Thực tiễn hội nhập khu vực và thế giới trước năm 1991

2.2. Cơ sở thực tiễn về hội nhập khu vực của các nƣớc MERCOSUR

2.2.1. Thực tiễn hội nhập khu vực và thế giới trước năm 1991

2.2.1.1. Tình hình hội nhập của khu vực và trên thế giới

Từ trước khi Thế chiến thứ hai chính thức kết thúc, một loạt các nước phương Tây do Mỹ dẫn dắt đã thiết lập nên các thiết chế để xây dựng một hệ thống thương mại mở toàn cầu, bất chấp viễn cảnh đối đầu Đông – Tây sẽ sớm trở thành hiện thực. Các thiết chế ở đây là Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB) và một Hiệp định Chung về Thương mại và Thuế quan (GATT) làm nền tảng cho Hệ thống Bretton Woods.

Đến trước Vòng đàm phán Uruguay (1986- 1994), đã có tất cả bảy vòng đàm phán trong khuôn khổ GATT với nội dung chính là thực hiện tự do hóa thương mại thông qua việc cắt giảm thuế quan (cả bảy vòng), bước đầu về các biện pháp phi thuế quan (hai vòng) và về các “hiệp định khung” cho tự do hóa thương mại (một vòng). Kết quả là, cho đến trước thời điểm vòng đàm phán ở Uruguay bắt đầu phần lớn hàng rào thuế quan đối với thương mại quốc tế đã được dỡ bỏ. Điều này đã dẫn đến sự gia tăng nhanh chóng của dòng thương mại quốc tế và sự tăng trưởng của

18 Dẫn lại theo Bùi Trường Giang (2010), Hướng tới chiến lược FTA của Việt Nam: lý luận và thực tiễn Đông Á, NXB Khoa học Xã hội, Hà Nội, 2010.

kinh tế thế giới. Theo WTO, 25 năm sau chiến tranh, kinh tế thế giới tăng trưởng trung bình 5%/năm trong khi thương mại quốc tế cùng thời kì tăng trưởng trung

bình 8%/năm. Sự tăng trưởng này một phần là nhờ các hàng rào thương mại thấp19.

Đây chính là biểu hiện của sự phát triển hệ thống thương mại đa phương với quy mô ngày càng mở rộng, mức độ ngày càng sâu sắc, làm gia tăng đáng kể sự phụ thuộc lẫn nhau về thương mại, kinh tế giữa các bên tham gia.

Mặt khác, sự hình thành và hoạt động của Hệ thống Bretton Woods “không chỉ tạo ra sức ép bên ngoài cho sự nổi lên của chủ nghĩa khu vực, xu hướng tăng cường hợp tác kinh tế đa phương còn góp phần tạo ra sự tương thích nhất định giữa toàn cầu hóa và khu vực hóa trong lĩnh vực kinh tế” [H. K. Nam, 2017]. Bên cạnh đó, tuy mục tiêu khi thiết lập các cơ chế quốc tế này là thiết lập một hệ thống thương mại đa phương mở và bình đẳng, trên cơ sở nguyên tắc “tối huệ quốc” (MNF) và nguyên tắc “đối xử quốc gia” (NT) nhưng GATT cũng chấp nhận sự tồn tại của các “ngoại lệ” là các hiệp định thương mại ưu đãi (PTA) song phương hoặc ở cấp độ khu vực, đặc biệt là đối với các nước đang phát triển.

Về mặt số lượng, kể từ năm 1948 sau khi GATT khởi động, số lượng PTA khu vực bắt đầu tăng lên nhưng số lượng bình quân hàng năm vẫn tương đối ít ỏi (dưới 5 PTA/năm). Đến nửa đầu thập kỉ 1960, số lượng PTA hàng năm được ký kết tăng nhiều lên (trên 10 PTA/năm) do có sự tham gia của các nước mới giành được độc lập. Nhưng rồi số lượng bình quân này lại giảm bớt trong nửa sau thập kỉ này (dưới 10 PTA/năm). Bước sang thập kỉ 1970, số lượng PTA tăng vọt (trên dưới 20

PTA/năm) nhưng lại giảm mạnh trong thập kỉ 1980 (trên 5 PTA/năm)20

.

Đối với khu vực Mỹ Latinh, từ sau Thế chiến thứ hai (1939- 1945), cùng với những bước tiến của tiến trình hội nhập ở châu Âu và trên thế giới nói chung trong bối cảnh Chiến tranh Lạnh, các nước trong khu vực cũng đã trải qua những làn sóng hội nhập liên tiếp.

Cuối thập niên 1940, các khuyến nghị của Prebisch và các cộng sự thông qua Ủy ban Kinh tế Mỹ Latinh và Caribe của Liên Hợp Quốc (ECLAC) về hội nhập khu vực được đón nhận với nhiều thái độ khác nhau, từ nhiệt tình, hào hứng cho đến thờ

19 Dẫn theo website của WTO, tại địa chỉ: https://www.wto.org, truy cập ngày 09/05/2019.

20

ơ. Chịu ảnh hưởng của bối cảnh Chiến tranh Lạnh, dự án hội nhập đầu tiên ở khu vực lại là của các nước Trung Mỹ và là hội nhập về mặt chính trị, với việc lập ra Tổ chức các nước Trung Mỹ (OCAS) năm 1951. Tuy nhiên, khối này dù tham vọng nhưng lại nhanh chóng bị tê liệt do những xung đột giữa Guatemala và các nước còn lại trong khối [Dabene, 2012]. Đến năm 1958, dự án hội nhập kinh tế của các nước này được khởi động với việc kí kết một Hiệp ước Đa phương về Tự do Thương mại và Hội nhập, sau đó được thúc đẩy với Hiệp ước Managua nhằm thiết lập một Thị trường Chung Trung Mỹ (CACM) vào năm 1960. Mặc dù ra đời sớm nhưng dự án này cũng đạt được rất ít kết quả do đặt mục tiêu thiếu thực tế và bối cảnh chính trị - an ninh của khu vực không thuận lợi.

Ở cấp độ toàn khu vực, một trong những nỗ lực chính thức đầu tiên về hội nhập kinh tế trong suốt thời kì này là Hiệp hội Thương mại Tự do Mỹ Latinh (LAFTA), được thành lập vào tháng 2/1960 thông qua Hiệp ước Montevideo được kí bởi 07 nước Argentina, Brazil, Chile, Mexico, Paraguay, Peru và Uruguay. Bolivia, Colombia, Ecuador và Venezuela gia nhập sau đó. Với nhiều kì vọng cho sáng kiến hội nhập này, các bên kí hiệp ước đồng ý giảm tất cả các loại thuế, nghĩa vụ và các chi phí đi kèm trong thương mại giữa các thành viên trong khi phân biệt giữa hàng hóa „nhạy cảm‟ và „không nhạy cảm‟ quốc gia [Mothiane, 2013]. LAFTA hoạt động dựa trên nguyên tắc Tối huệ quốc (MFN), vốn yêu cầu rằng bất kì biện pháp ưu đãi nào dành cho một nước phi thành viên thì sẽ được mở rộng cho các thành viên khác

Mặc dù LAFTA đạt được một số thành công trong giai đoạn đầu, nhưng tiến trình đã chậm lại vào cuối những năm 1960 khi mối bất hòa giữa các nước thành viên tăng lên, đặc biệt là giữa những nước thành viên lớn hơn với các nước thành viên nhỏ hơn liên quan đến việc phân phối lợi ích từ việc hội nhập. Theo Kaltenthaler (2002) sự thất bại chủ yếu do sự theo đuổi chính sách thay thế nhập khẩu của nhiều nước Nam Mỹ và sự chống lại của các chính phủ (hoặc các nhóm lợi ích quyền lực) với việc giảm thuế đối với các sản phẩm „chủ chốt‟ hay „có tính

chiến lược‟21. Đồng thời, bầu không khí kinh tế và chính trị thời điểm đó không thuận lợi cho hội nhập khu vực. Hơn nữa, sự gia tăng của sự bất ổn dân sự và sự thiết lập các chế độ độc tài quân sự trong giai đoạn này ở Argentina, Chile, Uruguay, Paraguay, Brazil, Peru và El Salvador, cùng các nước khác, đã đem lại một rào cản lớn hơn đối với hội nhập và hợp tác nói chung. Chính trong bối cảnh này, các nước thành viên nhỏ hơn trong LAFTA là Colombia, Chile, Peru, Venezuela, Ecuador và Bolivia đã cùng nhau ra Tuyên bố Cartagena năm 1969 để

thành lập Khối (các nước) Andes22 với những chương trình hội nhập tiểu khu vực

với nhiều tham vọng tiến xa hơn khi đặt mục tiêu thiết lập một liên minh thuế quan. Mặc dù vậy, kết quả đạt được của Khối Andes cũng rất hạn chế, bất chấp những kết quả tích cực trong những năm đầu thực thi hội nhập tiểu khu vực. Sự thay đổi về thành viên với việc Venezuela tham gia khối năm 1973 (dẫn đến đòi hỏi việc tái đàm phán các hiệp định) trong khi Chile rút khỏi khối năm 1976 (do bất đồng về chính sách kinh tế) cũng góp phần gia tăng những thách thức mà khối phải đối mặt.

Được truyền cảm hứng từ những bước tiến của Cộng đồng châu Âu (EC), các thành viên của LAFTA đã kí Hiệp ước Montevideo vào tháng 8/1980 cải tổ khối

thành Hiệp hội Hội nhập Mỹ Latinh23 (LAIA). Bằng việc thừa nhận các mô hình

thương mại có tính lịch sử và mức độ phát triển kinh tế khác nhau của các nước thành viên, LAIA cho phép việc giảm thuế được đàm phán song phương hoặc đa phương trong nhóm các quốc gia nhỏ với nhau, mà không yêu cầu phải mở rộng cho tất cả các nước thành viên. Mục tiêu của các nước trong LAIA là hướng đến thiết lập một thị trường chung thay vì một khu vực thương mại tự do. Tuy nhiên, giống như tổ chức tiền thân, LAIA cũng thất bại trong việc đạt được sự hội nhập kinh tế đáng kể, phần lớn là do việc duy trì [chiến lược] thay thế nhập khẩu của các nước thành viên. Theo Valvis (2008), sự cạnh tranh mạnh mẽ liên tục giữa các nước khác nhau với chiến lược phát triển hướng nội giống nhau đã dẫn chủ nghĩa khu vực kiểu cũ và thỏa thuận LAIA đi đến thất bại. Các thị trường quốc gia khép kín, và hệ

21

Dẫn lại theo Mothiane, Matshaba (2013), Sustaining Regional Integration in South America: the case of Mercosur, paper no. 5, pp. 109- 121.

22 Lần lượt, Chile rút khỏi khối vào năm 1976, Venezuela vào năm 2006. Năm 1996, Khối đổi tên thành Cộng đồng (các nước) Andes (CAN).

23

quả là, mục tiêu rõ ràng về việc chuyển hướng từ nhập khẩu từ bên thứ ba sang sản

xuất và xuất khẩu trong khu vực đã không thực sự đạt được24. LAFTA và LAIA đã

được chứng minh là không thành công một phần vì cấu trúc của hệ thống nhưng cũng do chịu áp lực ngày càng tăng từ sự bất định về kinh tế, chính trị đang lan tràn ở khu vực.

Những nỗ lực hội nhập không thành công này đã củng cố một nhận thức của nhiều nước Mỹ Latinh rằng một dự án hội nhập quy mô lớn và yêu cầu cao trong khi thiếu sự đối xử khác biệt với các thành viên đa dạng là không thực tiễn và dễ đi đến thất bại. Do đó, các sáng kiến hội nhập về sau thường được thiết kế ở quy mô tiểu khu vực với các kế hoạch hội nhập và mở rộng khối linh hoạt hơn, như các trường hợp của khối MERCOSUR, Hệ thống Hội nhập Trung Mỹ (SICA) hay Nhóm Ba nước (G3) gồm Mexico với Colombia và Venezuela.

2.2.1.2. Tình hình hội nhập của bốn nước sáng lập MERCOSUR

Trong bối cảnh chung của hội nhập khu vực Mỹ Latinh, sự tham gia vào các sáng kiến hội nhập khu vực của bốn nước sáng lập khối là Argentina, Brazil, Paraguay và Uruguay vừa chia sẻ những điểm chung như đã nêu ở trên, vừa có những khác biệt.

Trong lịch sử, từ trước khi có những dự án hội nhập theo mô hình châu Âu sau Thế chiến thứ hai, các nước sau này lập ra khối MERCOSUR cũng đã có những nỗ lực liên kết với nhau. Đó là sự tiếp nối truyền thống Mỹ Latinh về giấc mơ thống nhất, đoàn kết toàn khu vực. Sự chia sẻ nhiều trải nghiệm chung về lịch sử, đặc điểm văn hóa, xã hội và nhân chủng đã khuyến khích tinh thần đoàn kết giữa các nước Mỹ Latinh. Về trải nghiệm lịch sử, các nước Mỹ Latinh nói chung và các nước MERCOSUR nói riêng đều trải qua thời kì thuộc địa kéo dài hơn 300 năm dưới sự thống trị của thực dân Tây Ban Nha và Bồ Đào Nha. Tiếp sau đó là sự nổi lên của phong trào giải phóng dân tộc ở các thuộc địa này đầu thế kỉ 19 cũng đã củng cố ý thức về một vận mệnh chung của các quốc gia. Sau khi giành được độc lập, các nước Mỹ Latinh đã tính đến chuyện thành lập các hợp chúng quốc trong khu vực, điển hình như ý tưởng của Simón Bolivar (1783- 1830), dù không thành

24

hiện thực. Những bất ổn trong mọi mặt đời sống quốc gia cũng như sự cạnh tranh ảnh hưởng của các cường quốc châu Âu và Mỹ cũng là những đặc điểm chung của các nước trong khu vực. Về mặt văn hóa, các nước Mỹ Latinh cùng nhau chia sẻ ảnh hưởng văn hóa từ vùng bán đảo Iberia với một ngôn ngữ chung là tiếng Tây Ban Nha và tiếng Bồ Đào Nha ở Brazil. Về mặt xã hội, kết cấu, đặc điểm và những vấn đề có sự tương đồng lớn giữa các nước trong khu vực. Về mặt nhân chủng, các nước trong khu vực đều là một sự pha trộn, kết hợp của thành phần dân cư chính: những người gốc Âu, những người châu Phi và những người bản địa. Hiện nay thì có thêm thành phần những người gốc Á sinh sống ở các nước này. Tóm lại, những sự chia sẻ rộng rãi những đặc điểm chung này góp phần đáng kể vào việc làm xuất hiện các khối hội nhập khu vực.

Đối với các nước MERCOSUR, kinh nghiệm hội nhập khu vực điển hình nhất là các sáng kiến do Argentina và Brazil đề xuất nhiều lần trong thế kỉ 20.

Đầu tiên là đề xuất thành lập một khối bao gồm ba nước ở vùng Chóp Nam Mỹ là Argentina, Brazil và Chile gọi là khối ABC do Ngoại trưởng Brazil thời điểm đó là Rio Branco (1902- 1912) đưa ra vào năm 1905. Tuy nhiên, cuối cùng thì hiệp định lại không được thông qua bởi sức ép của Mỹ và sự phản đối của phe đối lập ở Argentina. Nỗ lực thứ hai được thúc đẩy bởi Brazil và Argentina vào thời gian đầu của Thế chiến thứ hai. Năm 1940, Bộ trưởng Kinh tế Argentina khi đó là Federico Pinedo (1940- 1941) đã đưa ra đề xuất về việc kí kết một hiệp định song phương nhằm tăng cường xuất khẩu các sản phẩm dư thừa sang nhau. Đến năm 1941, hai nước kí kết hiệp định thành lập một khu vực thương mại tự do và có mở cửa cho các nước Mỹ Latinh khác. Tuy nhiên, đến năm 1942, khi Thế chiến thứ hai ngày càng lan rộng thì tự do thương mại là điều không thể cũng như sự khác biệt trong chính sách đối ngoại dẫn đến sự kết thúc của dự án này. Nỗ lực thứ ba diễn ra vào đầu những năm 1950, cùng thời điểm với những nỗ lực hội nhập bước đầu của châu Âu. Vào năm này, hai cuộc bầu cử ở Brazil và Chile đã đưa hai tổng thống dân túy lần lượt là Getulio Vargas (1951- 1954) và Carlos Ibanez (1952- 1958) lên cầm quyền. Tổng thống Argentina khi đó là Juan Peron (1946- 1955) đã làm sống lại ý tưởng của Branco về khối ABC. Năm 1952, Peron đề xuất thành lập một liên minh

thuế quan với Brazil sau khi đã đặt vấn đề với Chile. Tuy nhiên, lại do những biến động chính trị trong nước của các nước nên dự án này cũng đi đến thất bại.

Một năm sau khi LAFTA được thành lập, vào năm 1961, các cuộc đàm phán giữa nguyên thủ hai nước Argentina và Brazil đã đưa đến việc kí kết Hiệp ước Uruguaiana “nhằm thúc đẩy các hành động chung nhằm giải quyết các vấn đề quốc

tế và thiết lập dân chủ, tự do như là các nhân tố cho sự phát triển quốc gia”25. Đồng

thời với đó, hai nước còn kí kết Hiệp ước Hữu nghị và Tham vấn, cung cấp một hệ thống tham vấn và thông tin thường trực, cho sự hội nhập sâu rộng hơn trong các lĩnh vực kinh tế, tài chính, pháp lý và văn hóa, và cho một đạo luật cho phép sự lưu thông tự do của công dân hai nước. Tuy nhiên, cũng như nỗ lực trước đó, vấn đề chính trị nội bộ, đặc biệt là từ phía Argentina, lại ngăn trở nỗ lực hội nhập này trở thành hiện thực. Khi cả Brazil và Argentina đều đang dưới chế độ độc tài quân sự, hai nước cũng có một nỗ lực hội nhập khác vào năm 1967, sau 07 năm LAFTA được thành lập. Cụ thể, Brazil đề xuất một liên minh thuế quan có giới hạn (theo ngành) với Argentina trong các lĩnh vực luyện kim, hóa chất và nông nghiệp nhằm phát huy lợi thế của mỗi bên. Liên minh cũng được mở cửa cho các nước Mỹ Latinh khác tham gia. Dù vậy, vì sự cạnh tranh giữa Argentina với Brazil cũng như do việc thực hiện chính sách bảo hộ ở mỗi nước nói riêng, khu vực Mỹ Latinh trong giai đoạn này nói chung, và sự phản đối của các nhóm trong nước nên dự án này cũng không thể thực hiện được.

Bước sang những năm 1970 là giai đoạn cạnh tranh trở nên gay gắt giữa Argentina và Brazil khi hai nước này dưới sự cầm quyền của hai chế độ độc tài quân sự. Tình hình này cũng có những sự tác động rõ rệt đến quan hệ đối ngoại của các nước nhỏ hơn trong khu vực, đặc biệt là Uruguay và Paraguay. Sự hòa giải quan