4.2. Xu hƣớng của hội nhập khu vực của các nƣớc MERCOSUR
4.2.1. Các thuận lợi và khó khăn sắp tới
4.2.1.1. Các thuận lợi
Kinh tế thế giới duy trì được sự ổn định dù có nhiều thách thức
Kể từ sau cuộc khủng hoảng tài chính - kinh tế thế giới 2008- 2009 tồi tệ nhất kể từ những năm 1930, kinh tế thế giới dù còn gặp nhiều khó khăn nhưng cũng đã từng bước phục hồi, lấy lại đà tăng trưởng. Có hai lý do chính cho triển vọng lạc quan về kinh tế thế giới, trong ngắn hạn, là chính sách tiền tệ của các nước vẫn mang tính hỗ trợ cao và thế giới đã giảm thiểu được các cú sốc tiêu cực do sự sụp
đổ của giá cả hàng hóa cơ bản vào năm 2014- 2015. Sự phục hồi và tăng trưởng trở lại của kinh tế Mỹ cũng như việc các nước EU giải quyết được cuộc khủng hoảng nợ công trong khối đã có tác động tích cực đến sự phục hồi chung của kinh tế thế giới. Có thể thấy, niềm tin được khôi phục đã giúp thúc đẩy việc tiêu dùng và đầu tư. Trong khi, việc tăng đầu tư giúp nâng tăng trưởng sản lượng và hạ mức lạm phát.
Tuy nhiên, nguy cơ còn tiềm ẩn là môi trường chính sách khó dự báo cũng như sự bất ổn ở các thị trường liên kết có thể dẫn đến việc giảm niềm tin và từ đó làm giảm nhu cầu. Khu vực sử dụng đồng euro (Eurozone) hiện được cho là nơi tiềm ẩn
các nguy cơ này67. Bên cạnh đó, tỉ lệ nợ trên GDP của thế giới không hề thấp hơn so
với thời điểm trước khi khủng hoảng diễn ra, chỉ có cơ cấu nợ là thay đổi: thay vì nợ của các hộ gia đình và các tập đoàn tài chính thì giờ đây chủ yếu là nợ của các chính phủ và các tập đoàn ngoài lĩnh vực tài chính. Các rủi ro tín dụng bị làm mờ đi khi các điều kiện kinh tế thuận lợi và sẽ lộ ra khi tình hình trở nên bất lợi.
Các căng thẳng kinh tế - chính trị sâu sắc cũng góp phần vào việc làm tăng những rủi ro tăng trưởng toàn cầu. Trong đó, cuộc chiến thương mại Mỹ - Trung nổ ra từ năm 2018 cũng có những tác động xấu đến triển vọng tăng trưởng của nền kinh tế Trung Quốc vốn đã tiềm ẩn những rủi ro ngày càng lộ rõ. Với sự gia tăng ảnh hưởng mạnh mẽ của Trung Quốc đối với khu vực trong hơn một thập kỉ vừa qua thì rõ ràng điều này sẽ có những ảnh hưởng đến triển vọng của các nước MERCOSUR trong tiến trình hội nhập khu vực. Một rủi ro khác, như thế giới đã được chứng kiến, là sự hoành hành của tình hình dịch bệnh bất thường như Covid- 19 gây ra tác động tiêu cực đến nền kinh tế toàn cầu.
Tuy vậy, xét về tổng thể, nền kinh tế thế giới vẫn duy trì được sự ổn định tương đối, ít nhất là trong ngắn hạn.
Xu hướng khu vực hóa, toàn cầu hóa tiếp tục phát triển
Bất chấp có nổi lên của chủ nghĩa bảo hộ ở cả các nền kinh tế phát triển và đang phát triển cũng như sự đổ vỡ của các cuộc đàm phán thương mại toàn cầu trong khuôn khổ WTO, xu hướng kết nối và tình trạng phụ thuộc lẫn nhau vẫn là xu thế chủ đạo. Điều này thể hiện ở sự phát triển ngày càng sâu rộng của các chuỗi giá
67 Martin Wolf (2018), The global economic recovery is real but fragile, xem tại: https://www.ft.com/, truy cập ngày 27/09/2018.
trị toàn cầu cũng như sự mở rộng của các tổ chức, thể chế quốc tế để đáp ứng đòi hỏi từ các tương tác và sự di động của con người ngày càng tăng.
Xu hướng này được thúc đẩy bởi chính tình trạng phụ thuộc lẫn nhau ngày càng tăng, sự phát triển của khoa học – công nghệ cũng như những thách thức toàn cầu đòi hỏi sự chung tay để giải quyết các vấn đề mà các quốc gia riêng lẻ không thể giải quyết được, đặc biệt là các vấn đề phi truyền thống như: dịch bệnh toàn cầu, biến đổi khí hậu hay sự gia tăng của chủ nghĩa cực đoan ở nhiều nơi trên thế giới.
Đối với các nước MERCOSUR cũng như các nước Mỹ Latinh nói chung, hội nhập khu vực có nền tảng lâu dài, gắn bó chặt chẽ với những xu thế lớn của kinh tế thế giới. Do đó, có thể nói, nếu xu thế khu vực hóa và toàn cầu hóa còn là xu thế chủ đạo thì các khối hội nhập khu vực như MERCOSUR vẫn sẽ có động lực để duy trì và phát triển. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng Mỹ Latinh cũng là một khu vực điển hình với việc thay thế, loại bỏ các sáng kiến khu vực nếu các bên thấy không còn phù hợp.
Mối quan hệ ổn định giữa các nước thành viên sáng lập
Từ năm 2016, ngoại trừ trường hợp của Venezuela tiếp tục là điểm nóng, gây ra những chia rẽ thì quan hệ giữa các nước thành viên trong khối duy trì được sự ổn định. Điều đáng nói là sự ổn định, hay chính xác hơn là những động thái cải thiện quan hệ, gắn liền với sự đảo chiều chính trị ở các nước thành viên trong khối.
Trong cuộc bầu cử năm 2015, ứng viên cánh hữu Mauricio Macri đã đắc cử Tổng thống Argentina, chấm dứt hơn một thập niên cầm quyền của hai Tổng thống cánh tả là Nestor Kirchner (2003- 2007) và Cristina Kirchner (2007- 2015). Đến tháng 8/2016, Tổng thống cánh tả Brazil Dilma Rousseff (2011- 2016) chính thức bị nghị viện nước này phế truất, mở đường cho việc lên nắm quyền của Phó Tổng thống Michel Temer (2016- 2018) cho đến khi kết thúc nhiệm kì hiện tại vào cuối năm 2018. Có thể nói, 2016 là năm bắt đầu chứng kiến một giai đoạn mới trong quan hệ giữa các nước thành viên trong khối với những thay đổi chính trị ở hai nước chủ chốt trong khối. Sự tương đồng về mặt ý thức hệ chính trị này trong khối được tăng cường khi xu hướng ngả sáng cánh hữu được củng cố thêm ở Argentina qua bầu cử giữa nhiệm kì năm 2017 và bầu cử Tổng thống Brazil năm 2018 với sự
đắc cử của một ứng viên cánh hữu. Trong khi đó, Paraguay cũng tiếp tục có một chính quyền trung hữu sau cuộc tổng tuyển cử vào tháng 4/2018. Giai đoạn chính quyền trung tả của Uruguay bắt đầu từ Tổng thống Tabare Vasquez (2005- 2010) đã kết thúc vào năm 2019 khi ứng viên cánh hữu Louis Lacalle Pou được bầu làm tổng thống nước này nhiệm kì 2020- 2025. Tuy nhiên, trong một diễn biến bất ngờ, Tổng thống cánh hữu Macri của Argentina đã thất bại trong việc tranh cử nhiệm kì hai vào tháng 11/2019, cùng với đó là sự quay trở lại của lực lượng cánh tả với đại diện là tân Tổng thống Alberto Fernandez.
Tuy nhiên, mặc dù sự thống nhất trong cách tiếp cận vấn đề và hành động liên quan đến hội nhập khu vực thì tính ổn định của các mối quan hệ vẫn cơ bản được duy trì bất chấp sự thay đổi này.
Nền tảng tương đối vững chắc từ kết quả hội nhập đã đạt được
Trải qua hơn 25 năm của tiến trình hội nhập với những thăng trầm, MERCOSUR đã tạo được một nền tảng tương đối vững chắc cho tiến trình hội nhập trong thời gian tới. Trong đó, đáng kể nhất là thúc đẩy sự hiểu biết chính trị giữa các nước thành viên [Caichiolo, 2017], nhu cầu hội nhập khu vực ngày càng được củng cố và các thể chế phục vụ cho việc hội nhập đã tạo dựng được.
Bên cạnh đó, mức độ thể chế hóa của khối tuy không phải cao so với nhiều sáng kiến hội nhập khác trên thế giới, đặc biệt là EU, nhưng cũng không phải thấp so với các khối khác trong khu vực, cũng như của các nước đang phát triển nói chung. Kết quả này tạo nền tảng cho việc thúc đẩy hội nhập sâu hơn hoặc ít nhất là duy trì các hoạt động của khối nói chung. Hơn nữa, khi xem xét lại mục tiêu khi gia nhập khối, hai nước nhỏ hơn là Uruguay và Paraguay đã quyết định dựa trên những sự thúc ép về kinh tế bên cạnh các lý do về chính trị và an ninh. Đặc biệt là với Paraguay, nước không có đường ra biển riêng, MERCOSUR trở thành một con đường quan trọng để tham gia vào thương mại thế giới [Caichiolo, 2017]. Paraguay và Uruguay cũng xem MERCOSUR như một công cụ để tập hợp lực lượng và phối hợp lập trường. Kết hợp những điều này, những tác động có thể tiên liệu được của bất kì sự đảo ngược hay gián đoạn nào của tiến trình hội nhập đều sẽ khiến các nước thành viên phải cẩn trọng trong các quyết định liên quan.
4.2.1.2. Các khó khăn
Mức độ hội nhập về kinh tế thấp và thể chế hóa ít được cải thiện
Hội nhập khu vực thông qua MERCOSUR đã không tiến triển một cách hiệu quả để tạo ra động lực tự thân, như lập luận của mô hình chủ nghĩa chức năng mới. Không có hiệu ứng lan tỏa thúc đẩy tiến trình hội nhập. Qua nhiều năm, MERCOSUR đã không phát triển được các quy tắc về hài hòa thương mại có thể thay thế cho các cơ chế quy tắc quốc gia, hoặc chính sách tích hợp về xã hội hay thị trường lao động. Không có sự hội tụ giữa các khu vực kinh tế quốc nội có thể coi như cỗ máy thúc đẩy hội nhập khu vực sâu hơn. Các mức độ bổ sung về mặt kinh tế khu vực còn thấp, và tiến trình hội nhập phần lớn bị phụ thuộc vào nguyên thủ các nước thành viên [Caichiolo, 2017]. Dòng chảy thương mại nội khối còn có những vướng mắc liên quan đến danh sách loại trừ, những sản phẩm không nằm trong danh mục tự do hóa, và các hàng rào phi thuế quan. Điều này cũng có nghĩa là MERCOSUR vẫn còn chưa thể đạt đến trạng thái của một thị trường chung như tầm nhìn ban đầu khi thành lập khối đặt ra.
Mức độ thể chế hóa còn thấp là kết quả của những sự khác biệt, cạnh tranh giữa các nước thành viên, và chiều ngược lại cũng đúng. Một vấn đề đặt ra cho khối trong tương lai là việc cải tiến tiến trình ra quyết định và triển khai các quyết sách chính trị trên thực tiễn cũng như năng lực để thực thi việc lập pháp chung và quyền lực tư pháp độc lập. Cũng liên quan đến vấn đề thể chế hóa của khối, có hai hạn chế đáng chú ý. Một là sự phụ thuộc vào chủ nghĩa nguyên thủ và hai là vai trò mờ nhạt của các chủ thể xã hội dân sự trong việc thúc đẩy tiến trình hội nhập.
Trường hợp của MERCOSUR, rõ ràng là ngoại giao nguyên thủ, đặc biệt là hoạt động ngoại giao của các tổng thống Argentina và Brazil, giữ một vai trò quan trọng trong việc thiết lập chương trình nghị sự của MERCOSUR và đảm bảo tiến trình của khối. Vai trò này bao gồm việc ra quyết định và thiết lập chính sách, cũng như giải quyết tranh chấp và đảm bảo các cam kết. Theo Porrata-Doria (2012) điều này có thể lý giải từ góc độ thể chế của các nước thành viên. Đầu tiên, các thể chế của các nước thành viên được xem là thiếu hiệu quả trong việc đưa ra các quyết định nhanh chóng hoặc giải quyết các vấn đề. Thứ hai, các hệ thống chính trị của
các nước thành viên thường tập trung quyền lực trong nhánh hành pháp, cho phép các tổng thống dễ dàng vượt qua các bên cạnh tranh quyền lực khác. Cuối cùng, các nguyên thủ của các nước thành viên MERCOSUR thường có nhiều không gian để hành động hơn trong các vấn đề đối ngoại so với các vấn đề trong nước. Sự phụ thuộc này tuy cũng có những lợi điểm nhất định trong ngắn và trung hạn nhưng cũng đã bộc lộ nhiều hạn chế về dài hạn khi mà quá trình hội nhập đòi hỏi những cam kết và hành động mất nhiều thời gian thực hiện.
Bên cạnh việc phụ thuộc vào các nguyên thủ thì MERCOSUR cũng phải đối mặt với sự thiếu tham gia của các chủ thể xã hội dân sự. Ví dụ, các khu vực doanh nghiệp đã tham gia vào dự án hội nhập với sự quan tâm, đặc biệt là trong giai đoạn đầu của dự án hợp tác giữa Argentina và Brazil, nhưng họ dần không còn tiếp tục ủng hộ một cách tích cực. Tình hình liên quan đến sự ủng hộ của các nghiệp đoàn và xã hội dân sự cũng tương tự. Thiếu sự ủng hộ xã hội đã hạn chế năng lực của MERCOSUR trong việc củng cố tiến trình hội nhập cả trong lĩnh vực kinh tế và các lĩnh vực phi kinh tế, như là việc chống lại đói nghèo. Sự tham gia của xã hội dân sự bị hạn chế bởi thiếu các nguồn lực tài chính và thiếu kiến thức.
Tiếp tục tồn tại những sự bất cân xứng lớn giữa các nước thành viên
Giữa các nước thành viên trong khối với nhau quá khác biệt về kích thước, dân số, và trình độ phát triển kinh tế, cũng như có các lợi ích chiến lược ở tầm quốc tế là một thực tế rõ ràng. Ricardo Rozemberg (2005) đã cho rằng phần nhiều các xung đột lĩnh vực và các tranh chấp chính trị gây khó cho MERCOSUR đều dựa trên những sự bất cân xứng căn bản giữa các nước thành viên – Argentina, Brazil,
Paraguay và Uruguay68. Jubany (2005) thì cho rằng những sự bất cân xứng này
“mang tính cấu trúc” và “có tính nhân tạo”, liên quan đến các khung khổ điều tiết và các cơ chế khuyến khích.
Bất chấp việc MERCOSUR đã nhận thức và có hành động cụ thể, nhất là việc lập ra FOCEM để giải quyết vấn đề các bất cân xứng giữa các nước thành viên thì vấn đề này vẫn là một thách thức to lớn. Sự tham gia của Paraguay và Uruguay vào tiến trình hội nhập nội khối gặp nhiều cản trở bởi những sự chênh lệch này.
68
Ngoài ra, theo Laura (2015) sự mâu thuẫn và xung đột về lợi ích giữa các nước, các đơn vị chính trị cấp địa phương, các tập đoàn xuyên quốc gia và các các nhóm chính trị trong nước đã tạo ra một hệ thống phức tạp các hàng rào đối với sự hội nhập. Sự khác biệt do lợi ích quốc gia cũng làm ảnh hưởng đến tiến trình hội nhập nói chung, trục quan hệ Argentina và Brazil nói riêng. Ví dụ, tuy vẫn nói ủng hộ hội nhập nhưng do những vấn đề kinh tế, chính trị nội bộ mà Argentina vẫn áp dụng các biện pháp bảo hộ các ngành công nghiệp khi nước này thường xuyên áp đặt các rào cản lên hàng hóa xuất khẩu của Brazil. Điều này dẫn đến các biện pháp trả đũa từ phía Brazil, cũng như nước này phản đối thỏa thuận của khối với EU, một phần khiến cho quá trình đàm phán bị kéo dài. Ngoài ra, cũng còn tồn tại các vấn đề trong các dự án khai thác chung như căng thẳng giữa Uruguay và Argentina liên quan đến việc Uruguay đặt nhà máy giấy bên bờ sông biên giới giữa hai nước hay căng thẳng định kỳ giữa Brazil và Paraguay liên quan đến việc chia lợi nhuận từ Đập thủy điện Itaipu giữa hai nước.
Sự cạnh tranh của các chủ thể khác trong và ngoài khu vực
Sự cạnh tranh của các sáng kiến hội nhập khác trong khu vực rất đáng kể, đặc biệt là từ Liên minh Thái Bình Dương (PA). Bên cạnh đó là áp lực phải vượt qua thách thức để làm sâu sắc hơn quá trình hội nhập trong bối cảnh sự bùng nổ của các hiệp định thương mại khu vực “sâu”, các FTA “thế hệ mới” so với các hiệp định “nông” vào thời điểm MERCOSUR thành lập đầu những năm 1990.
PA bao gồm Chile, Colombia, Mexico và Peru, là một cơ chế hội nhập khu vực nhằm hướng tới sự lưu chuyển tự do của hàng hóa, dịch vụ, vốn và con người, cùng với các mục tiêu khác. Cơ chế này hiện nay gồm 52 nước quan sát viên và tự định vị khối như một không gian cho việc thúc đẩy tự do thương mại và thu hút đầu tư nước ngoài. Sự tham gia khối với tư cách thành viên liên kết thể hiện một sự mở rộng tự nhiên của các quan hệ kinh tế lâu dài. Tất cả các nước thành viên của PA và