2.1.2.1. Chủ thể và phương thức hội nhập khu vực
Về chủ thể
Trong bối cảnh chung là sự thất vọng về vai trò của các nhà nước trong việc kiến tạo hòa bình và an ninh khi Thế chiến thứ hai nổ ra, Mitrany (1943) cho rằng, các quốc gia nên có quyền lực nội bộ hạn chế, đủ để đáp ứng các nhu cầu cá nhân của công dân. Thậm chí, các quốc gia không thể hoàn toàn thỏa mãn các nhu cầu của con người, và do đó giải pháp là một sự mở rộng từ từ của các thể chế quốc tế
theo chức năng (để thay thế)9. Từ đó, Mitrany khuyến khích sự hợp tác xuyên quốc
gia có khả năng phát triển thành một hệ thống phụ thuộc lẫn nhau, chi phối bởi nhu cầu giải quyết các vấn đề chung. Đây chính là logic về phương thức hội nhập của chủ nghĩa chức năng sẽ được thảo luận bên dưới.
Chủ thể của việc hợp tác xuyên quốc gia này được Haas làm rõ khi nhấn mạnh đến vai trò của các nhóm trong nước. Haas (1958) cho rằng: trong khi các nhóm khác nhau trong khuôn khổ quốc gia có lợi ích và cách hành xử khác nhau, thì các
9Dẫn lại theo Alexandrescu, Mihai (2007), "David Mitrany: From Federalism to Functionalism",
nhóm này lại “có xu hướng vượt ra khỏi các ranh giới quốc gia trong một nỗ lực để tạo
ra chính sách chung và đạt được các lợi ích chung”10. Điều này dẫn đến sự hình thành
các thể chế siêu quốc gia để đáp ứng nhu cầu này. Các thể chế siêu quốc gia này được kì vọng sẽ dần thay thế vai trò chủ thể trong quan hệ quốc tế của các quốc gia.
Tuy nhiên, ảnh hưởng của chủ nghĩa dân tộc đến tiến trình hội nhập trong thập niên 1960 đã khiến cho lý thuyết liên chính phủ dần trở thành cách tiếp cận thay thế chủ nghĩa chức năng mới trong nghiên cứu về hội nhập khu vực, đặc biệt khi xét đến vấn đề chủ thể của tiến trình này.
Là một nhà tự do chủ nghĩa liên chính phủ tiêu biểu, Moravcsik (1993) thừa nhận những cách giải thích từ nhiều góc độ về hiện tượng hội nhập khu vực, và khẳng định các quan điểm của các nhà hiện thực mới và tự do mới bằng việc thừa nhận rằng các quốc gia là những chủ thể chính trong tiến trình hội nhập. Theo cách tiếp cận này, các quốc gia với tư cách là các chủ thể ra quyết định theo lý trí, sẵn sàng từ bỏ một số khía cạnh của chủ quyền để nâng cao tính hiệu quả của các hợp tác liên quốc gia. Do đó, hội nhập có thể dễ dàng giải thích như một “chuỗi các lựa chọn lý trí của các lãnh đạo quốc gia”, điều mà trước đây chỉ tồn tại trong phạm vi mỗi quốc gia riêng rẽ [Laursen, 2008]. MERCOSUR cũng có thể được nhìn nhận thông qua lăng kính này: các chủ thể chính là và vẫn là các quốc gia thành viên.
Cách tiếp cận này của Moravcsik phù hợp với quan điểm đề cao vai trò chủ động của nhà nước trong việc thúc đẩy sự phát triển quốc gia của chủ nghĩa cấu trúc mới vốn có nhiều ảnh hưởng đến các quốc gia trong khu vực. Do đó, cách tiếp cận này trở thành cách tiếp cận chính của MERCOSUR trong tiến trình hội nhập, đặc biệt là trong việc thể chế hóa hội nhập.
Trong cách tiếp cận chung của chủ nghĩa tự do, đặc biệt là chủ nghĩa tự do mới, một vấn đề quan trọng là sự đề cao vai trò của các chủ thể phi quốc gia trong quan hệ quốc tế. Trong số các chủ thể này đáng kể nhất là các tập đoàn đa quốc gia (MNC), bên cạnh các thể chế quốc tế và các phong trào xã hội. Các MNC này chính là đại diện cho các lực lượng kinh tế với tiềm lực tài chính mạnh, công nghệ cao
10 Dẫn lại theo Caichiolo, Carlos R. (2017), “The MERCOSUR Experience and Theories of Regional Integration”, Contexto Internacional vol. 39(1) Jan/Apr 2017, pp. 117- 134.
góp phần định hình nên cái được gọi là hội nhập do thị trường dẫn dắt. Hội nhập do thị trường dẫn dắt chính là động lực bên trong cho sự dâng cao của làn sóng toàn cầu hóa sau Chiến tranh Lạnh, đặc biệt là trong thập kỉ 1990. Thời gian này trùng khớp với giai đoạn phát triển hội nhập kinh tế nhanh chóng của các nước MERCOSUR. Các biểu hiện cụ thể của toàn cầu hóa là sự mở rộng của hệ thống kinh tế đa phương, sự gia tăng nhanh chóng các dòng thương mại, đầu tư, thông tin và lao động trên khắp thế giới lôi cuốn hầu hết các quốc gia tham gia, sự phát triển của các chuỗi giá trị toàn cầu (GVC) và sự phụ thuộc lẫn nhau về nhiều mặt giữa các quốc gia, giữa các quốc gia với các chủ thể phi quốc gia cũng như giữa chính các chủ thể phi quốc gia với nhau ngày càng trở nên sâu sắc.
Như vậy, xét về chủ thể, có thể thấy các quốc gia, hay chính xác hơn là các nhà nước, đã và vẫn là những chủ thể chính tham gia vào hội nhập khu vực. Các nhóm khác nhau trong quốc gia tuy đóng vai trò quan trọng trong tiến trình hội nhập khu vực của các quốc gia nhưng chưa trở thành các chủ thể chính của tiến trình hội nhập. Bên cạnh đó, có sự thừa nhận rộng rãi về sự gia tăng vai trò của các chủ thể phi quốc gia vốn đang ngày càng trở nên đa dạng ở cả cấp độ trong nước và quốc tế trong tiến trình hội nhập, nhất là từ sau Chiến tranh Lạnh.
Về phương thức
Xét về phương thức của tiến trình hội nhập, “hiệu ứng lan tỏa” và “sự thương lượng” được xem là phù hợp nhất. Hai phương thức này không hẳn mang tính loại trừ nhau mà còn có tính bổ sung cho nhau. Nếu như “hiệu ứng lan tỏa” hàm ý một logic phát triển của hội nhập một cách tổng thể thì “sự thương lượng” tập trung vào cách thức các quyết định hội nhập được đưa ra trong bối cảnh “hiệu ứng lan tỏa” bị hạn chế.
Thứ nhất, “hiệu ứng lan tỏa”.
Hiệu ứng lan tỏa là một tình huống mà ở đó những hành động đã diễn ra, liên quan đến một mục tiêu cụ thể, tạo ra một trạng thái mà ở đó mục tiêu ban đầu chỉ có thể được đảm bảo bằng việc thực hiện những hành động tiếp theo, thứ mà lại tạo ra những điều kiện tiếp theo và một nhu cầu hành động nhiều hơn, và tiếp nữa [Caichiolo, 2017]. Khởi đầu, xuất hiện hội nhập trong các ngành, dần dần, các tiến
trình hội nhập sẽ lan sang các lĩnh vực khác và sự chính trị hóa các hợp tác theo ngành sẽ ngày càng tăng lên. Haas (1958) cho rằng “tự do hóa thương mại trong liên hiệp hải quan sẽ dẫn đến sự hài hòa của các chính sách kinh tế chung và dần lan tỏa sang các lĩnh vực chính trị và dẫn tới sự thành lập của một vài hình thức cộng
đồng chính trị”11. Đây chính là hai trong số ba khía cạnh của hiệu ứng lan tỏa: lan
tỏa theo ngành và lan tỏa về chính trị. Khía cạnh còn lại chính là lan tỏa về địa lý với biểu hiện rõ nhất là tiến trình hội nhập sẽ thu hút thêm các quốc gia mới tham gia vào tiến trình.
Đứng trước hạn chế là “hiệu ứng lan tỏa” không nhất định sẽ xảy ra như phê phán của Hoffmann (1966), Lindberg và Scheingold (1970) đã tìm cách giải quyết điểm nghẽn này bằng việc bổ sung thêm ba điều kiện cho hiệu ứng lan tỏa diễn ra: a) sự ủng hộ của nhiều chủ thể hội nhập; b) sự thể hiện bản sắc mới qua hội nhập; và c) sự phản hồi về kết quả hội nhập.
Mặc dù cũng bắt đầu từ các chương trình hội nhập về kinh tế nhưng rõ ràng là “hiệu ứng lan tỏa” đã không xảy ra trong tiến trình hội nhập của MERCOSUR, hay ít nhất là không diễn tiến như lập luận của các nhà chức năng chủ nghĩa mới.
Thứ hai, “sự thương lượng”.
Với Mitrany, như đã trình bày ở trên, sự xuất hiện của các thể chế siêu quốc gia là kết quả của sự gia tăng các tương tác xuyên quốc gia mà dẫn đến sự phụ thuộc lẫn nhau và nhu cầu giải quyết các vấn đề chung. Chủ nghĩa chức năng mới củng cố lập luận này với việc thừa nhận tầm quan trọng của khía cạnh chính trị trong tiến trình hội nhập khu vực, và cho rằng con đường hội nhập chính trị phải được hỗ trợ bởi sự hợp tác về mặt thể chế. Việc thiết lập các thể chế chính thức đóng một vai trò thiết yếu trong việc duy trì và đảm bảo các thỏa thuận giữa các quốc gia.
Moravcsik cũng thừa nhận vai trò dù còn hạn chế của các thể chế liên quốc gia. Đó là việc các thể chế liên quốc gia giúp củng cố các thỏa thuận giữa các quốc gia cũng như giúp củng cố tính chính danh và việc theo đuổi các ưu tiên trong nước của
11 Dẫn lại theo Moga, Teodor L. (2009), "The Contribution of the Neofunctionalist and Intergovernmentalist Theories to the Evolution of the European Integration Process", Journal of Alternative Perspectives in the Social Sciences ( 2009) Vol 1, No 3, pp. 796-807.
các chính phủ. Bên cạnh đó, Moravcsik cũng đồng ý về tính đa dạng của các nhóm trong nước với những quan tâm và lợi ích khác nhau. Tuy nhiên, Moravcsik có cách lý giải khác về sự hình thành các thể chế. Cụ thể, Moravcsik nhấn mạnh vào hai thành tố:
sự hình thành ưu tiên quốc gia và sự thương lượng giữa các quốc gia. Để hoàn thiện,
Moravcsik thêm vào một thành tố thứ ba là sự lựa chọn về mặt thể chế.
Theo quan điểm của Moravcsik, đầu tiên, vì các nguồn lực có hạn do vậy việc hình thành các ưu tiên quốc gia trong tiến trình hội nhập là một sự thương lượng liên tục giữa các nhóm lợi ích khác nhau trong nội bộ quốc gia và chịu ảnh hưởng từ bên ngoài, đặc biệt là từ các quốc gia lớn hơn. Thứ hai, sự thương lượng liên quốc gia chịu tác động của sự phụ thuộc lẫn nhau bất cân xứng. Các ưu tiên của các nước lớn sẽ áp đảo ưu tiên của các nước nhỏ hơn và trong phần lớn trường hợp, các nước nhỏ sẽ phải điều chỉnh lại các ưu tiên của mình. Sự thương lượng liên quốc gia có tác động ngược lại đến hành vi của các quốc gia trong hệ thống quốc tế. Do đó, giữa cấp độ trong nước và cấp độ quốc tế là có sự ảnh hưởng qua lại lẫn nhau. Theo Moravcsik, có 3 yếu tố cơ bản quyết định kết quả của việc thương lượng liên quốc gia: a) giá trị của việc thay thế chính sách đơn phương; b) giá trị của các liên minh
thay thế; c) các cơ hội cho sự liên kết vấn đề hoặc thanh toán ngoài12. Về yếu tố thứ
ba, sự lựa chọn mang tính thể chế, Moravcsik kết luận là các quốc gia ủy thác và chuyển giao chủ quyền để đạt được nhiều hơn các cam kết đáng tin cậy. Ủy thác và chuyển giao là một chiến lược lý tính được các quốc gia chấp nhận để ràng buộc trước các chính phủ đối với các quyết định tương lai, để khuyến khích sự hợp tác hơn nữa và để cải thiện việc thực thi các hiệp định trong tương lai.
Cả hai phương thức này đều diễn ra trong trường hợp của MERCOSUR. Vì thế, chúng được sử dụng để giải thích tiến trình hội nhập của thể chế này.
2.1.2.2. Các điều kiện và động lực hội nhập khu vực
Các điều kiện cho hội nhập khu vực
Điều kiện đầu tiên cho hội nhập, trước hết, là có nhận thức chung về nhu cầu hội nhập và ý chí thực hiện của các bên tham gia. Sự đa dạng về tình trạng của các quốc gia và sự nhận thức khác nhau chính là một nguyên nhân quan trọng khiến cho
12 Thanh toán ngoài (side-payments) là những khoản tiền trao đổi đi kèm với các giao dịch nhưng không nằm trong chính giao dịch đó. Thanh toán ngoài, theo Moravcsik, là những lợi ích kinh tế tiềm năng mà các nước có thể nhận được khi chấp nhận các thỏa thuận.
hiệu ứng lan tỏa bị hạn chế như Hoffmann (1966) đã chỉ ra. Nhu cầu hội nhập có thể xuất hiện khi các quốc gia được/bị đặt trong một bối cảnh tương tự, đặc biệt là những thách thức tương tự. Khi đó, các quốc gia sẽ nhận thấy nhu cầu phối hợp để giải quyết các thách thức chung rõ ràng hơn. Từ góc độ chính trị quốc nội, khi các quốc gia hay chính xác hơn là giới lãnh đạo các quốc gia chia sẻ những điểm chung về tình hình trong nước sẽ xuất hiện nhu cầu phối hợp, liên kết, trong một số trường hợp tiến tới quyết định hội nhập. Đối với chủ nghĩa chức năng mới, đó là sự chia sẻ lợi ích chung giữa các nhóm từ các quốc gia khác nhau dẫn đến nhu cầu hợp tác xuyên quốc gia để đáp ứng nhu cầu chung. Bên cạnh nhận thức của giới lãnh đạo quốc gia, xu hướng ủng hộ hội nhập của các nhóm lợi ích trong nước lớn hơn xu hướng phản đối cũng là một yếu tố quan trọng thúc đẩy hội nhập. Cả chủ nghĩa chức năng và chủ nghĩa liên chính phủ, như trên đã phân tích, đều thừa nhận vai trò của các nhóm trong nước trong vai trò định hình hoặc có ảnh hưởng lớn đến tiến trình hội nhập.
Khi đã chia sẻ với nhau nhu cầu hội nhập trong bối cảnh chung thì các quốc gia vẫn cần một điều kiện đủ nữa là ý chí thực thi mà một trong những vấn đề cốt lõi là việc chấp nhận các chi phí phát sinh, bao gồm cả việc từ bỏ một phần chủ quyền để đạt được lợi ích thông qua hội nhập. Moravcsik (1998) cho rằng “bên nào càng mong muốn đạt được những lợi ích lớn hơn từ hội nhập thì càng sẵn sàng
nhượng bộ nhiều hơn”13
. Một điều kiện quan trọng khác là sự xuất hiện, tồn tại của các hợp tác giữa các quốc gia như là cơ sở cho việc thúc đẩy các hình thức hợp tác sâu rộng hơn, hay chính là các hình thức hội nhập. Điều này giúp giảm bớt những trở ngại, nhất là về mặt chi phí, khi bắt đầu tiến hành hội nhập. Cuối cùng, các đặc điểm của môi trường bên ngoài cũng có tác động thúc đẩy hoặc kìm hãm hội nhập. Nếu môi trường bên ngoài ổn định, có xu hướng hợp tác nổi bật hơn xu hướng cạnh tranh thì sẽ có tác dụng thúc đẩy hội nhập và ngược lại.
Đối với các nước MERCOSUR, sự chia sẻ những điểm tương đồng lớn về điều kiện kinh tế, chính trị và cả văn hóa – xã hội trong một bối cảnh chung của khu vực và quốc tế sau Chiến tranh Lạnh đã đưa đến những nhu cầu chung về hội nhập khu vực của các nước.
13
Các động lực của hội nhập khu vực
Đối với tiến trình hội nhập khu vực do nhà nước dẫn dắt thì động lực của tiến trình này là ý chí chính trị của các nhà nước, hơn là sự mở rộng của nền sản xuất toàn cầu. Đối với loại tiến trình này, đây cũng được coi là sự phản ứng của các quốc gia đối với tiến trình hợp nhất sản xuất và phân phối quốc tế do các lực lượng kinh tế chi phối hay chính là tiến trình hội nhập do thị trường dẫn dắt. Tiến trình toàn cầu hóa kinh tế, chính là biểu hiện của loại hình hội nhập do thị trường dẫn dắt, cho đến nay vẫn chịu sự chi phối mạnh mẽ của các tập đoàn đa quốc gia ở các nước phát triển. Tuy nhiên, điểm đáng lưu ý là, Moravcsik (1998) cho rằng “các nhà nước là những chủ thể chính trong tiến trình hội nhập, nhưng tiến trình lại phần lớn được
điều khiển bởi các lợi ích về kinh tế”14
.
Mục đích của các quốc gia khi tham gia hội nhập có thể là các lợi ích kinh tế cụ thể như: nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế thông qua tăng cường thương mại với các quốc gia khác, tiến lên cao hơn trong chuỗi giá trị toàn cầu (nói cách khác là