4.2. Xu hƣớng của hội nhập khu vực của các nƣớc MERCOSUR
4.2.2. Một số đánh giá về xu hướng phát triển
Căn cứ những phân tích về kết quả và những hạn chế trong hội nhập cũng như những thuận lợi và thách thức đối với khối, về xu hướng chung của khối, có thể xem xét theo các hướng sau đây:
Thứ nhất, khối sẽ đi vào giai đoạn suy yếu và tan rã. Nếu tình huống này xảy ra, có thể các nước thành viên có thể sẽ không tuyên bố xóa bỏ khối nhưng trên thực tế là khối không còn hoạt động, như trường hợp khối UNASUR hiện nay. Khả năng này không phải là chưa từng được đề cập, đặc biệt là trong giai đoạn khủng hoảng của khối vào những năm chuyển giao giữa hai thế kỉ 20 và 21. Xét về mặt hội nhập kinh tế, những điều có thể hình dung là các tiêu chí cơ bản của hội nhập kinh tế khu vực như tỉ lệ thương mại nội khối trên tổng thương mại của khối cũng như của từng nước thành viên sẽ sụt giảm nghiêm trọng; tự do hóa lưu chuyển của các yếu tố sản
71 Claire Felter, Danielle Renwick, and Andrew Chatzky (2017), tlđd
72
xuất bị cản trở; sự phối hợp chính sách theo ngành giữa các nước thành viên trở nên không khả thi và việc áp dụng một cơ chế hải quan chung với các nước thứ ba sẽ đổ vỡ. Đồng thời với đó, các thể chế khối đã xây dựng được cũng sẽ tan rã theo hoặc rơi vào tình trạng tồn tại nhưng không hoạt động. Các nước thành viên sẽ kí các hiệp định thương mại riêng rẽ với bên thứ ba hoặc cũng có thể tham gia các sáng kiến hội nhập khu vực khác.
Tình huống này chỉ thực sự xảy ra khi các nước thành viên thấy MERCOSUR hoàn toàn không có ý nghĩa gì trong việc đáp ứng lợi ích của khối cũng như của các nước thành viên. Tuy nhiên, xu hướng này ít có khả năng trở thành hiện thực. Lý do là bởi rõ ràng các nước không hoàn toàn hài lòng với những gì MERCOSUR đã đạt được so với kì vọng nhưng đó cũng là những kết quả hội nhập rất đáng kể nếu so với nhiều khối hội nhập khác trong khu vực và trên thế giới, đặc biệt là các khối của các nước đang phát triển hiện nay. Hơn nữa, động cơ của các nước khi thành lập khối MERCOSUR không hẳn chỉ là vì lý do kinh tế, mà còn là các mục tiêu về
chính trị, an ninh, và chiến lược. Do đó, khối MERCOSUR sẽ không đi đến chỗ
tan rã khi mà kết quả hội nhập kinh tế tuy còn khiêm tốn nhưng vẫn có đóng góp
cho việc đạt được các mục tiêu phi kinh tế của các nước thành viên.
Thứ hai, khối sẽ tiếp tục duy trì hoạt động với một số điều chỉnh, đổi mới. Theo xu hướng này, MERCOSUR sẽ tiếp tục duy trì tiến trình hội nhập vì về cơ bản các nước thành viên vẫn nhận thấy các lợi ích khi tham gia khối cũng như vì những kết quả hội nhập đã đạt được. Tuy nhiên, việc duy trì MERCOSUR như hiện tại mà không có những thay đổi thì sẽ không bền vững bởi những hạn chế trong hội nhập của khối ngày càng bộc lộ sâu sắc, nếu không có những thay đổi thì sẽ dẫn đến sự suy yếu của khối. Điều kiện để khối phát triển theo hướng này là các chương trình hội nhập về kinh tế nội khối cần tìm được các động lực mới để tiến xa hơn hoặc ít nhất là phải khắc phục được phần nào các “điểm nghẽn” hiện tại về tự do hóa thương mại, đầu tư và hội nhập sản xuất. Điều này sẽ giúp bù lại việc không có được những lợi ích tiềm tàng khi các nước thành viên thúc đẩy quan hệ thương mại và đầu tư riêng rẽ với các nền kinh tế ngoại khối do bị hạn chế bởi quy định của
khối về đàm phán và kí kết hiệp định với tư cách một khối. Về mặt chính trị, xu hướng này đòi hỏi việc các quốc gia thành viên đưa ra và thực thi các cam kết có lợi cho tiến trình hội nhập, có tính đến yếu tố sự khác biệt về mặt tư tưởng, định hướng
chính trị. Nếu không, có thể dẫn đến xu hướng thứ nhất xảy ra. Vì vậy, khối
MERCOSUR sẽ tiếp tục duy trì hoạt động nhưng cần có những sự điều chỉnh
cần thiết. Xu hướng này có nhiều khả năng xảy ra nhất.
Thứ ba, khối sẽ phát triển thành một khối hội nhập sâu về mọi mặt. Triển vọng này đòi hỏi các nước thành viên phải giải quyết được triệt để các “điểm nghẽn” cản trở việc hội nhập kinh tế sâu như vấn đề cơ sở hạ tầng, chất lượng nguồn nhân lực cũng như nhiều vấn đề nổi cộm khác như sự bất cân xứng về kinh tế, cấu trúc kinh tế thiếu tính bổ sung và các lý do về chính trị. Những thách thức này cần được xem là những ưu tiên trong các chương trình nghị sự và đòi hỏi ý chí chính trị cao để thực thi. Nếu theo xu hướng này, các chương trình hội nhập của khối sẽ được đẩy mạnh hơn và đem lại lợi ích lớn hơn cho các nước thành viên dù cho có thể không đồng đều về mức độ. Do đó, các nước thành viên đều có động lực để thúc đẩy tiến trình hội nhập sâu hơn và rộng hơn. Qua đó, vai trò và uy tín của khối được nâng cao đối với các nước thành viên cũng như trong khu vực và trên trường quốc tế. Tuy nhiên, điều này nên được xem như kì vọng dài hạn của khối hơn là xu hướng thực tiễn. Lý do là bởi những thách thức mà khối phải đối mặt, thậm chí từ khi thành lập khối, vẫn còn chưa được giải quyết một cách hiệu quả. Nhiều thách thức trong số này là thách thức chung đối với các khối hội nhập khu vực khác trên thế giới, đặc biệt là các khối của các nước đang phát triển, như thiếu tính bổ sung về mặt kinh tế, phụ thuộc vào dòng đầu tư từ bên ngoài hay lạc hậu về
công nghệ. Kết quả là, khối MERCOSUR ít có khả năng đạt đến sự hội nhập sâu,
nhất là trong ngắn và trung hạn. Xu hướng ngược lại ít có khả năng xảy ra.
Trong trường hợp khối sẽ tiếp tục được duy trì và phát triển với các điều chỉnh cần thiết như xu hướng thứ hai ở trên, có thể xem xét đến các khả năng tiếp theo như sau.
Thứ nhất, con đường tăng cường thể chế hóa của hội nhập khu vực khối MERCOSUR sẽ tạo ra một khối khu vực mang tính hợp tác, cân bằng, và thậm chí có thể dẫn đến sự thành lập những thể chế siêu quốc gia. Nếu MERCOSUR phát triển theo hướng này sẽ nâng cao được tính cạnh tranh và các tiêu chuẩn sản xuất do đó có được sự chuẩn bị tốt cho những chiến lược hội nhập sâu rộng hơn vào nền kinh tế toàn cầu [Tulchin & Espach, 2002]. Điều kiện cho triển vọng này được hiện thực hóa nhờ một sự lãnh đạo chính trị có tầm nhìn, một sự chuyển đổi hướng đến sự hội tụ về lợi ích giữa các nước thành viên và một tiến trình vững chắc các cải cách về kinh tế và chính trị. Điều này sẽ khó xảy ra trong ngắn và trung hạn.
Viễn cảnh có thể thứ hai là sự tiếp tục của mô hình hiện tại của các nhà đàm phán MERCOSUR đang bị loay hoay trong các vấn đề. Các chính phủ có thể bị kích động và bị ngăn trở bởi rất nhiều các lợi ích riêng lẻ và chính trị, và sẽ tiếp tục phản ứng „một cách thực dụng‟, đối với các vấn đề cụ thể, thay vì thiết lập các thể chế mà có thể được xem như ảnh hưởng đến chủ quyền của họ. Rõ ràng là, những sự khác biệt rõ rệt về chiến lược, lợi ích giữa các nước thành viên khi tham gia khối khiến cho những cải cách cần thiết khó đạt được sự đồng thuận để thực thi. Nếu viễn cảnh này xảy ra, MERCOSUR sẽ khó đạt được những bước tiến trong việc thúc đẩy hội nhập đi vào chiều sâu. Tuy nhiên, đây lại là viễn cảnh có nhiều khả năng xảy ra hơn hai viễn cảnh còn lại.
Viễn cảnh thứ ba cho tương lai của các quan hệ khu vực trong MERCOSUR là Brazil đảm đương một vai trò lãnh đạo và có những nhượng bộ nhất định nhằm làm tăng sự phụ thuộc lẫn nhau và sự thể chế hóa bên trong MERCOSUR. Viễn cảnh theo chủ nghĩa hiện thực này phụ thuộc chính vào hai nhân tố. Đầu tiên, chính phủ Brazil sẽ phải chuyển hướng các chính sách kinh tế và cụ thể là chính sách công nghiệp sang một hướng có tính quốc tế hơn, bất chấp sự phản đối của các nhóm lợi ích trong nước đầy quyền lực. Thứ hai, Brazil sẽ phải chứng minh năng lực để cung cấp cho các đối tác cùng với các cơ chế đảm bảo sự bền vững, sự tiếp cận thị trường mở, và các lợi ích khác đổi lại cho sự chấp nhận quyền lãnh đạo của nước này. Điều này đã được chứng minh qua thực tiễn hai thập niên đầu thế kỉ 21 là khó có khả năng xảy ra.