3.3.1. Thực tiễn triển khai
Hiệp ước về MERCOSUR về bản chất là một dạng hiệp định ưu đãi thương mại, các nước Mỹ Latinh trong khuôn khổ LAIA gọi là hiệp định bổ sung kinh tế
(ECA), cấp độ khu vực41. Loại hình hiệp định này tìm cách thiết lập một khu vực
thương mại tự do giữa các bên kí kết, xóa bỏ hoàn toàn các nghĩa vụ và các rào cản thuế quan (có một vài ngoại lệ, trong khung khổ việc thúc đẩy khai thác tối đa các yếu tố sản xuất), để thúc đẩy sự bổ sung về mặt kinh tế, đảm bảo các điều kiện cạnh tranh công bằng, thuận lợi cho việc xuất khẩu hàng hóa ra thế giới, khuyến khích sự phát triển cân bằng và hài hòa giữa các nước thành viên.
3.3.1.1. Tự do hóa thương mại và dịch vụ nội khối
Đẩy mạnh tự do hóa thương mại nội khối, chủ yếu thông qua việc xóa bỏ các hàng rào thuế quan và phi thuế quan là ưu tiên hội nhập kinh tế của khối trong giai đoạn đầu tiên. Đồng thời với các biện pháp tự do hóa thương mại nội khối, MERCOSUR cũng tiến hành đàm phán và thiết lập một biểu thuế quan đối ngoại chung để củng cố việc hình thành một khu vực hải quan chung giữa các nước thành viên nhằm tăng tính cạnh tranh của khối.
Chương trình Tự do hóa Thương mại (TLP) được triển khai trong giai đoạn 1991- 1994, như một bước chuyển đổi, làm cơ sở cho sự hình thành một thị trường chung hoàn chỉnh trong khu vực thuế quan của khối từ ngày 01/01/1995. Giai đoạn chuyển tiếp sau được gia hạn đến hết năm 1999 (đến năm 2000 đối với hai nền kinh tế nhỏ hơn là Paraguay và Uruguay). Việc cắt giảm thuế trong giai đoạn gia hạn chuyển tiếp là hướng tới danh mục các mặt hàng “nhạy cảm”.
Về lĩnh vực đầu tư, năm 1996, MERCOSUR đã kí Nghị định thư Colonia về Thúc đẩy và Bảo vệ Đầu tư Tương hỗ trong MERCOSUR. Đối với các nguồn đầu
41 Trên thực tế, khối cũng đăng kí và đưa vào khung khổ các hiệp định thương mại của LAIA với tên gọi Hiệp định Bổ sung Kinh tế số 18 (ECA no. 18)
tư từ ngoài khối, MERCOSUR cũng có một nghị định thư riêng. Sau khi cuộc khủng hoảng nội khối lắng xuống vào năm 2002, một Hiệp định về Việc cư trú của Công dân các nước thành viên MERCOSUR, Bolivia và Chile được kí kết. Cùng năm đó, Nghị định thư Olivos ra đời, tập trung vào việc hoàn thiện cơ chế giải quyết tranh chấp giữa các nước thành viên, đặc biệt là các tranh chấp thương mại.
Sự tái định hướng sâu sắc về chiến lược tăng trưởng và phát triển của các nước thành viên từ giai đoạn 2003- 2010 đã dẫn đến những thay đổi trong tiến trình hội nhập kinh tế của khối. Đối với vấn đề tự do hóa thương mại nội khối, các nước MERCOSUR cũng tìm cách giải quyết một vài vấn đề còn tồn đọng của Hiệp ước Asunción (1991) và Nghị định thư Ouro Preto (1994). Đó là việc giảm các hạn chế đơn phương, sự bắt đầu của các trường hợp kỉ luật thương mại, và sự phối hợp các chính sách kinh tế vĩ mô, trong khi chấp nhận các chính sách tạo điều kiện cho sự bổ sung và chuyên môn hóa sản xuất đã được đưa ra từ giai đoạn trước đó.
Khi cuộc khủng hoảng quốc tế nổ ra vào năm 2008, các biện pháp của khối nhằm đối phó với cuộc khủng hoảng bao gồm việc định ra một thời gian biểu cho việc tự do hóa thương mại dịch vụ, bên cạnh những tiến bộ đã đạt được trong lĩnh vực thương mại hàng hóa. Bên cạnh đó là việc tăng cường sử dụng đồng nội tệ trong thương mại nội khối để giảm chi phí giao dịch. Argentina và Brazil đã đưa ra Hệ thống Thanh toán bằng đồng Bản tệ (SML) và chính phủ hai nước đã thúc đẩy một sáng kiến để thực thi một sự trì hoãn hoán đổi tiền tệ được các Ngân hàng
Trung ương thông qua42.
Sang đến giai đoạn từ 2010- 2016, cùng với sự đảo chiều chính trị sang hữu ở nước thành viên từ năm 2015, đã có các nỗ lực “phản ánh ý chí của MERCOSUR nhằm làm sống lại chương trình nghị sự kinh tế và thương mại với một tầm nhìn mới về tiến trình hội nhập của khối, định hướng rõ ràng về tăng trưởng kinh tế và phát triển bền vững của các nước thành viên”. Rõ ràng nhất là khi các nước MERCOSUR kí một Nghị định thư về Hợp tác và Thuận lợi hóa Đầu tư vào tháng 4/2017.
3.3.1.2. Hội nhập sản xuất nội khối
Vấn đề hội nhập sản xuất cũng đã được đề cập ngay từ trong các văn kiện có ý nghĩa đối với sự bắt đầu tiến trình hội nhập của khối. Tuy nhiên, nội dung này
42
được đặc biệt chú ý hơn trong giai đoạn tái định hướng hội nhập của khối đầu những năm 2000.
Việc giải quyết những sự bất cân xứng giữa các nước thành viên nhận được sự chú ý đặc biệt. Có những ý kiến đã chỉ ra rằng phần nhiều những xung đột trong các lĩnh vực và các tranh cãi chính trị gây khó khăn cho MERCOSUR là do tình trạng bất cân xứng căn bản gây ra. Để giải quyết vấn đề này, Quỹ Hội tụ Sản xuất MERCOSUR (FOCEM) đã được thành lập vào năm 2005 nhằm mục đích cung cấp tài chính cho các chương trình cải thiện cơ sở hạ tầng trong khu vực, nâng cao sức cạnh tranh, gắn kết xã hội, và tăng cường thể chế của tiến trình hội nhập khu vực. Cụ thể, quỹ theo mô hình của EU này cung cấp 72 triệu USD cho việc giảm sự bất cân xứng trong các lĩnh vực kém năng suất nhất cũng như tài trợ 8 triệu USD cho phát triển cấu trúc thể chế của khối. Một công thức dựa trên GDP đã được đàm phán để xác định mức đóng góp của các thành viên cho quỹ chung, theo đó Brazil sẽ đóng góp 60%, Argentina 30% và Uruguay và Paraguay mỗi nước 5% [Jubany, 2005]. FOCEM được xem như một nỗ lực nhằm làm giảm sự bất cân xứng trong khối cũng như để thúc đẩy sự hội tụ về kinh tế giữa các nước thành viên.
Trong khi các chương trình hội nhập kinh tế của khối có những dấu hiệu khởi sắc trở lại sau giai đoạn trầm lắng thì cuộc khủng hoảng tài chính - kinh tế thế giới nổ ra vào năm 2008. Để đối phó với những tác động tiêu cực ngày càng tăng từ cuộc khủng hoảng, các nước MERCOSUR đã có nhiều biện pháp nhằm nâng cao năng lực kinh tế nội tại thông qua việc đẩy mạnh hội nhập kinh tế khu vực. Một điểm đáng lưu ý là chương trình cung cấp tài chính cho các dự án hội nhập sản xuất (FOCEM II) cũng như việc các nước đưa ra Chương trình Hội nhập Sản xuất MERCOSUR (PIPM) vào năm 2008 như một nỗ lực tìm cách tập hợp các sáng kiến đã có về "chuỗi sản xuất” vào một chương trình chung [Carranza, 2014]. Các chương trình FOCEM và PIPM thể hiện một tầm nhìn mới về hội nhập khu vực của các nước thành viên khối MERCOSUR. Điều này tiếp tục được củng cố tại Hội nghị thượng đỉnh San Juan (2010) khi các nước đưa ra một tầm nhìn mới về hội nhập khu vực. Trong đó, trọng tâm chính là việc thay vì phụ thuộc vào nguồn vốn và thị trường bên ngoài thì các nước thành viên lớn hơn và phát triển hơn cần hoạch
định các chương trình kinh tế bền vững, hỗ trợ quá trình cải tổ tại các nước nhỏ hơn, nhằm giảm bớt chênh lệch về kinh tế và xã hội trong khu vực.
3.3.1.3. Phối hợp chính sách kinh tế vĩ mô và ngành
Sự phối hợp chính sách kinh tế vĩ mô và ngành cũng là một trong những đòi hỏi khi hình thành một thị trường chung và được thể hiện rõ trong Hiệp ước Asunción.
Tại các hội nghị cấp bộ trưởng để chuẩn bị cho hội nghị thượng đỉnh ở Buenos Aires và Ouro Preto trong năm 1994, các nước thành viên đã nhấn mạnh vào nhu cầu chấp nhận các công cụ chính sách thương mại chung để vừa đảm bảo sự thống nhất lớn hơn trong các chính sách thương mại vừa nhằm thúc đẩy sự bổ sung về sản xuất, sự chuyên môn hóa theo ngành và sự lan tỏa và phát triển của các công nghệ mới.
Đến năm 1998, theo đề xuất của Argentina, các nước thành viên đã kí Hiệp định Ushuaia nhằm thúc đẩy việc phối hợp chính sách vĩ mô cũng như giải quyết các vấn đề liên quan đến việc thống nhất tiền tệ. Một năm sau khi Brazil phá giá đồng real, các nước MERCOSUR đã có một bước đi nhằm tăng cường việc phối hợp chính sách kinh tế vĩ mô, đó là thành lập một Nhóm Điều phối Kinh tế vĩ mô với đại diện cấp cao của bộ tài chính và ngân hàng trung ương các nước thành viên. Bên cạnh đó, MERCOSUR cũng đã thiết lập các chỉ số chung về mức thâm hụt tài khóa, nợ công và lạm phát giữa các nước thành viên. Sau những tiến triển hạn chế do cuộc khủng hoảng nội khối, đến năm 2003, vấn đề thiết lập “Viện Tiền tệ MERCOSUR” được Argentina và Brazil thống nhất nhằm tăng cường phối hợp chính sách vĩ mô. Tuy nhiên, đề xuất này sau đó không có tiến triển gì đáng kể.
3.3.2. Kết quả đạt được và hạn chế
Tiến trình hội nhập kinh tế nội khối MERCOSUR cho đến nay cũng đã đạt được nhiều kết quả quan trọng. Cụ thể là ở mức độ tự do hóa thương mại nội khối ở mức khá cao so với nhiều khối thương mại khác trên thế giới; phối hợp chính sách kinh tế vĩ mô và các ngành có nhiều tiến bộ cũng như bước đầu triển khai được việc thực hiện hội nhập sản xuất nội khối và giải quyết các thách thức cản trở tiến trình hội nhập, điển hình là sự bất cân xứng.
0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 tr iệu USD Năm
Xuất khẩu Nhập khẩu Tổng thương mại nội khối
Tuy nhiên, các rào cản đối với việc củng cố thị trường chung vẫn còn dai dẳng, như là vẫn còn những hạn chế về thương mại tự do, và ít sự di chuyển tự do về con người cũng như việc hài hòa chính sách bên cạnh những khó khăn trong việc quản lý và mở rộng biểu thuế quan đối ngoại chung.
3.3.2.1. Về tự do hóa thương mại nội khối
Kết quả đạt được
Về việc tự do hóa thương mại nội khối, MERCOSUR đã đạt được tiến bộ đáng kể trong “giai đoạn chuyển đổi” 1991-1994. Đến ngày 01/01/1995, MERCOSUR là một khu vực thương mại tự do bao phủ 95% thương mại nội khu vực. Trong thập niên đầu tiên, thương mại nội khối MERCOSUR đã tăng gấp bốn lần từ 5,2 tỉ USD năm
1991 lên 20,3 tỉ USD vào năm 199743. Theo Carranza (2014), đến năm 1998, trước khi
khủng hoảng trong khối xảy ra, MERCOSUR đã trở thành một khối thương mại rất thành công và là một chủ thể được tin tưởng trên trường quốc tế.
Biểu đồ 3.2. Khối lượng xuất – nhập khẩu nội khối MERCOSUR, 1991- 2019
Nguồn: tác giả tổng hợp44
43 Carranza, Mario E. (2014), “Resilence or Declining? Latin American Regional Economic blocs in the post Neoliberal era”, Latin American Politics and Society no. 56:3, pp. 163- 172.
44 Tổng hợp từ các nguồn của MERCOSUR, Hội nghị Liên Hợp Quốc về Thương mại và Phát triển (UNCTAD), Ngân hàng Phát triển liên Mỹ (IDB).
0 10 20 30 40 50 60 -20000 0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013 2016 2019 % tr iệu USD Năm
FDI vào FDI ra Tỉ lệ so với LAIA
Nhờ vào đẩy mạnh tự do hóa, thương mại nội khối có sự tăng trưởng đáng chú ý trong thập niên 2000, trừ năm 2009 do ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính quốc tế. Nếu tính cả hai giai đoạn, về giá trị tuyệt đối thương mại nội khối đã tăng gần 10 lần: từ 5,2 tỉ USD (1991) lên 51,2 tỉ USD (2011). Cùng kì, thương mại thế giới chỉ tăng 05 lần. Về mức tăng tương đối, từ 1994 đến 2001, thương mại nội khối tăng trung bình 3,7% trong khi lại tăng đến 18,5% trong giai đoạn 2002- 2010. Giai đoạn 2010- 2019 chứng kiến một sự suy giảm tương đối của thương mại nội khối do tác động của suy thoái kinh tế, bất chấp những đợt hồi phục ngắn ngủi trong giai đoạn này.
Về thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), đã có sự tăng lên rõ rệt về khối lượng đầu tư ở các nước MERCOSUR từ cả trong và ngoài khối. Trong thời gian từ 1991 đến 2000, trước khi khủng hoảng trong khối nổ ra, các nước MERCOSUR nhận tổng cộng gần 210 tỉ USD FDI, chiếm 50% tổng FDI vào khu vực MLT và Caribe. Về tỉ lệ, FDI vào các nước MERCOSUR-4 trong tổng FDI toàn thế giới đã tăng từ 1,4% trong giai đoạn 1984- 1989 lên 5,9% trong giai đoạn 1997- 1999. Tỉ lệ này còn cao hơn tỉ lệ của khối so với thế giới về GNP (dưới 4%) hay thương mại (gần 1,5%) [Chudnovsky & López, 2004].
Biểu đồ 3.3. Quy mô, tỉ lệ dòng FDI của các nước MERCOSUR, 1980- 2019
Nguồn: tác giả tổng hợp45
45 Tổng hợp từ các nguồn của Mercosur, Hội nghị Liên Hợp Quốc về Thương mại và Phát triển (UNCTAD), Ngân hàng Phát triển liên Mỹ (IDB).
FDI giai đoạn 2001 trở đi chứng kiến một xu hướng gia tăng liên tục sau khi sụt giảm do tác động từ cuộc khủng hoảng nội khối. Xu hướng tăng này lên đến đỉnh cao trong giai đoạn 2009- 2011 khi lượng FDI vào MERCOSUR chiếm tới 55,1% tổng lượng FDI đổ vào các nước Mỹ Latinh và Caribe. Từ năm 2018, MERCOSUR đã chứng kiến sự tăng trở lại của dòng FDI vào khối nhờ sự khởi sắc trở lại của các nền kinh tế lớn hơn trong khối sau những năm suy thoái.
Vào năm 2016, MERCOSUR là nền kinh tế lớn thứ năm thế giới, nếu xét là một khối, với GDP ở mức 2,79 nghìn tỉ USD tương đương 76% quy mô kinh tế khu vực Nam Mỹ (3,66 nghìn tỉ USD). MERCOSUR cũng là bên nhận FDI chính trong
khu vực khi nhận đến 47,4% dòng FDI đến Mỹ Latinh và Caribe vào năm 201646.
MERCOSUR tạo ra không gian cho việc đầu tư, thông qua mua lại, kiểm soát cổ phần, liên doanh với các công ty. Sự mở rộng của chương trình nghị sự hội nhập về kinh đã góp phần vào sự gia tăng đáng kể về FDI giữa các nước thành viên.
Biểu đồ 3.4. Khối lượng, tỉ lệ trên GDP của dòng FDI vào MERCOSUR, ASEAN và SADC
Nguồn: tác giả thể hiện theo số liệu của UNCTAD (2019)
46
Dẫn theo trang web của Chính phủ Brazil, xem tại: http://www.brazil.gov.br/, truy cập ngày 14/05/2019
0 1 2 3 4 5 6 0 50000 100000 150000 200000 250000 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014 2018 % tr iệu USD Năm
Dòng FDI ngoại khối, đặc biệt là trong giai đoạn đầu tiên, chủ yếu vẫn đến từ Mỹ và EU. Tuy nhiên, giai đoạn từ 2001 trở đi, dòng FDI từ Trung Quốc gia tăng nhanh chóng về khối lượng, tỉ lệ trong tổng số FDI vào MERCOSUR.
Trong giai đoạn đầu tiên, sự tăng trưởng của thương mại đã kích thích dòng FDI nội khối khi các doanh nghiệp cố gắng tận dụng cơ hội để mở rộng thị trường thông qua việc thiết lập thương mại và chi nhánh ở các nước láng giềng. Các hình thức đầu tư mới (như liên doanh hay liên minh chiến lược) phổ biến trong các lĩnh vực như xây dựng, dầu mỏ và năng lượng. Quá trình mở cửa nền kinh tế thông qua tự do hóa đơn phương, tư nhân hóa và phi điều tiết hóa cũng đã thu hút được một lượng lớn vốn từ bên ngoài, đặc biệt là trong nửa đầu thập niên 1990. Điều này cũng là nhờ những thuận lợi liên quan đến dòng vốn quốc tế thời điểm đó. Đồng thời, xu hướng mới trong chiến lược của các tập đoàn đa quốc gia cũng góp phần vào kết quả này. Trong giai đoạn thứ hai và thứ ba, lượng FDI tăng là do sự bùng nổ của thương mại với các đối tác châu Á, đặc biệt là với Trung Quốc.