đất theo mục đích sử dụng trong đô thị không phù hợp tính chất không gian đô thị là một thể thống nhất trong xây dựng và quản lý quy hoạch phát triển kinh tế và quy hoạch sử dụng đất của chính quyền đô thị. Vì vậy, để phù hợp trong xây dựng chính sách đất đô thị cần phải thay đổi tên gọi “đất phi nông nghiệp” trong luật đất đai bằng tên gọi mới là đất xây dựng. Nhóm đất này bao gồm các loại đất xây dựng nông thôn, đất đô thị, đất công nghiệp và dịch vụ, đất kết cấu hạ tầng, các loại đất khác do Chính phủ quy định.
Quy hoạch đô thị ở nước ta cần một sản phẩm duy nhất trong đó bao gồm cả quy hoạch sử dụng đất do ngành Tài nguyên - Môi trường lập và quy hoạch xây
dựng chi tiết do ngành Xây dựng lập nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển nhanh chóng trong cơ chế thị trường và toàn cầu hóa. Bên cạnh đó, quản lý đô thị theo hướng bền vững: các thành phố đang phát triển cần xác định rõ mục tiêu phát triển bền vững, xuất phát ngay từ ý tưởng quy hoạch đô thị, khuyến khích việc trao đổi kinh nghiệm và kiến thức thực tế ở các cấp độ khác nhau, từ quốc gia cho đến các địa phương. Xây dựng các chiến lược quản lý quy hoạch đô thị kết hợp chặt chẽ với các mục tiêu bảo vệ môi trường, chú trọng quy hoạch sử dụng đất theo định hướng sinh thái nhằm: bảo vệ môi trường sống tự nhiên trong đô thị, nâng cao chất lượng sống của con người và phát triển kinh tế - xã hội.
Việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất sản xuất nông nghiệp sang đất đô thị đang là xu thế không thể cưỡng lại được, làm giảm quỹ đất hữu hạn về canh tác lương thực của quốc gia nên việc chuyển đổi cần xác định một ngưỡng nhất định về quy mô đô thị phù hợp sinh thái đặc thù cho từng vùng kinh tế, trên cơ sở phải triệt để tiết kiệm sử dụng đất nông nghiệp, nhất là đất sản xuất nông nghiệp đặc sản, năng suất cao. Đồng thời phải quản lý sử dụng hiệu quả đất đô thị đúng mục đích đã được thể hiện và thực thi có kiểm soát trong quy hoạch phát triển kinh tế xã hội và quy hoạch sử dụng đất đai.
Trong quy hoạch sử dụng đất đô thị cần phải tính đến yếu tố phát triển nông nghiệp đô thị. Khái niệm nông nghiệp đô thị còn mới mẻ với nước ta nhưng khá phổ biến ở nhiều thành phố trên thế giới và được xem là một nội dung quan trọng trong xây dựng và phát triển đô thị hiện đại. Thực tế nước ta cũng tồn tại hoạt động sản xuất nông nghiệp đô thị như chăn nuôi gia cầm, trồng cây cảnh, trồng rau xanh theo phương pháp thủy canh… góp phần đáng kể đời sống dân sinh, môi trường. Nông nghiệp đô thị là một trong những biện pháp ứng phó biến đổi khí hậu, nước biển dâng cao. Vì vậy cần thiết phải xây dựng và ban hành các tiêu chuẩn định mức về sử dụng đất có liên quan đến phát triển nông nghiệp, công nghiệp, dịch vụ, y tế, văn hóa, thể thao, giáo dục, thương nghiệp, đất công cộng nói chung, đất đô thị nói riêng… để làm cơ sở pháp lý trong xây dựng và quản lý thực hiện quy hoạch sử dụng đất; còn là căn cứ để điều chỉnh cơ cấu mục đích sử dụng đất đô thị. Quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải được lập theo hướng phát triển cân bằng giữa đô thị và nông thôn, có kế hoạch dài hạn đối với các khu đất dự phòng.
Thực hiện giám sát động thái sử dụng đất để nắm bắt kịp thời sự biến động và xu thế biến hóa sử dụng đất đô thị để có đối sách tương ứng là một nhiệm vụ của công tác quản lý đất đô thị. Thực hiện giám sát này bằng cách: điều tra thực địa, điều tra theo biểu thống kê, giám sát bằng kỹ thuật viễn thám. Giám sát động thái sử dụng đất có tác dụng đảm bảo tính hiện thực của các số liệu sử dụng đất, thông tin được đổi mới không ngừng, thông qua phân tích hệ thống thông tin có liên quan để phát hiện quy luật biến động sử dụng đất đai, phản ánh tình hình thực hiện quy hoạch sử dụng đất, phát hiện kịp thời các hành vi vi phạm, cung cấp dữ liệu cho công tác thanh tra, kiểm tra.
Thiết lập hệ thống tổ chức quản lý sử dụng đất đô thị chuyên trách có chức năng riêng biệt, đồng thời có mối quan hệ mật thiết với các cơ quan đồng cấp có liên quan. Hệ thống này không nhất thiết phải giống nhau, mà tủy thuộc vào tính chất và quy mô đô thị để xác định hệ thống, cơ cấu tổ chức, bố trí nhân lực phù hợp. Hệ thống tổ chức quản lý sử dụng đất đô thị cần được trang bị công cụ tiên tiến, đảm bảo tính kết nối thông tin chính xác, kịp thời phục vụ lãnh đạo, chỉ đạo kiểm tra, thanh tra… trong quản lý sử dụng đất đai đô thị hiệu quả và bền vững.
3.3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đát trong quản lý đô thị
Quy hoạch không phải là phép cộng cơ học của những kế hoạch ngắn hạn. Chất lượng quy hoạch gắn với tầm nhìn hoạch định chính sách kinh tế - xã hội và gắn với các dự báo. Thiếu tầm nhìn xa, thiếu tính dự báo, các quy hoạch sẽ rời rạc, chắp vá, thiếu tính liên kết, kém bền vững, không hiệu quả, gây lãng phí về cơ hội, tài nguyên, đất đai, vốn đầu tư, nguồn nhân lực… Pháp luật, chính sách là công cụ bước đầu hữu hiệu trong việc nâng cao hiệu quả chất lượng quy hoạch đô thị. Từ các nghiên cứu về thực trạng pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam, các kinh nghiệm của nước ngoài, tác giả đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về lĩnh vực này,
3.3.1. Giải pháp về lập pháp
Thứ nhất là xây dựng và ban hành Luật Đô thị:
Quản lý phát triển đô thị là quản lý quá trình lập quy hoạch, kiến thiết và vận hành trong tiến trình xây dựng cơ sở hạ tầng xã hội cũng như hạ tầng kỹ thuật của đô thị. Quản lý phát triển đô thị là hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước can thiệp vào quá trình phát triển đầu tư vận hành đô thị thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế - xã hội; tổ chức khai thác và điều hòa các nguồn lực bao gồm tài nguyên thiên nhiên, tài chính và con người nhằm tạo dựng môi trường thuận lợi cho định cư ở đô thị. Trên cơ sở kết hợp hài hòa giữa lợi ích quốc gia và lợi ích đô thị để hướng tới mục tiêu phát triển bền vững, nhiệm vụ quản lý nhà nước ở đô thị bao gồm xây dựng khuôn khổ pháp luật cho sự phát triển của đô thị, tổ chức triển khai thực hiện các nhiệm vụ trong quyền hạn và phạm vi quản lý nhằm đảm bảo các hoạt động kinh tế và xã hội trên địa bàn, tập trung quản lý các lĩnh vực quy hoạch, kiến thiết và vận hành sau đầu tư xây dựng.
Quản lý phát triển đô thị trong xu hướng phát triển hiện nay khó phân tách quản lý rõ ràng theo hướng chuyên môn hóa từng lĩnh vực bởi tính đan xen, phức hợp, cộng hưởng, giao thoa của từng mảng quản lý trong hoạt động phát triển đô thị. Những bất cập hình thành trong quá trình quản lý phát triển đô thị có nguyên nhân chủ yếu là những mô hình quản lý và cơ chế phối hợp trong quản lý đô thị đi kèm hệ thống những văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu đồng bộ, chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển của đô thị. Sự ra đời của Luật Đô thị là hết sức cần thiết nhằm tạo một khung pháp lý vững chắc và cần thiết để điều chỉnh các vấn đề liên quan đến lập quy hoạch đô thị, đầu tư xây dựng trong đô thị, quản lý không gian đô thị và quản lý các nguồn lực của đô thị nhằm phục vụ cho phát triển.
Xây dựng Luật Đô thị với các mục tiêu:
Một là, thể chế hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước về phát triển đô thị;
Hai là, điều chỉnh các vấn đề liên quan đến quá trình hình thành đô thị, xây dựng và phát triển theo quy hoạch, quản lý sử dụng đất đô thị, khai thác sử dụng không gian đô thị, hạ tầng đô thị và huy động các nguồn lực nhằm phục vụ cho phát triển.
Ba là, kế thừa những văn bản pháp luật hiện có, khắc phục những tồn tại và thống nhất hệ thống pháp luật về quản lý các hoạt động phát triển, quản lý đô thị, đồng thời bổ sung các quy định để điều chỉnh kịp thời các mối quan hệ mới phát sinh, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước hiện tại và xu thế phát triển trong tương lai.
Bốn là, quy định rõ trách nhiệm cơ quan quản lý nhà nước, quyền lợi và nghĩa vụ của tổ chức và cá nhân tham gia các hoạt động đầu tư xây dựng phát triển đô thị, quản lý đô thị. Nâng cao vai trò của cộng đồng và người dân, vai trò của doanh nghiệp trong phát triển quản lý đô thị.
Năm là, tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng những cơ chế hiệu quả trong công tác huy động các nguồn vốn cho phát triển đô thị.
Thực tế cho thấy, thực hiện tốt quản lý quy hoạch, quản lý sử dụng đất hiện nay là vấn đề then chốt cho công tác quản lý triển khai các hoạt động xây dựng sau này đảm bảo sự phát triển đồng bộ, bền vững, nâng cao hiệu quả hiệu lực quản lý nhà nước, giúp cho môi trường đầu tư minh bạch, rõ ràng. Viêc vấn đề này được quy định ở nhiều văn bản pháp luật gây khó khăn cho việc sử dụng, quản lý, phát triển đô thị. Xây dựng một luật thống nhất để điều chỉnh các mối quan hệ nảy sinh, các yêu cầu thực tế trong đô thị là tất yếu của xu thế phát triển đô thị trong tương lai.
Thứ hai là hoàn thiện Luật Quy hoạch trong thời gian tới:
Nhằm tạo lập khuôn khổ pháp lý thống nhất để quản lý các loại quy hoạch, bảo đảm tính đồng bộ, thứ bậc, hiệu quả của các loại quy hoạch trong quản lý và phát triển đất nước, dự án Luật Quy hoạch đang được triển khai do Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì soạn thảo.
Dự án Luật Quy hoạch đáp ứng yêu cầu thể chế hóa Hiến pháp, bám sát chủ trương xây dựng Luật quy hoạch có phạm vi điều chỉnh chung cho các loại quy hoạch phát triển trên phạm vi cả nước theo Nghị quyết số 13-NQ/TW ngày 16/1/2012 của Ban chấp hành Trung ương Đảng về xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ nhằm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020.
Dự án Luật cần được hoàn thiện theo hướng khắc phục căn bản những tồn tại hiện nay trong công tác quy hoạch, hạn chế triệt để những tác động tiêu cực của quy hoạch như: thiếu đồng bộ, chồng chéo, cản trở lẫn nhau giữa các loại quy hoạch... Đồng thời, cần kế thừa các quy định pháp luật hiện hành và nghiên cứu đổi mới để quy hoạch trở thành công cụ quản lý vĩ mô, điều hành kinh tế - xã hội hiệu quả, kiến tạo không gian phát triển có tầm nhìn bền vững, tạo động lực cho việc huy động, khai thác và sử dụng tiết kiệm, hiệu quả các nguồn lực, nguồn tài nguyên, tạo thuận lợi cho đời sống nhân dân, doanh nghiệp, phù hợp với quy luật của kinh tế thị trường. [75]
Dự án Luật Quy hoạch được xây dựng với 04 điểm mới căn bản:
Thứ nhất, dự thảo Luật Quy hoạch tạo hành lang pháp lý thống nhất cho công tác quy hoạch ở Việt Nam, từ đó xác định hệ thống quy hoạch đồng bộ. Những ngành, lĩnh vực cần lập quy hoạch để bảo đảm sự phát triển bền vững, lâu dài nhằm khai thác có hiệu quả tiềm năng, thế mạnh của các vùng lãnh thổ; đồng thời cũng chỉ ra những ngành không cần lập quy hoạch mà chuyển sang xây dựng các đề án, chương trình phát triển.
Thứ hai, dự thảo Luật xác định rõ việc tạo lập không gian phát triển thông qua việc lập quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch ngành quốc gia, quy hoạch vùng và quy hoạch tỉnh.
Thứ ba, dự thảo Luật đổi mới về phương pháp và nội dung quy hoạch, từ đó làm thay đổi cách thức tổ chức lập quy hoạch từ cách thức truyền thống sang cách thức hiện đại theo phương pháp quy hoạch chiến lược và nội dung quy hoạch tổng hợp, đa ngành theo xu hướng của thế giới được đặt trong điều kiện hoàn cảnh của Việt Nam.
Thứ tư, dự thảo Luật sẽ tác động tích cực, làm thay đổi phương thức sử dụng công cụ quản lý từ quy hoạch, dựa vào quy hoạch chuyển sang quản lý bằng tiêu chuẩn, điều kiện đối với những ngành không lập quy hoạch, từ đó tạo sự minh bạch, thuận lợi cho doanh nghiệp và người dân trong đầu tư, sản xuất kinh doanh. Điều này cũng đồng thời làm giảm số lượng các loại quy hoạch đang tồn tại quá nhiều ở nước ta, đặc biệt là các quy hoạch không cần thiết, gây lãng phí tiền bạc, nâng cao chất lượng quy hoạch.
Thứ ba là sửa đổi, bổ sung Luật Quy hoạch đô thị năm 2009:
Trong bối cảnh xã hội hiện nay, khi Luật Đô thị chưa xây dựng được thì việc sửa đổi Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 là vấn đề cấp thiết, trong đó cần lưu ý các vấn đề:
Một là, cần kết hợp giữa quy hoạch theo cơ chế và quy hoạch theo dự án, cần đưa khái niệm dự án vào trong các quy định, giúp điều chỉnh quy hoạch và là công cụ kiểm soát đất đai.
Hai là, bên cạnh những quy định cứng bắt buộc phải thực hiện thì cũng cần có những quy định mềm đối với những mảng gắn với sự phát triển kinh tế - xã hội.
Ba là, cần sử dụng phương pháp quy hoạch có sự tham gia của tất cả các bên liên quan bao gồm cả tư nhân, các ngành, các tổ chức cộng đồng, các tổ chức phi chính phủ và các tổ chức quốc tế. Điều quan trọng là cần liên kết những ảnh hưởng lẫn nhau của các nhóm kinh tế - xã hội khác nhau, tăng cường sự hợp tác giữa các thành viên trong xã hội. Quy hoạch đô thị cần sự chung tay, nhất trí tôn trọng lẫn nhau và bình đẳng trong cộng đồng.
Bốn là, quy hoạch cần thích ứng với biến đổi khí hậu trên cơ sở kết hợp giữa quy hoạch từ trên xuống với quy hoạch từ dưới lên, kinh tế, xã hội, bảo vệ môi trường và cơ sở hạ tầng trong sự hợp nhất hài hòa hướng tới mục tiêu phát triển bền vững.
Năm là, thời gian điều chỉnh quy hoạch chi tiết là 03 năm kể từ ngày quy hoạch chi tiết được phê duyệt là quá dài. Công tác quy hoạch nên đưa ra những mục tiêu định hướng dựa trên cơ sở dự báo, các biện pháp điều chỉnh sẽ dựa trên những điều kiện thực tế cụ thể. Do vậy, cần điều chỉnh quy hoạch chi tiết hàng năm và phân cấp cho chính quyền địa phương thực hiện, nhằm đáp ứng kịp thời nhu cầu của xã hội.
Sáu là, cần có quy định đối với các khu vực đã có quy hoạch đô thị thì không cần thiết phải lập quy hoạch sử dụng đất, không chỉ ở các quận như quy định trong Luật Đất đai năm 2013, vì thực tế hiện nay quy hoạch đô thị được lập theo các dự án phát triển đô thị, theo phân khu chứ tại các quận thì hầu như chưa có quy hoạch