dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam
1.4.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1975
Đây là giai đoạn khó khăn nhất trong lịch sử dựng nước và giữ nước của dân tộc ta: miền Bắc vừa thoát khỏi chiến tranh, chập chững xây dựng và củng cố chính quyền non trẻ, đối diện với muôn vàn khó khăn, tàn dư của chiến tranh; miền Nam chống lại sự xâm lược của đế quốc Mỹ với sự hỗ trợ từ hậu phương miền Bắc. Trong điều kiện đất nước như vậy nên các quy định pháp luật của chúng ta còn chưa đáp ứng được yêu cầu của công cuộc xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, chủ yếu chỉ mới giải quyết tình thế, thực tế phát sinh. Hầu hết các văn bản chỉ đề cập đến khía cạnh nhỏ của quản lý đô thị mà chưa có văn bản tổng thể điều chỉnh ở tầm vĩ mô.[32]
Ngay khi giành độc lập, cùng với việc nghiên cứu kế hoạch kiến thiết về các ngành kinh tế, tài chính, hành chính, xã hội, văn hóa (Sắc lệnh số 78 ngày 31/12/1945), chúng ta đã có sự quan tâm nhất định đến hoạt động quy hoạch và kiến thiết đô thị. Tuy nhiên, đến tận ngày 02/5/1962, để xóa bỏ việc cho thuê đất và để sử dụng hợp lý đất đai ở nội thành, nội thị, hội nghị Thường vụ Hội đồng Chính phủ đã đề ra chính sách và các nguyên tắc về việc quản lý đất cho thuê của tư nhân, đất vắng chủ và đất bỏ hoang ở nội thành, nội thị. Ngày 07/7/1962, Phủ Thủ tướng đã ban hành Thông tư số 73/TTg về việc quản lý đất của tư nhân cho thuê, đất vắng chủ, đất bỏ hoang ở nội thành, nội thị. Theo đó, Thông tư đã đưa ra một số nguyên tắc như: xỏa bỏ chế độ chiếm hữu đất cho thuê ở nội thành, nội thị, đồng thời chấm dứt tình trạng chiếm hữu và sử dụng đất bất hợp pháp của tư nhân về các loại đất vắng chủ, đất công, đất sa bồi, đất bỏ hoang; người sử dụng đất không phải trả tiền thuê đất cho Nhà nước mà chỉ phải nộp thuế thổ trạch hay thuế nông nghiệp…
Ngoài ra, trong giai đoạn này, Nhà nước ta chủ yếu ban hành các văn bản tập trung vào việc giải quyết các vấn đề về nhà ở tại đô thị.
1.4.2. Giai đoạn từ năm 1975 đến năm 1987
Hòa bình lập lại trên mọi miền Tổ quốc, chúng ta bắt tay vào công cuộc xây dựng và kiến thiết đất nước. Công tác quản lý đô thị được quan tâm hơn, mà nổi bật
là các vấn đề như: quản lý, sử dụng nhà, đất đô thị; công tác xây dựng cơ bản, phân loại và quản lý đô thị, quy hoạch mở rộng các đô thị lớn…
Trong giai đoạn này, quy hoạch sử dụng đất chưa được coi là công tác của ngành quản lý đất đai mà chỉ được đề cập đến như là một phần của quy hoạch phát triển nông nghiệp. Từ năm 1975 đến cuối năm 1978, nước ta đã soạn thảo và được Chính phủ phê duyệt phương án phân vùng sản xuất nông lâm nghiệp và công nghiệp chế biến nông lâm sản theo bảy vùng và trên địa bàn lãnh thổ là cấp tỉnh. Tuy nhiên, do mục đích đề ra là chỉ để phục vụ nông lâm nghiệp nên các loại đất khác trong đó có đất đô thị chưa được đề cập. Vì vậy, quy hoạch sử dụng đất thời kỳ này trong quản lý đô thị chưa được quan tâm, triển khai trên thực tế.
1.4.3. Giai đoạn từ năm 1987 đến năm 2003
Năm 1987, Luật Đất đai ra đời, đây là luật đất đai đầu tiên của nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, góp phần không nhỏ vào quá trình hoàn thiện các quy định của pháp luật về đất đai, phát triển và quản lý đô thị khi đưa ra các quy định về việc sử dụng đất đô thị. Với các quy định về phân loại đô thị, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất… Luật Đất đai năm 1987 đã thực sự trở thành cơ sở pháp lý quan trọng cho quá trình lập quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch đô thị cũng như quản lý đô thị.
Năm 1991, Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội là sự kiện lịch sử quan trọng đánh dấu sự phát triển vượt bậc về mọi mặt của đất nước ta. Cương lĩnh đã đưa ra 8 phương hướng cơ bản để xây dựng chủ nghĩa xã hội ở Việt Nam với trọng tâm là: phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đã tạo tiền đề pháp lý căn bản cho sự thay đổi toàn diện bộ mặt đất nước.
Giai đoạn trước năm 1993 có rất ít văn bản chính thức hướng dẫn lập quy hoạch đô thị ở Việt Nam. Quyết định số 322-BXD/ĐT ngày 28/12/1993 của Bộ Xây dựng về việc ban hành Quy định lập các đồ án quy hoạch xây dựng đô thị đã phản ánh sự chuyển mình của quy hoạch xây dựng để đáp ứng yêu cầu thực tế, nâng cao hiệu quả sử dụng đất đai, những thử nghiệm phương thức khai thác chuyển đổi để tạo nguồn lực tài chính xây dựng đô thị. Hàng loạt các đô thị trên toàn quốc đã dần
được lập quy hoạch chung để có những dự báo về quy mô dân số, xác định quy mô đất đai, bố trí trên tổng mặt bằng, xác định những định hướng về phát triển không gian và hệ thống hạ tầng kỹ thuật cho đô thị.
Tiếp đó, ngày 03/02/1994, Mỹ chính thức bỏ lệnh cấm vận đối với Việt Nam, có ý nghĩa quan trọng trong công cuộc đổi mới tại Việt Nam. Sự phát triển mạnh mẽ về kinh tế kéo theo sự gia tăng về đô thị đặc biệt là sự mở rộng các thành phố lớn, dân số đô thị vì thế ngày một gia tăng. Nếu năm 1986 là 11,870 triệu người thì năm 2000 là 18,772 triệu người và năm 2003 là 20,870 triệu người, đưa tỷ lệ đô thị hóa cả nước từ 19% vào năm 1986 lên 20,7% vào năm 1999. []
Mạng lưới đô thị Việt Nam không ngừng được mở rộng, gia tăng cả về số lượng và quy mô, điều này đặt ra yêu cầu cần phải hoàn thiện các quy định pháp lý xung quanh vấn đề quản lý, phát triển đô thị trong đó có quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Ngày 14/07/1993, Luật Đất đai mới ra đời thay thế cho Luật Đất đai năm 1987, kế thừa và phát huy những quy định về quy hoạch, kế hoạch đất, chế độ sử dụng đất đô thị, trong đó nhấn mạnh: việc quản lý và sử dụng đất đô thị phải căn cứ vào quy hoạch đô thị, kế hoạch sử dụng đất được duyệt, Nhà nước có quy hoạch sử dụng đất để xây dựng nhà ở tại đô thị, việc sử dụng đất đã được quy hoạch để phát triển đô thị ngoài ranh giới nội thành, nội thị phải theo đúng quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đó. Ngày 17/8/1994, Chính phủ ban hành Nghị định số 88/CP về quản lý và sử dụng đất đô thị, trong đó quy hoạch xây dựng đô thị và kế hoạch sử dụng đất đô thị là một nội dung quan trọng của việc quản lý và sử dụng đất đô thị. Điều 14 Nghị định số 88/CP quy định:
“Trên cơ sở quy hoạch xây dựng đô thị được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, Uỷ ban nhân dân thành phố trực thuộc Trung ương, thành phố thuộc tỉnh, thị xã và thị trấn lập kế hoạch sử dụng đất đô thị cho giai đoạn 5-10 năm và hàng năm.
Nội dung kế hoạch sử dụng đất đô thị gồm:
1. Xác định nhu cầu về đất đô thị, khoanh định các khu đất và việc sử dụng từng loại đất trong từng thời kỳ kế hoạch có kèm theo các điều kiện khai thác khi sử dụng.
2. Điều chỉnh kế hoạch sử dụng đất đô thị cho phù hợp với thực tế cải tạo, xây dựng và quá trình phát triển của đô thị.” [17]
Như vậy, chúng ta có thể thấy quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thời kỳ này được gắn với từng loại đất, mà đất đô thị được xác định là một loại trong đó. Điều này giúp cho việc quản lý và phát triển đô thị được đồng bộ, thống nhất và phù hợp với xu thế đô thị hóa đang diễn ra mạnh mẽ ở đất nước ta.
1.4.4. Giai đoạn từ năm 2003 đến năm 2009
Đây là giai đoạn có nhiều bước đột phá, các quy định pháp luật trong lĩnh vực quản lý, phát triển đô thị được hoàn thiện, đáp ứng nhu cầu phát triển của kinh tế - xã hội, hội nhập quốc tế của đất nước.
Về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị thì văn bản phải kể đến đầu tiên là Luật Đất đai năm 2003. Quy định về phân loại đất đã có sự thay đổi so với Luật Đất đai năm 1993, đồng thời cũng chỉ rõ đâu là đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp, đất ở nông thôn, đất ở đô thị… Điều 84 Luật Đất đai năm 2003 đã quy định về đất ở đô thị như sau: “1. Đất ở tại đô thị bao gồm đất để xây dựng nhà ở, xây dựng các công trình phục vụ đời sống trong cùng một thửa đất thuộc khu dân cư đô thị, phù hợp với quy hoạch xây dựng đô thị đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt. 2. Đất ở tại đô thị phải bố trí đồng bộ với đất sử dụng cho mục đích xây dựng các công trình công cộng, công trình sự nghiệp, bảo đảm vệ sinh môi trường và cảnh quan đô thị hiện đại. 3. Nhà nước có quy hoạch sử dụng đất để xây dựng nhà ở tại đô thị, có chính sách tạo điều kiện để những người sống ở đô thị có chỗ ở.” [45]
Thực hiện đúng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những nguyên tắc sử dụng đất, đồng thời đây cũng là cơ sở để các cơ quan chức năng lập và quản lý quy hoạch đô thị, một nội dung của quản lý đô thị.
Tiếp theo Luật Đất đai năm 2003 là Luật Xây dựng năm 2003 đã đề cập một cách hoàn chỉnh các vấn đề về quy hoạch chung, quy hoạch chi tiết xây dựng đô thị… Luật Xây dựng năm 2003 đã đưa ra khái niệm về quy hoạch xây dựng đô thị, phân loại quy hoạch xây dựng đô thị và các vấn đề quản lý xây dựng trong đó có xây dựng hạ tầng đô thị. Tuy nhiên, còn rất nhiều vấn dề về quản lý quy hoạch đô
thị, quản lý đô thị mà Luật Xây dựng năm 2003 vẫn chưa đề cập đến, do vậy nên trong thực tiễn triển khai còn nhiều vướng mắc, tồn tại.
1.4.5. Giai đoạn từ năm 2009 đến nay
Năm 2009 khi Quốc hội thông qua Luật Quy hoạch đô thị thì các vấn đề quản lý quy hoạch đô thị mới được toàn diện, đồng bộ từ phân loại đô thị; lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý quy hoạch đô thị; không gian, kiến trúc, cảnh quan đô thị; không gian ngầm đô thị; cây xanh đô thị… Việc lập quy hoạch đô thị phải trên cơ sở quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt, đảm bảo sử dụng hiệu quả đất đô thị, tránh lãng phí tài nguyên và phát triển bền vững.
Sau 10 năm triển khai Luật Đất đai năm 2003 đã bộc lộ nhiều khuyết điểm, hạn chế, đặc biệt về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đối với quản lý và phát triển đô thị. Sự thiếu liên kết giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị; việc triển khai các khu đô thị một cách bừa bãi, không tính đến vấn đề môi trường, lương thực quốc gia; các dự án xây dựng chiếm đất mà không xây dựng… đã đặt ra yêu cầu cấp bách phải sửa luật.
Ngày 29/11/2013, Luật Đất đai mới đã được thông qua đã phần nào giải quyết các vấn đề phát sinh trong triển khai các hoạt động đất đai, đặc biệt là quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị.