2.2. Cơ sở thực tiễn về hội nhập khu vực của các nƣớc MERCOSUR
2.2.2. Sự chuyển biến và nhu cầu hội nhập mới của các nước MERCOSUR
2.2.2.1. Sự chuyển biến bối cảnh quốc tế và khu vực
Bước sang thập niên 1980, tình hình quan hệ quốc tế có nhiều chuyển biến mạnh mẽ. Thời kì Hòa hoãn trong quan hệ Đông - Tây chấm dứt với việc chính quyền Mỹ dưới thời Tổng thống Ronald Reagan (1981- 1989) đẩy mạnh việc chạy đua vũ trang với Liên Xô thông qua cái được gọi là Sáng kiến Phòng thủ Chiến lược (SDI) (dẫn đến cái được gọi là “Chiến tranh giữa các vì sao”). Chương trình chạy đua kiểm soát vũ trụ này đã khẳng định ưu thế và tiềm lực của Mỹ trong bối cảnh một Liên Xô đang kiệt quệ và bộc lộ rõ các dấu hiệu khủng hoảng trước khi thời điểm các chương trình cải cách của Tổng Bí thư Mikhail Gorbachov (1985- 1990) được đưa ra từ năm 1985. Cùng với sự suy yếu nội lực như vậy, Liên Xô hủy bỏ dần các cam kết đảm bảo an ninh trên thế giới, ở các khu vực ít liên quan đến các lợi ích sát sườn của nước này. Cạnh tranh chiến lược giữa Mỹ và Liên Xô ở Mỹ Latinh cũng giảm dần. Điều này dẫn đến nhu cầu xem xét lại các đánh giá về an ninh của các nước trong khu vực để giảm gánh nặng chi tiêu quân sự trong bối cảnh tình hình kinh tế các nước ngày càng khó khăn.
Trong bối cảnh đó, các cuộc xung đột kéo dài hàng thập niên ở khu vực Trung Mỹ giữa các lực lượng nổi dậy cánh tả thân Liên Xô và Cuba với các chính phủ cánh hữu thân Mỹ, trở thành điểm nóng về an ninh cần được giải quyết nhanh chóng. Riêng ở Nicaragua, cuộc xung đột là giữa chính quyền cánh tả chống lại các
lực lượng nổi dậy cánh hữu được Mỹ hậu thuẫn. Ở khu vực Nam Mỹ, xung đột kéo
dài giữa Chile và Argentina liên quan đến khu vực Kênh Beagle26 cũng ảnh hưởng
lớn đến các nỗ lực hội nhập của các nước vùng Chóp Nam Mỹ. Trải qua nhiều lần căng thẳng khi hai nước cùng dưới các chế độ độc tài quân sự, Hiệp ước Hòa bình và Hữu nghị cuối cùng được kí vào thời gian đầu cầm quyền của Tổng thống Alfonsín ở Argentina (1984) mở ra bầu không khí chính trị tích cực cho việc hợp tác và hội nhập song phương. Cùng với đó, sự can thiệp quân sự của Mỹ vào Grenada (1983), Panama (1989) cũng như lập trường ủng hộ Anh trong cuộc Chiến tranh Manvinas/Falkland với Argentina đã thúc đẩy nhu cầu đoàn kết, lập trường độc lập và có tiếng nói lớn hơn với tư cách một khối trong việc giải quyết các vấn đề khu vực của các nước Mỹ Latinh.
Đối với tình hình căng thẳng ở Trung Mỹ, ba trong bốn nước MERCOSUR (Argentina, Brazil và Uruguay) đã tham gia vào Nhóm Hỗ trợ Contadora, hay còn được gọi là Nhóm Lima, cùng với Peru, để phối hợp với Nhóm Contadora (bao gồm Mexico, Colombia, Venezuela và Panama) thành lập trước đó tham gia giải quyết
xung đột. Hai nhóm này sau đó trở thành cơ sở hình thành Nhóm Rio27
(G-Rio) năm 1986 như một diễn đàn tham vấn chính trị của các nước Mỹ Latinh.
Về mặt kinh tế, việc áp dụng các chính sách tự do mới theo hướng giảm sự can thiệp của nhà nước vào nền kinh tế và đẩy mạnh kinh tế tư nhân ở Mỹ dưới thời Tổng thống Reagan (1981- 1989) và ở Anh dưới thời Thủ tướng Margaret Thatcher (1979- 1990) đã đem lại một số kết quả tích cực về kinh tế. Ở Mỹ Latinh, Chile dưới thời nhà độc tài quân sự Augusto Pinochet (1973- 1990) cũng là nước Mỹ Latinh đầu tiên từ bỏ mô hình công nghiệp hóa thay thế nhập khẩu để áp dụng các
chính sách kinh tế tự do mới, dưới ảnh hưởng của trường phái Chicago28. Nước thứ
hai trong khu vực tiến hành chuyển đổi là Uruguay. Chiến lược phát triển mới đòi
26 Kênh Beagle (Beagle Channel): một trong ba tuyến hàng hải nối Đại Tây Dương với Thái Bình Dương ở Nam Bán cầu, cùng với Eo Magellan (Straits of Magenllan) và Hải trình Drake (Drake Passage).
27
Nhóm Rio (Rio Group) sau được mở rộng với 24 thành viên, được kế tục bởi Cộng đồng các nước Mỹ Latinh và Caribe (CELAC) từ năm 2011.
28 Ảnh hưởng của trường phái này thông qua nhóm Những chàng trai Chicago (Chicago boys) là những học viên người Chile được đưa đi đào tạo ở Đại học Chicago dưới sự hướng dẫn của nhà kinh tế học Milton Friedman (1912- 2006) về các chính sách kinh tế tự do, sau về trở thành các cố vấn cho Pinoche.
hỏi sự mở cửa nền kinh tế để các quốc gia có thể tham gia vào các tiến trình kinh tế toàn cầu, nâng cao khả năng cạnh tranh của nền kinh tế nhưng đi liền với đó là sự gia tăng của tình trạng phụ thuộc nguồn lực từ bên ngoài và chịu tác động lớn hơn từ những biến động của kinh tế thế giới.
Sự chuyển đổi này chính là một sự phản ứng của các nước Mỹ Latinh trong bối cảnh nền kinh tế thế giới chuẩn bị bước vào một giai đoạn gia tăng đột biến của tiến trình toàn cầu hóa. Các vòng đàm phán về cắt giảm thuế quan trong khuôn khổ Hiệp định Chung về Thương mại và Thuế quan đã xóa bỏ nhiều rào cản đối với thương mại quốc tế. Đến đầu thập niên 1980, GATT đã bắt đầu có ý định về một vòng đàm phán mới với những cắt giảm mạnh mẽ hơn nữa các hàng rào đối với thương mại quốc tế. Cuối cùng, sau một thời gian chuẩn bị, đến năm 1986, tại hội nghị ở Punta del Este (Uruguay) của các bộ trưởng GATT, Vòng đàm phán Uruguay chính thức được bắt đầu với 125 nước thành viên tham gia. Vòng đàm phán Uruguay (1986- 1994) mặc dù kéo dài tới 8 năm nhưng đã đạt được những tiến bộ đáng kể hướng tới tự do hóa thương mại và đầu tư. Các kết quả đạt được bao gồm: giảm mức thuế quan, các hiệp định khung về thương mại dịch vụ, một thời gian biểu cho việc gỡ bỏ tất cả các hạn chế định lượng đối với thương mại, các bước đầu tiên hướng đến việc gắn nông nghiệp vào các quy định đa phương, một cơ chế giải quyết tranh chấp hiệu lực hơn, và sự thành lập WTO. Đây được coi là vòng đàm phán có tác động lớn nhất đối với thương mại quốc tế, góp phần thúc đẩy sự lên cao của quá trình toàn cầu hóa trong thập niên 1990.
Một diễn biến quan trọng khác có tác động đến hội nhập khu vực Mỹ Latinh là những bước tiến mới của tiến trình hội nhập của châu Âu với đỉnh cao là sự ra đời của Đạo luật Thị trường Đơn nhất châu Âu (SEA) năm 1986, sau nhiều năm tiến trình bị đình trệ. Những tác động tiềm tàng đối với khả năng tiếp cận thị trường, dòng thương mại và đầu tư cũng như các tác động phi kinh tế khác từ bước tiến này của EC đã góp phần vào sự thay đổi, thậm chí là hình thành mới, của các khối hội nhập khu vực khác trên thế giới.
Tóm lại, các xung đột kéo dài ở khu vực trong bối cảnh sự leo thang căng thẳng vào giai đoạn cuối của cuộc Chiến tranh Lạnh đã thúc đẩy một nhận thức
chung của các nước Mỹ Latinh về việc phải chung tay giải quyết các vấn đề của khu vực. Đồng thời, những tiến triển nhanh chóng của hệ thống thương mại quốc tế cũng như tình hình hội nhập khu vực trên thế giới đòi hỏi những phản ứng chiến lược và chính sách phù hợp. Cuối cùng, việc triển khai chiến lược phát triển kinh tế hướng nội đã cho thấy là không đáp ứng được các mục tiêu công nghiệp hóa của các nước trong khu vực cũng như gây khó khăn cho việc hội nhập. Kết quả hạn chế này đã dẫn đến việc các nước này lần lượt chuyển đổi mô hình phát triển kinh tế từ nửa sau những năm 1970. Điều này sau đó được chứng minh là tạo thuận lợi cho sự thúc đẩy hội nhập khu vực ở Mỹ Latinh nói chung, vùng Chóp Nam Mỹ nói riêng.
2.2.2.2. Nhu cầu và nhận thức mới về hội nhập của các nước sáng lập
Sự hòa giải trong quan hệ Argentina - Brazil và nhu cầu hội nhập mới
Một trong những diễn biến nổi bật của bối cảnh khu vực nói chung, các nước MERCOSUR nói riêng trong thập niên 1980 là sự hòa giải trong quan hệ Argentina - Brazil, cặp quan hệ hay được so sánh với cặp quan hệ Pháp - Đức ở châu Âu. Sự hòa giải giữa hai nước chủ chốt ở vùng Chóp Nam Mỹ này là tiền đề quan trọng cho sáng kiến hội nhập khu vực MERCOSUR vào đầu thập niên 1990. Sự kiện đầu tiên liên quan đến Hiệp định Ba bên Corpus – Itaipu, được kí vào năm 1979 bởi ba nước Argentina, Brazil và Paraguay (kết quả là việc xây dựng Đập Thủy điện Hai nước Itaipu giữa Brazil và Paraguay), đã xua tan những nghi ngờ về ý định của Brazil trong khu vực [Caichiolo, 2017]. Chỉ hai năm trước đó, vào ngày 31/07/1977, Argentina vẫn còn đóng cửa biên giới với Brazil liên quan đến một tranh chấp về việc khai thác sông Paraná. Sau khi đập được xây, Brazil nhập khẩu điện giá rẻ từ Paraguay nhằm giúp tăng cường các khu công nghiệp, và duy trì ưu thế kinh tế trước Argentina về sự phát triển công nghệ. Một vấn đề nhạy cảm khác là việc sử dụng năng lượng hạt nhân được giải quyết thông qua các hiệp định giữa Brazil và Argentina từ đầu những năm 1980 trở đi. Điều này đã từng là một mối quan ngại thực sự, đặc biệt là với Brazil, khi Argentina có lợi thế hơn trong công nghệ hạt nhân dù kém hơn về phát triển kinh tế. Vào ngày 17/05/1980, ngoại trưởng hai nước là Ramiro S. Guerreiro và Carlos W. Pastor đã kí Hiệp ước Hợp tác giữa Brazil và Argentina về Phát triển và Ứng dụng Năng lượng Hạt nhân một cách Hòa bình,
cùng với Hiệp ước Cấm Vũ khí Hạt nhân ở Mỹ Latinh (Hiệp ước Tlatelolco 1967) trước đó.
Mối quan hệ mới giữa hai nước được tăng cường hơn nữa vào năm 1982 khi Brazil ủng hộ Argentina yêu cầu Anh từ bỏ sự kiểm soát đối với quần đảo Manvinas/Falkland mà Argentina vẫn tuyên bố là lãnh thổ nước này. Tranh chấp, sau đó dẫn đến Chiến tranh Manvinas/Falkland (4- 6/1982), đã gia tăng khi chính phủ Brazil không cho phép máy bay của Anh bay từ Nam Đại Tây Dương vào lãnh thổ nước này. Đây là một động thái thể hiện sự ủng hộ Argentina của chính quyền quân sự Brazil. Vào giữa những năm 1980, cả hai nước đã đồng ý bảo vệ nguyên tắc không can thiệp và hỗ trợ Nhóm Contadora để đối phó với chính sách can thiệp vào Trung Mỹ của Tổng thống Mỹ Reagan, vốn được bắt đầu với cuộc xâm lược của Mỹ vào Grenada năm 1983. Điều này đã góp phần gia tăng nhận thức chung giữa hai nước về việc phối hợp trong giải quyết các vấn đề khu vực cũng như một chính sách đối ngoại độc lập hơn với Mỹ trong các vấn đề khu vực.
Vào ngày 30/11/1985, sau những sự chuyển đổi sang nền dân chủ, các tổng thống dân cử José Sarney (1985- 1990) của Brazil và Raúl Alfonsín (1983- 1989) của Argentina đã kí Hiệp ước Iguazú, bước đầu tiên hướng đến việc thành lập MERCOSUR. Quyết định tham gia vào một lộ trình hội nhập khu vực được đưa ra từ cấp nguyên thủ. Theo Caichiolo (2017), trong một bối cảnh kinh tế quốc tế khó khăn, Argentina và Brazil đã nhận ra rằng hai nước có thể hưởng lợi từ một liên minh lâu bền. Các lợi ích hội tụ của hai nước dựa trên thực tế là cả hai đều trong một giai đoạn hậu độc tài, và đều phải đối mặt với môi trường bên ngoài đầy thách thức. Như đã đề cập trước đó, sự nghi ngờ lẫn nhau về khai thác sông Paraná và việc sử dụng năng lượng hạt nhân đã giảm đi.
Tóm lại, sự hòa giải trong quan hệ của Argentina và Brazil trong giai đoạn này đã tạo điều kiện cho các đối thoại về chính trị và hợp tác về kinh tế giữa hai nước nói riêng cũng như khối MERCOSUR sau này nói chung. Mặt khác, những nhu cầu thiết yếu chung đã làm tăng nhận thức chung về mối liên hệ chặt chẽ hơn, cùng có lợi giữa các nước thành viên khối MERCOSUR sau này
Nhu cầu củng cố nền dân chủ mới được tái lập
Từ những năm 1980, các nước Mỹ Latinh đã trải qua một sự chuyển đổi sâu rộng hướng đến nền dân chủ và một nền kinh tế định hướng thị trường hơn. Năm 1982, nổ ra cuộc Chiến tranh Manvinas/Falkland giữa Argentina và Anh nhằm giành quyền kiểm soát quần đảo này. Mặc dù là bên phát động tấn công trước nhưng cuối cùng Argentina lại phải chịu thất bại trước Anh. Điều này cộng với những khó khăn kinh tế trong nước ngày càng trầm trọng đã dẫn đến sự sụp đổ của chính quyền quân sự ở nước này. Rất nhanh chóng, sự sụp đổ này lan ra toàn khu vực, kéo theo sự ra đi của hàng loạt các chính phủ quân sự ở các nước Bolivia (1982), Uruguay (1984), Brazil (1985), Paraguay (1989), Chile (1990)... Cùng với sự ra đi đó là sự nổi lên của các chính phủ dân sự ở các nước này với cam kết tái lập nền dân chủ và phát triển kinh tế - xã hội.
Thời kì nằm dưới các chế độ độc tài quân sự chấm dứt nhưng không phải ngay lập tức các nước MERCOSUR đã có ngay được một nền dân chủ vững chắc, không thể đảo ngược.
Đối với trường hợp của Argentina, chính quyền quân sự của nước này trong thời gian cầm quyền có sự chia rẽ sâu sắc giữa ba nhánh của quân đội cũng như bị cáo buộc vi phạm nhân quyền nghiêm trọng trong “cuộc chiến bẩn thỉu” (1976- 1983) nhằm chống lại chủ nghĩa cộng sản ở nước này. Trong khi đó, thành tích tệ hại trong việc phát triển một nền tảng công nghiệp đi kèm với một khoản nợ lớn cùng với sự thất bại trong cuộc chiến tranh Manvinas/Falkland đã khiến cho lực lượng quân đội bị lật đổ. Tuy nhiên, sự đàn áp của giới quân sự khi cầm quyền về mặt chính trị, xã hội cũng khiến cho các lực lượng đối lập suy yếu nghiêm trọng và quá trình chuyển tiếp không được chuẩn bị đã khiến cho Argentina gặp những khó khăn rất lớn khi tái lập lại nền dân chủ. Một điểm cần lưu ý nữa là vào thời điểm Argentina chuyển sang nền dân chủ thì các nước MERCOSUR còn lại, cùng với Chile, vẫn còn đang dưới chế độ quân sự cầm quyền. Các thách thức khác với chính quyền dân chủ mới của Argentina là sự phẫn nộ của Mỹ và EC liên quan đến cuộc chiến Manvinas/Falkland, các nước Mỹ Latinh giữ lập trường thận trọng, xung đột Đông – Tây vẫn còn chưa kết thúc, những khó khăn trong thương mại quốc tế do
chủ nghĩa bảo hộ của các nước phát triển và sự suy giảm của các điều kiện thương mại cho các nước đang phát triển [Gardini, 2010]. Bất chấp những khó khăn đó, trọng tâm trong chính sách đối ngoại mới của Argentina dưới thời tổng thống dân cử Raúl Alfonsín (1983- 1989) là phục vụ việc củng cố nền dân chủ mới được tái lập thông qua việc thi hành một chính sách đối ngoại độc lập, hòa bình, hội nhập.
Việc chuyển đổi sang nền dân chủ của Brazil đặt ra những đòi hỏi củng cố chế độ mới cũng như tạo ra hình ảnh một quốc gia yêu chuộng hòa bình, một đối tác dân chủ đáng tin cậy. Đồng thời, theo Gardini (2010), với sự chủ động điều chỉnh chính sách ngoại giao, sự tan vỡ của mô hình liên minh đặc quyền với Mỹ đã thúc đẩy ở Brazil một mối quan tâm chính trị và kinh tế mới ở Nam Mỹ, đặc biệt là với Argentina.
Đối với trường hợp Uruguay, sự sụp đổ của chính quyền độc tài quân sự năm 1984 đã tạo điều kiện cho việc lên cầm quyền của chính phủ dân sự đầu tiên kể từ năm 1973. Trong giai đoạn này, cùng với những cải cách về mặt kinh tế - xã hội thì Uruguay cũng chứng kiến các biện pháp để khôi phục hoàn toàn nền dân chủ mới được tái lập. Riêng đối với Paraguay, chế độ độc tài quân sự chỉ sụp đổ vào năm 1989, sau 35 năm tồn tại. Tuy nhiên, trong giai đoạn chuyển tiếp sang nền dân chủ, giới quân sự vẫn còn giữ được ảnh hưởng lớn ở Paraguay và vẫn có những động thái nhằm trở lại nắm quyền ở quốc gia này.
Do đó, với các nước MERCOSUR, củng cố nền dân chủ mới được tái lập là