3.4.1. Thực tiễn triển khai
Dựa trên khung khổ pháp lý của hệ thống thương mại đa phương thông qua WTO và LAIA, thực tiễn tiến trình tự do hóa thương mại trong nước và mục tiêu hướng đến hình thành một thị trường chung của khối, MERCOSUR đã hoạch định và triển khai các quan hệ thương mại và đầu tư với các đối tác ngoại khối như một phần của chiến lược hội nhập khu vực. Các nội dung cụ thể bao gồm việc xây dựng một chính sách thương mại chung đối với các bên thứ ba. Trên cơ sở đó thúc đẩy việc thống nhất lập trường đàm phán trong các diễn đàn thương mại đa phương và khu vực cũng như mở rộng quan hệ ngoại thương với tư cách là một khối.
3.4.1.1. Thiết lập một chính sách thương mại chung với các bên thứ ba
Đây là một đòi hỏi căn bản của một Liên minh Hải quan mà MERCOSUR đã tuyên bố thiết lập, như một bước đệm để đạt đến mục tiêu hình thành một Thị trường Chung.
Tại Hội nghị thượng đỉnh Ouro Preto (Brazil) vào tháng 12/1994, MERCOSUR đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện một Liên minh Hải quan của khối bao gồm việc thiết lập hai công cụ quan trọng nhất là một Biểu Thuế quan Đối
ngoại Chung50 (CET) và giải pháp thúc đẩy để hướng đến một Bộ quy tắc Hải quan
Chung (CCC), một cơ chế định giá và các đặc trưng khác của một Liên minh Hải quan, bên cạnh việc chấp nhận một danh sách loại trừ và thích ứng với CET. Việc thiết lập CET được kì vọng giúp làm tăng tính cạnh tranh của các nước thành viên nhờ sự gia tăng của quy mô thị trường, đặc biệt là đối với các nước nhỏ hơn. Đồng thời, CET cũng là cơ sở để MERCOSUR đàm phán với tư cách là một khối thống
50 CET được xây dựng dựa trên một Danh mục Hàng hóa Chung của MERCOSUR (MCN). Trong khi đó, MCN lại được xây dựng dựa trên Hệ thống Mã hóa và Mô tả Hàng hóa Chung của Tổ chức Hải quan Thế giới (WCO).
nhất với các bên thứ ba. Trong khi đó, việc thiết lập CCC hướng đến việc cải thiện tính cạnh tranh thông qua việc hình thành một khu vực thuế quan thống nhất giữa các nước thành viên.
Các cuộc khủng hoảng liên tiếp trong khối những năm 1999- 2002 đã làm gián đoạn nghiêm trọng nỗ lực thiết lập chính sách thương mại chung của các nước thành viên do sự tái xuất hiện của các căng thẳng thương mại giữa chính các nước thành viên.
Sau khủng hoảng kinh tế - tài chính thế giới 2008- 2009, trong một nỗ lực thúc đẩy hội nhập kinh tế nội khối tại Hội nghị thượng đỉnh San Juan (Argentina) vào tháng 8/2010, các nước MERCOSUR đã đạt được thỏa thuận quan trọng về các vấn đề liên quan đến xóa bỏ việc đánh thuế hai lần, việc phân bổ thu nhập từ thuế hải quan, và việc hình thành một Quy tắc Hải quan Chung (CCC) còn chưa được giải quyết. Theo đó, bốn nước thành viên đã đạt được một thỏa thuận dứt khoát và từng bị trì hoãn nhiều năm về một CCC và đồng thời giải quyết những tranh cãi dai dẳng về việc đánh thuế hai lần đối với hàng hóa nhập khẩu cũng như phân chia nguồn thu từ thuế. Cụ thể, theo Quy tắc Hải quan Chung mới được ký kết, cơ quan hải quan chung sẽ chỉ thu và chia các khoản thuế nhập khẩu, còn thuế xuất khẩu tiếp tục là đặc quyền của từng nước.
3.4.1.2. Thống nhất lập trường đàm phán trong các diễn đàn quốc tế
Việc phối hợp trong đàm phán thương mại với các bên thứ ba được bắt đầu từ những năm 1990 và được tái khẳng định với Quyết định số 23/2000 của Hội đồng Thị trường Chung MERCOSUR (CMC) về cam kết đàm phán chung của các nước thành viên. Điển hình là việc đàm phán với tư cách một khối, thể hiện các đề xuất và quan điểm chung về các vấn đề khác nhau trong các cuộc đàm phán với hai đối tác thương mại quan trọng nhất của khối là Mỹ (trong khuôn khổ đàm phán về FTAA) và EU cũng như trong các diễn đàn thương mại đa phương như các vòng đàm phán trong khuôn khổ WTO hay Hội nghị Liên Hợp Quốc về Thương mại và Phát triển (UNCTAD).
Trong thập niên 1990, ở góc độ Nam – Nam, các nước MERCOSUR thừa hưởng một số lượng lớn các hiệp định thương mại ưu đãi, được gọi là di sản lịch sử
của LAIA, vốn cần được tái đàm phán để tránh các lỗ hổng của CET mới được thiết lập. Trong khi ở góc độ Bắc – Nam, MERCOSUR đã thúc đẩy sự bắt đầu của các cuộc đàm phán thương mại theo thể thức 4+1 với Mỹ và theo thể thức “khối – khối” với EU.
Đầu thập niên 2000, MERCOSUR tiếp tục duy trì việc đàm phán khối – khối với CAN nhằm hướng đến hình thành một FTA giữa hai khối vào tháng 12/2003. Tuy nhiên, theo thời gian, các nước thành viên của CAN không thể duy trì việc đàm phán chung nên MERCOSUR đã chuyển sang hình thức đàm phán với từng nước. Sau cuộc khủng hoảng 2008- 2009, MERCOSUR tiếp tục duy trì việc đàm phán với tư cách là một khối với EU cũng như với các đối tác thương mại riêng lẻ khác.
3.4.1.3. Mở rộng các quan hệ thương mại ngoại khối
Đối với các đối tác ngoài khối, kể từ khi thành lập, MERCOSUR đã thể hiện mong muốn trở thành một khối mở [Jubany, 2005]. Cụ thể, khối có các điều khoản về việc gia nhập dành cho các thành viên mới và có một quy chế đặc biệt là tư cách thành viên liên kết của khối cũng như mong muốn mở rộng quan hệ với các nước và nhóm nước trên thế giới. Từ khi khởi động liên minh hải quan năm 1995, MERCOSUR đã tìm kiếm một chương trình nghị sự quốc tế với tư cách là một khối.
Trước hết là việc tiến tới hội nhập với các quốc gia khác trong khu vực Nam Mỹ thông qua cơ chế thành viên liên kết. Những nước đề nghị tư cách thành viên liên kết với MERCOSUR phải là các nước trong LAIA, và có kí kết hiệp định thương mại với MERCOSUR. Sớm nhất, Bolivia và Chile - lần lượt là một thành viên chính thức và một thành viên liên kết của CAN - được kết hợp vào khối như là những thành viên liên kết vào năm 1996. Trừ Bolivia, Peru là nước đầu tiên trong CAN đạt được một thỏa thuận với khối, khi kết thúc các cuộc đàm phán vào năm 2003. Đến năm 2004, MERCOSUR đã thành công trong việc hoàn tất liên kết với các nước còn lại trong khối CAN (thời điểm đó bao gồm Colombia, Ecuador và
Venezuela51). Ngoài ra, khối cũng bắt đầu tiến hành các cuộc đàm phán với Mexico,
các nước Trung Mỹ (thông qua SICA) và các nước Caribe trong Cộng đồng Caribe (CARICOM).
51
Trong giai đoạn hội nhập từ sau những cuộc khủng hoảng liên tiếp trong khối những năm 1999- 2002, MERCOSUR đẩy mạnh hợp tác Nam - Nam, do đó đã có nhiều tiến triển trong lĩnh vực này. Khối đã theo đuổi một số thỏa thuận, bao gồm
các hiệp định ưu đãi thương mại với Liên minh Thuế quan Nam châu Phi (SACU)52
và với Ấn Độ53. Năm 2004, MERCOSUR đã kí hiệp định khung với Ai Cập54 và
Ma-rốc55 và dự kiến lập các khu vực thương mại tự do. MERCOSUR xem Ai Cập
và Ma-rốc như là cửa ngõ để tiếp cận châu Phi. Vào năm 2007, MERCOSUR kí FTA với Israel.
Từ năm 2015, MERCOSUR đã cho thấy một xu hướng ưu tiên việc hồi sinh các cuộc đàm phán hướng đến tự do hóa thương mại với các nước và các khối bên
ngoài, ở khu vực châu Mỹ là tiếp tục với Canada, Liên minh Thái Bình Dương56
(PA), Hiệp hội Thương mại Tự do châu Âu (EFTA) và EU [UNCTAD, 2018]. Đối với khu vực Đông Á, MERCOSUR cũng xúc tiến các cuộc đàm phán thương mại với Hàn Quốc, Nhật Bản và Trung Quốc.
3.4.1.4. Quan hệ với các đối tác chính: Mỹ, EU và Trung Quốc
Đối với các nước gắn với thương mại quốc tế như MERCOSUR thì điều quan trọng là duy trì quan hệ thương mại cân bằng với các đối tác chủ yếu và ủng hộ tích cực sự tiến triển của hệ thống đa phương.
Với Mỹ
Các cuộc đàm phán về FTAA, do Mỹ khởi xướng từ năm 1994, chính thức bắt đầu từ năm 1996, dựa trên các nguyên tắc về một “cam kết duy nhất” và “không có loại trừ ưu tiên nào”, vốn được kì vọng sẽ kết thúc đàm phán trước thời hạn 01/01/2005. Tuy nhiên, những khác biệt trong cách tiếp cận giữa Mỹ và MERCOSUR xuất hiện và dần đưa các vòng đàm phán đi vào bế tắc. Đến Hội nghị Thượng đỉnh châu Mỹ lần thứ 4 vào tháng 11/2005 tại Mar del Plata (Argentina), Brazil và Argentina - hai thành viên chủ chốt của MERCOSUR - đã dẫn đầu làn
52 Hai bên kí Hiệp định Khung từ năm 2000, đến 2008, 2009 thì lần lượt kí kết (PTA) và từ thì hiệp định 1/4/2016 chính thức có hiệu lực.
53
Hai bên kí kết PTA vào năm 2010 và hiệp định chính thức có hiệu lực từ tháng 10/2017.
54 Hai bên kí kết PTA vào năm 2010 và hiệp định chính thức có hiệu lực từ tháng 10/2017.
55 Hiện hai bên vẫn đang trong tiến trình đàm phán về một PTA dựa trên Hiệp định Khung đã kí.
56 Được thành lập bởi Mexico cùng với Chile và hai nước thành viên của CAN là Colombia và Peru vào năm 2012.
sóng phản đối FTAA, dẫn đến việc sáng kiến tham vọng này đi đến chỗ thất bại hoàn toàn. Đứng trước kết quả này, MERCOSUR sau đó lần lượt khởi động đàm phán về các FTA riêng rẽ với Canada và Mexico - hai đối tác kinh tế đáng kể ở châu
lục và cũng là hai trong ba thành viên của NAFTA57
.
Vào đầu năm 2006, chính phủ Uruguay của Tổng thống Tabaré Vásquez (2005- 2010) đã thông báo mong muốn đàm phán một FTA song phương với Mỹ. Brazil ngay lập tức phủ quyết điều này. Lý do là vì Brazil cho rằng FTA riêng rẽ với Mỹ sẽ làm suy yếu nghiêm trọng cơ chế liên minh hải quan của MERCOSUR vì nó khác với FTA mà Uruguay kí với Mexico năm 2003 trong khuôn khổ của LAIA. Trong khi FTA với Mexico có thể được coi là tiền thân của một hiệp định thương mại tự do giữa bốn nước MERCOSUR và Mexico mà các bên đã chính thức cam kết đạt được từ năm 2002 còn FTA với Mỹ thì không. Hơn nữa, Brazil cũng cho rằng nó sẽ vi phạm một sự hiểu biết ngầm định trong Quyết định 08/01 ban hành vào tháng 06/2001 của CMC yêu cầu việc tham gia của toàn bộ khối MERCOSUR trong bất kì cuộc đàm phán thương mại nào với Mỹ. Tổng thống Paraguay Nicanor Duarte Frutos (2003- 2008) cũng bắt đầu lên tiếng quan tâm về việc đàm phán một hiệp định thương mại tự do với Mỹ trong vòng vài tháng sau tuyên bố của Uruguay.
Với EU
Vào năm 1992, EU đã đồng ý cung cấp cho MERCOSUR sự hỗ trợ về chuyên môn. Sau đó là việc kí kết một hiệp định khung giữa hai bên vào ngày 15/12/1995 kêu gọi tổ chức các hội nghị định kỳ để trao đổi ý kiến về các vấn đề thương mại và kinh tế. Thêm vào đó, hiệp định khung tìm cách thuận lợi hóa thương mại giữa hai bên thông qua tăng cường hợp tác giữa các cơ quan hải quan, hài hòa tiêu chuẩn chất lượng cho các sản phẩm chế tạo và nông nghiệp, cải thiện các phương pháp thống kê, và khuyến khích đầu tư thông qua việc tạo điều kiện kết nối giữa các doanh nghiệp vừa và nhỏ của hai bên. Một Hội đồng Hợp tác gồm các đại diện của Hội đồng và Ủy ban châu Âu với CMC và CMG được thiết lập để giám sát việc thực thi hiệp định khung. Hội đồng được hỗ trợ về chuyên môn bởi một Ủy
57NAFTA đã được các nước thành viên tái đàm phán vào năm 2017- 2018 và đổi tên thành USMCA. Phiên bản mới của NAFTA này có hiệu lực thực thi từ ngày 01/07/2020.
ban Hợp tác Chung và về các vấn đề liên quan đến thương mại bởi một Tiểu ban Chung về Thương mại.
Các cuộc đàm phán liên khu vực giữa MERCOSUR và EU, được bắt đầu từ năm 1999 dựa trên hiệp định khung năm 1995, bị đình hoãn không thời hạn vào năm 2004. Thậm chí, vào năm 2007, EU đã đánh giá lại chiến lược đối với Mỹ Latinh với việc đặt trọng tâm mới vào mối quan hệ song phương với Brazil. Đến năm 2010 thì cuộc đàm phán mới được tái khởi động nhưng tiếp tục gián đoạn những năm 2012- 2016. Cuối cùng, phải mất thêm hai năm đàn phán, MERCOSUR và EU mới đi đến kết FTA song phương vào tháng 6/2019 và hiệp định bước vào giai đoạn phê chuẩn dự kiến mất ít nhất 2 năm. Đây được coi là những thỏa thuận thương mại lớn đối với cả hai bên kí kết.
Với Trung Quốc
Trong số các nền kinh tế mới nổi nhóm BRICS58
ngoài khu vực, đáng kể nhất là sự gia tăng nhanh chóng sự hiện diện và sức ảnh hưởng của Trung Quốc ở Mỹ Latinh. Điều này cũng đúng với tình hình của các khu vực đang phát triển trên thế giới. Sau khi gia nhập WTO năm 2001, Trung Quốc bước vào giai đoạn mở rộng nhanh chóng các quan hệ thương mại với hầu hết các khu vực trên thế giới, nhằm đảm bảo duy trì tốc độ tăng trưởng hai con số của nền kinh tế. Trung Quốc đã nổi lên như là nguồn tiêu thụ lớn khoáng sản, lương thực và năng lượng, nhưng cũng đồng thời là nhà sản xuất và xuất khẩu các sản phẩm công nghiệp nhẹ cạnh tranh với các nhà sản xuất Nam Mỹ tại thị trường Nam Mỹ cũng như sang các thị trường châu Âu và Mỹ. Từ phía ngược lại, các nước Mỹ Latinh nói chung và MERCOSUR nói riêng coi việc làm ăn với Trung Quốc cũng như các nước mới nổi khác là một hình thức đa dạng hóa đối tác.
Đối với các sản phẩm xuất khẩu của MERCOSUR, đặc biệt là của Brazil, Trung Quốc đã ngày càng trở thành một thị trường quan trọng. Cho đến 2005, MERCOSUR và Trung Quốc đã đồng ý để thảo luận về các hiệp định song phương về ưu đãi thuế quan đối với hàng hóa cụ thể, và để thực thi các cơ chế giúp tăng cường hội nhập và thuận lợi hóa một hiệp định thương mại toàn diện. Khi cuộc
58
khủng hoảng 2008- 2009 nổ ra, Trung Quốc đã trở thành một trong ba đối tác thương mại lớn nhất của các nước MERCOSUR. Vào năm 2016, hai bên thống nhất mở ra một giai đoạn mới cho quan hệ hai bên sau giai đoạn “bùng nổ giá cả hàng hóa cơ bản” mà Mỹ Latinh là nguồn cung cho Trung Quốc. Cụ thể, thương mại đôi bên thay vì chỉ tập trung vào nguồn nguyên liệu thô thì Trung Quốc đề xuất sẽ đầu tư và cung cấp tài chính cho các dự án cơ sở hạ tầng và cơ sở sản xuất ở khu vực. Điều này chính là một phần trong việc triển khai Sáng kiến Vành đai và Con đường (BRI) của Trung Quốc từ năm 2013.
3.4.2. Kết quả đạt được và hạn chế
3.4.2.1. Về thiết lập chính sách thương mại chung với bên thứ ba
Kết quả đạt được
Từ năm 1994, MERCOSUR là một liên minh thuế quan (lớn thứ hai thế giới sau EU) với một biểu thuế quan đối ngoại chung bao phủ 85% hàng hóa được giao dịch của khối với các nước thứ ba. Kết quả quan trọng nhất trong lĩnh vực này là việc thiết lập được CET và CCC để MERCOSUR trở thành một khu vực thuế quan thống nhất trong quan hệ với bên thứ ba như mục tiêu đặt ra từ khi thành lập khối.
Việc sớm đạt được một CET từ năm 1994 được coi là một trong những thành công về vấn đề này trong giai đoạn hội nhập đầu tiên của khối. Có thời điểm, CET của MERCOSUR dao động từ mức 0% - 35% và mức thuế suất trung bình là