3.5.1. Thực tiễn triển khai
3.5.1.1. Vấn đề cam kết dân chủ và đảm bảo hòa bình, an ninh
Là một khối hội nhập khu vực hình thành trong bối cảnh nền dân chủ mới được tái lập ở các nước thành viên nên MERCOSUR còn được kì vọng như một cơ
chế để đảm bảo cam kết với nền dân chủ của các nước thành viên. Bên cạnh đó, sự cạnh tranh lâu dài giữa hai nước lớn hơn của khối là Argentina và Brazil, đặc biệt trong thời kì Chiến tranh Lạnh đã khiến cho vấn đề đảm bảo hòa bình, an ninh trong khu vực rất được coi trọng.
Trong một nỗ lực củng cố các nền dân chủ mới được tái lập, vào ngày 25/7/1996, tại San Luis (Argentina), các nguyên thủ MERCOSUR, Chile và Bolivia đã kí Tuyên bố MERCOSUR về Cam kết Dân chủ. Một “điều khoản dân chủ” đã được ghi nhận cho phép việc đình chỉ một nước thành viên có chính phủ vi phạm pháp quyền hoặc chấm dứt quy chế thành viên liên kết của nước đó. Các lãnh đạo MERCOSUR đã sử dụng cơ chế này vào năm 1996 để cảnh báo các lực lượng quân sự ở Paraguay về hậu quả của một cuộc đảo chính và vào năm 1998 do sự lộn xộn trong các cuộc bầu cử ở nước này. Nghị định thư Ushuaia về Cam kết Dân chủ, một bước tiến so với Tuyên bố MERCOSUR, được các nước trong khối kí vào năm 1998 đã khẳng định một trong những mục tiêu quan trọng của các nước MERCOSUR khi thành lập khối là củng cố nền dân chủ, đặc biệt là trong giai đoạn chuyển đổi hoàn toàn sang nền dân chủ ở các nước này nói riêng và khu vực Mỹ Latinh nói chung.
Các nước thành viên MERCOSUR viện dẫn các điều khoản của Nghị định thư lần đầu tiên vào năm 2012 để đình chỉ Paraguay, khi cho rằng Tổng thống Fernando Lugo (2008- 2012) bị phế truất một cách bất công sau khi phe đối lập trong nước cáo buộc ông xử lý sai lầm một vụ đụng độ gây chết người giữa nông dân và lực lượng thực thi pháp luật. Tuy nhiên, một số ý kiến cho rằng việc đình chỉ Paraguay, được dỡ bỏ vào năm 2013, là có động cơ chính trị. Bởi vì chính phủ cánh tả của Brazil khi đó muốn thông qua việc kết nạp Venezuela vào khối, trong khi chính phủ trung hữu mới lên của Paraguay thì phản đối việc này. Việc đình chỉ Paraguay khiến cho nước này không còn khả năng ngăn chặn việc kết nạp Venezuela.
Lần thứ hai khối viện dẫn “điều khoản dân chủ” để đình chỉ một nước thành viên chính là trường hợp Venezuela. Kể từ khi gia nhập MERCOSUR, Venezuela bị cho là đã thất bại trong việc thỏa mãn nhiều quy tắc thương mại của khối, do những
khó khăn kinh tế trong nước và mối quan hệ xấu đi nhanh chóng giữa nước này với hai nước chủ chốt của khối là Argentina và Brazil. Những cẳng thẳng ngoại giao lên đến đỉnh điểm khi các nước thành viên không đồng ý trao chức chủ tịch luân phiên của khối của Venezuela vào nửa sau năm 2016. Trước động thái này, Venezuela vẫn tuyên bố là chủ tịch luân phiên của khối theo thứ tự định sẵn. Đến tháng 9/2016, MERCOSUR ra thời hạn ba tháng để Venezuela đáp ứng các yêu cầu của khối. Cuối cùng, MERCOSUR đã đình chỉ Venezuela vào tháng 12/2016, vì “những vi phạm nhân quyền và các quy tắc thương mại của khối” của chính phủ Tổng thống Maduro (2013- nay). Trong khi đó, chính phủ Venezuela phủ nhận quyết định đình chỉ của khối, cáo buộc rằng đây là âm mưu chống phá của các lực lượng cánh hữu trong khu vực. Đến tháng 8/2017, MERCOSUR một lần nữa tuyên bố đình chỉ Venezuela chiếu theo nội dung của Nghị định thư. Lần này lý do là vì nước này “phá vỡ trật tự dân chủ”.
Một trong các lĩnh vực khác được các nước MERCOSUR dành sự quan tâm trong giai đoạn hội nhập đầu tiên là các vấn đề về an ninh và phòng thủ. Bước đi hợp tác quân sự tích cực có ý nghĩa nhất mà các thành viên của MERCOSUR đã đồng ý là việc cắt giảm vũ khí song phương năm 1990 giữa Brazil và Argentina. Năm 1996, Argentina và Brazil cũng đồng ý về những gì sau đó trở thành Tuyên bố Rio 1997. Đây không chỉ là một "liên minh chiến lược" giữa hai nước, mà còn thêm vào "điều khoản dân chủ" cho MERCOSUR. Nỗi sợ bị loại trừ khỏi khối sau đó đã ngăn cản các lực lượng phi dân chủ nắm quyền lực ở Paraguay. Đến năm 1998, MERCOSUR đã ra Tuyên bố MERCOSUR là một Khu vực Hòa bình và Không có Vũ khí Hủy diệt Hàng loạt. Vào tháng 3 cùng năm, Kế hoạch An ninh cho khu vực ngã Ba biên giới được đưa ra và một tháng sau đó là Kế hoạch Hợp tác và Tương hỗ vì An ninh Khu vực. Tuy nhiên, cả hai sáng kiến đều tập trung vào việc giải quyết các vấn đề được coi là các vấn đề an ninh cơ bản như buôn lậu ma túy, khủng bố, rửa tiền hay buôn lậu.
Đối với các vấn đề phòng thủ chung và phối hợp quân sự, Argentina ủng hộ mạnh mẽ một lực lượng gìn giữ hòa bình chung của MERCOSUR với sự hỗ trợ của Hoa Kỳ. Nỗ lực bắt đầu vào tháng 4/1997, khi Tổng thống Carlos Menem (1989-
1999) của Argentina và Fernando Henrique Cardoso (1995- 2003) của Brazil ký một thỏa thuận tạo ra một Cơ chế Tham vấn và Điều phối Thường trực về các vấn đề Quốc phòng và An ninh, được thiết kế để thảo luận về một hệ thống phòng thủ
chung cho khu vực MERCOSUR (Pion-Berlin, 2000)62. Trong khi đó, Brazil có
quan điểm trái ngược về lực lượng gìn giữ hòa bình khu vực, mặc dù nước này không chống lại các cuộc tập trận xây dựng lòng tin với các nước láng giềng. Điều này đã dẫn đến các cuộc tập trận chung, sự tham gia chung vào các hoạt động gìn giữ hòa bình của LHQ, và kiểm soát không phận chung.
Vấn đề này kéo dài trong khuôn khổ MERCOSUR cho đến khi Brazil vận động thành lập Cộng đồng các Quốc gia Nam Mỹ (CSN) năm 2004 và sau đó
chuyển đổi thành Liên minh các Quốc gia Nam Mỹ63 (UNASUR) năm 2008 và lập
ra Hội đồng Phòng thủ Nam Mỹ (CSD) năm 2009.
3.5.1.2. Hội nhập công dân, xã hội, văn hóa và giáo dục
Theo tiến trình hội nhập, và đặc biệt là giai đoạn tái định hướng hội nhập khu vực, chương trình nghị sự của MERCOSUR đã dần được mở rộng sang các vấn đề chính trị, nhân quyền, xã hội và công dân. Hai cột mốc lớn trong lĩnh vực xã hội và dân sự của MERCOSUR tương ứng là Kế hoạch Chiến lược về Hành động Xã hội (2011) và Kế hoạch Hành động về Quy chế Công dân MERCOSUR (2010). Đối với lĩnh vực xã hội, MERCOSUR đã thành lập Viện Xã hội MERCOSUR (2007) để nghiên cứu và giữ vai trò tham vấn các chương trình về phát triển xã hội.
Đối với lĩnh vực hội nhập của công dân, MERCOSUR đã có những chương trình nhằm tạo điều kiện cho sự giao lưu, kết nối một cách tự do trong nội bộ khối. Các nội dung chính liên quan đến vấn đề: du lịch, cư trú và an sinh xã hội, bên cạnh vấn đề về việc làm.
a) Thỏa thuận về Giấy tờ Du lịch: công dân của các nước thành viên
MERCOSUR và các quốc gia liên kết không cần hộ chiếu hay visa để du lịch khắp khu vực, chỉ cần thẻ căn cước công dân hoặc các giấy tờ được coi là hợp lệ khác, theo Quyết định số 14/11 của CMC;
62 Dẫn lại theo Peterson, Brian (2004), tlđd
63 UNASUR được cho là đã tan rã sau 10 năm hoạt động sau khi các nước thành viên lần lượt tuyên bố đình chỉ hoạt động rồi chính thức rút khỏi khối từ giữa năm 2018.
b) Thỏa thuận về Cư trú: được thông qua bởi Quyết định số 28/02 của CMC, cấp cho công dân quyền cư trú và làm việc chỉ cần có quốc tịch trong khối. Công dân của các nước thành viên và các nước liên kết tham gia thỏa thuận có thể dễ dàng đăng ký visa cư trú, chỉ cần hộ chiếu còn hạn, giấy chứng sinh và chứng nhận không có tiền án tiền sự. Công dân cũng có thể xin được “định cư tạm thời” có thể kéo dài hai năm ở nước thành viên khác của khối. Trước khi hết hạn, công dân có thể đăng ký để chuyển đổi sang diện “định cư lâu dài”.
c) Thỏa thuận An sinh Xã hội Đa phương: được thông qua bởi Quyết định số 19/97 của CMC, cho phép người lao động di cư và gia đình họ được hưởng các lợi ích an sinh xã hội, khi có thể tính thời gian công tác ở một nước khác để được hưởng trợ cấp nghỉ hưu, khuyết tật hay chế độ tử tuất.
Nhằm làm sâu sắc hơn chương trình nghị sự hội nhập của công dân, vào năm 2010, Chương trình Hành động về Củng cố Quy chế Công dân được thông qua bởi Quyết định số 64/10 của CMC, có mục đích mở rộng và củng cố các quyền và lợi ích của công dân.
Hội nhập về Giáo dục: MERCOSUR có các nghị định thư về hội nhập giáo dục, cho phép công nhận bằng cấp, chứng chỉ, học vị và công nhận các nghiên cứu ở mức độ nhất định. Đồng thời, cũng có Hệ thống Kiểm định Chương trình Đại học Khu vực MERCOSUR (ARCU-SUL) và Hệ thống Di động Tích hợp (SIMERCOSUL);
Dựa trên Nghị định thư về Hội nhập Văn hóa MERCOSUR (1996), Bộ trưởng Văn hóa các nước đã ký vào năm 2008 “Tuyên bố về Hội nhập Văn hóa MERCOSUR”, theo đó văn hóa được công nhận như một cấu phần cơ bản của các tiến trình hội nhập, củng cố nền dân chủ và bao trùm xã hội, để đạt được sự phát triển khu vực bền vững.
3.5.1.3. Hợp tác xuyên biên giới
Đường biên giới giữa bốn nước MERCOSUR ban đầu tổng cộng là 7.298 km, nếu cộng thêm cả các đường biên giới với Venezuela và Bolivia thì sẽ là 13.863
km. Trong khi đó, toàn bộ khu vực Mỹ Latinh với 20 triệu km2
có tất cả 41.120 km đường biên giới giữa 18 quốc gia.
Bảng 3.5. Độ dài các đường biên giới trong MERCOSUR
STT Biên giới Độ dài (km)
1 Brazil – Uruguay 1.050 2 Brazil – Paraguay 1.371 3 Brazil – Argentina 1.263 4 Brazil – Venezuela 2.137 5 Brazil – Bolivia 3.403 6 Argentine – Uruguay 541 7 Argentina – Paraguay 2.531 8 Argentina – Bolivia 942 9 Paraguay – Bolivia 753 10 Tổng 8.893 (13.991*)
*tính cả đường biên giới với Bolivia
Nguồn: tác giả tổng hợp64
Các khu vực biên giới có tiềm năng lớn trong việc hợp tác quốc tế của các chính quyền địa phương. Chúng được công nhận là những sự bổ sung cho tiến trình hội nhập khu vực và tiến xa hơn phạm vi các hội nghị thượng đỉnh của các nguyên
thủ (Banzatto, 2014)65.
Tuy nhiên, khi mới thành lập MERCOSUR, các khu vực biên giới cũng vẫn nhận được rất ít sự chú ý trong khi nhiều trong số các khu vực biên giới giữa các nước thành viên MERCOSUR là những vùng khó khăn về phát triển kinh tế, xã hội. Trong thập niên đầu tiên, với một số hiệp định đã có từ trước khi MERCOSUR ra đời, các nước thành viên có chung đường biên giới với nhau cũng đã có các thỏa thuận, hiệp định song phương hoặc ba bên liên quan đến biên giới. Bên cạnh đó là các chương trình riêng rẽ của các nước thành viên nhằm phát triển các khu vực này. Sang giai đoạn tái định hướng hội nhập, để thúc đẩy việc hội nhập ở cấp độ địa phương này, MERCOSUR lần lượt lập ra hai nhóm công tác chịu trách nhiệm cơ bản về biên giới và các khu vực biên giới. Nhóm sự vụ về Hội nhập Biên giới (BIAHG), được thiết lập năm 2002 sau thất bại của các vòng đàm phán nhằm đảm
64
Theo số liệu của CIA Word Factbook, xem tại: https://www.cia.gov/, truy cập ngày 29/05/2018 65
bảo sự lưu chuyển tự do của dòng người ở các khu vực biên giới (được Brazil triển khai), là bước đi đầu tiên hướng đến việc thể chế hóa vấn đề các đường biên giới trong khối. Bước đi thứ hai là việc thành lập Nhóm Công tác về Hội nhập Biên giới (BIWG) vào tháng 6/2007, trực thuộc Diễn đàn Tư vấn của các Địa phương MERCOSUR (FCCR). BIWG đã xác định các chủ đề khác trong chương trình nghị sự hội nhập biên giới: hội nhập sản xuất, luật pháp, an ninh, cơ sở hạ tầng và giao thông, văn hóa và giáo dục, y tế và di cư, và môi trường.
Tuy nhiên, hoạt động của cả hai nhóm phụ trách về các khu vực biên giới này đều gặp phải nhiều thách thức trong việc thực thi chức năng được kì vọng khi được lập ra. Trong khi đó, Diễn đàn Tư vấn Địa phương MERCOSUR (FCCR) ra đời vào năm 2004, được thiết kế để thúc đẩy đối thoại phối hợp và hợp tác giữa các địa phương trong cấu trúc thể chế chính thức của MERCOSUR. Trong quyết định tạo ra FCCR trong phạm vi của Hội đồng Thị trường Chung (CMC), năm 2004, khối đã thừa nhận hệ quả của những thay đổi đó: “sự phát triển của quá trình hội nhập có một khía cạnh chính trị ngày càng tăng, thứ đòi hỏi các hành động phối hợp và có hệ thống của tất cả các chủ thể tham gia vào nó” [Matiuzzi, 2016]. Như vậy, sự thành lập của FCCR là nhằm tìm cách khắc phục cho sự thiếu vắng tham gia của các chính quyền địa phương trong cấu trúc thể chế của MERCOSUR cũng như củng cố, thể chế hóa việc tái định hướng hội nhập của khối. Bên cạnh FCCR, không thể không nhắc đến vai trò của FOCEM trong lĩnh vực này khi mà có các dự án do FOCEM tài trợ ở các khu vực này.
3.5.1.4. Mở rộng khối: kết nạp Venezuela (2006) và Bolivia (2015)
Theo quy định của khối, MERCOSUR sẽ chỉ kết nạp các thành viên mới là các thành viên của LAIA cũng như cam kết đáp ứng các yêu cầu của khối liên quan đến các khía cạnh hội nhập.
Kết nạp Venezuela (2006)
Vào ngày 23/05/2006, các nước MERCOSUR đã chấp nhận Nghị định thư Gia nhập của Venezuela. Văn kiện bao gồm 12 điều này đã thiết lập các dấu mốc chính cho tiến trình gia nhập. Thông qua Nghị định thư này, Venezuela tán thành với Nghị định thư Ouro Preto 1994 về khung khổ thể chế của khối. Sau khi được
phê chuẩn bởi cơ quan lập pháp bốn nước thành viên, Nghị định thư sẽ bắt đầu có hiệu lực, Venezuela sẽ trở thành một thành viên chính thức của MERCOSUR. Với nghị định thư này, Venezuela cũng tham gia vào Nghị định thư Olivos quy định về cơ chế giải quyết tranh chấp của MERCOSUR. Cơ chế sẽ được áp dụng dần dần, theo những tiến bộ trong chuyển đổi của Venezuela. Kể từ trở thành thành viên chính thức, Venezuela sẽ có bốn năm để tiếp nhận luật pháp MERCOSUR, Bộ Quy tắc Hải quan MERCOSUR và Biểu Thuế quan Đối ngoại Chung. Nghị định thư đặt hạn chót cho tự do hóa thương mại nội khối như sau: tự do hóa ngay lập tức đối với một danh mục các sản phẩm, tự do hóa dần dần đến năm 2013 và tự do hóa các sản phẩm nhạy cảm vào năm 2014.
Theo quy định, quyết định kết nạp thành viên cần có sự phê chuẩn của nghị viện các nước thành viên để có thể được thực thi. Vì sự phản đối của Nghị viện Paraguay đối với Venezuela mà chủ yếu là với chính quyền cánh tả của Tổng thống Hugo Chavez (1998- 2013) nên quyết định này đã bị kéo dài trong nhiều năm. Cuối cùng, đến tháng 12/2013, Nghị viện Paraguay đã chấp thuận việc gia nhập của Venezuela để nước này có thể tham gia trở lại các hoạt động của MERCOSUR sau một thời gian bị đình chỉ do việc tiến hành luận tội và phế truất vị tổng thống cánh tả Fernando Lugo vào năm 2012.
Kết nạp Bolivia (2015)
Đối với trường hợp Bolivia, ngay năm 1992, nước này đã bày tỏ nguyện vọng trở thành thành viên của MERCOSUR. Tuy nhiên, Điều 20 của Hiệp ước Asunción cấm các nước thành viên tham gia vào một tổ chức khu vực khác. Do đó, Bolivia đang là một thành viên của CAN nên không được chấp nhận, dù rằng gần 60% thương mại nước này là với các nước MERCOSUR cũng như có đường biên