3.2. Thể chế hóa hội nhập nội khối MERCOSUR
3.2.1. Thực tiễn triển khai
3.2.1.1. Thiết lập cấu trúc thể chế chung và cơ chế ra quyết định
Nhằm hướng đến mục tiêu hình thành một thị trường chung hoàn chỉnh, các nước sáng lập khối đã xây dựng một khung khổ thể chế dưới ảnh hưởngcủa chủ nghĩa liên chính phủ, bắt đầu với Hiệp ước Asunción (1991) và cơ bản hoàn thiện
34 Mercosur (1991), tlđd
35 Tác giả tính toán dựa trên số liệu trên trang http://worldpopulationreview.com, cụ thể dân số các nước Mercosur khi đó lần lượt là: Brazil 151,977 triệu người, Argentina 33,194 triệu người, Uruguay 3,132 triệu người, và Paraguay 4,323 triệu người.
36 Tác giả tính toán dựa trên số liệu từ https://data.worldbank.org, cụ thể, GDP của các nước khi đó lần lượt là: Brazil 602,86 tỉ USD, Argentina 189,72 tỉ USD, Paraguay 6,98 tỉ USD và Uruguay 11,21 tỉ USD.
37 Dẫn theo số liệu từ website Bộ Ngoại giao Brazil tại địa chỉ http://www.itamaraty.gov.br, truy cập ngày 22/12/2018.
với Nghị định thư Ouro Preto (1994). Hiệp ước Asunción lập ra Hội đồng Thị trường Chung (CMC) và Nhóm Thị trường Chung (CMG) với tư cách là các cơ quan ra quyết định của khối. Đến Nghị định thư Ouro Preto 1994, bổ sung thêm vào nhóm này một Ủy ban Thương mại MERCOSUR (CCM).
Về mặt cơ cấu, CMC bao gồm nguyên thủ, ngoại trưởng và bộ trưởng kinh tế (hoặc tương đương) của các nước thành viên, nhóm họp ít nhất hai lần một năm. Trong khi đó, CMG bao gồm năm thành viên thường trực và năm thành viên luân phiên từ mỗi nước đại diện cho các bộ ngoại giao, bộ kinh tế (hoặc tương đương) và ngân hàng trung ương sẽ nhóm họp ít nhất ba tháng một lần. CCM bao gồm bốn thành viên thường trực và bốn thành viên luân phiên từ các nước, được điều phối bởi các Bộ Ngoại giao. CCM duy trì chế độ họp hàng tháng. Cả ba đều có thể nhóm họp bất thường khi có yêu cầu từ các nước thành viên. Về mặt tổ chức, CMC có các cơ quan và diễn đàn trực thuộc như Ủy ban các Đại diện thường trực của MERCOSUR (COREFER), các Hội nghị Bộ trưởng, các Nhóm Cấp cao. CMG quản lý các nhóm công tác theo lĩnh vực, các nhóm sự vụ và các hội nghị chuyên ngành. Các nhóm công tác lại được chia thành các tiểu nhóm phụ trách chuyên sâu về các mảng cụ thể, vấn đề cụ thể. Về vai trò, CMC sẽ trực tiếp chỉ đạo tiến trình hội nhập trong khi CMG sẽ đi vào các hoạt động cụ thể. CCM chuyên trách việc đảm bảo thực thi các chính sách thương mại của khối.
Ngoài ra, cũng theo Nghị định thư Ouro Preto 1994, MERCOSUR cũng thiết lập cơ quan đại diện chung (Ủy ban Nghị viện Chung), cơ quan tham vấn đại diện cho lợi ích của các nhóm kinh doanh và nhóm xã hội (Diễn đàn Tham vấn Kinh tế và Xã hội), và các cơ quan hỗ trợ thường trực (Ban Thư kí MERCOSUR).
Được xem là một bước tiến quan trọng của MERCOSUR trong việc xây dựng khung khổ thể chế, Nghị định thư Ouro Preto sau hơn ba năm thành lập khối này đã thiết lập nền tảng thể chế cho MERCOSUR, trong đó có việc thể chế hóa mối quan hệ giữa khối với các nước thành viên cũng như vị thế quốc tế của khối [Carranza, 2014]. Đối với các nước thành viên, văn kiện này xác định cấu trúc thể chế, thiết lập quyền hạn và hệ thống ra quyết định của các cơ quan chính của khối. Đối với quốc tế, Nghị định thư đã thiết lập các thể chế thường trực với tư cách pháp
lý quốc tế, duy trì bản chất liên chính phủ của khối, và MERCOSUR trở thành „người chơi‟ chính trong các cuộc đàm phán thương mại đa phương và liên khu vực.
Hình 3.1. Sơ đồ tổ chức của MERCOSUR
Nguồn: Bộ Tài chính Paraguay, 201838
Sau các cuộc khủng hoảng liên tiếp trong khối giai đoạn 1999- 2002, MERCOSUR đã có nhiều cải tổ về mặt bộ máy cấu trúc trong một nỗ lực tăng cường thể chế hóa nhằm thúc đẩy hội nhập nội khối. Ban Thư ký vốn chỉ được quy định là một cơ quan hành chính đã được nâng cấp thành một cơ quan hỗ trợ chuyên môn vào năm 2002 nhằm đáp ứng đòi hỏi ngày càng cao của tiến trình hội nhập. Cùng với sự ra đời của Quỹ Hội tụ Cấu trúc MERCOSUR (FOCEM) năm 2005 với
38 Dẫn theo trang web của Bộ Tài chính Paraguay, tại địa chỉ: https://www.economia.gov.py, truy cập ngày 11/05/2019.
mục tiêu chính là giảm bớt sự bất cân xứng nghiêm trọng giữa các nước thành viên, Ban Thư ký cũng được trao thêm quyền lực để trực tiếp quản lý quỹ này. Bên cạnh đó là Ủy ban các Đại diện Thường trực (COREPER), được tạo ra vào năm 2003 theo mô hình của Liên minh châu Âu - một cơ quan có vai trò quan trọng trong việc ra quyết định. COREPER có ba nhiệm vụ: hỗ trợ cho CMC bất cứ khi nào có yêu cầu; trình bày các sáng kiến liên quan đến tiến trình hội nhập ở MERCOSUR; và tăng cường quan hệ kinh tế, xã hội, và nghị viện trong MERCOSUR.
3.2.1.2. Thiết lập cơ quan lập pháp chung và tăng tính tham gia
Sau giai đoạn khủng hoảng của khối, nhu cầu về một cơ quan lập pháp chung với mục đích nhằm nâng cao sự tham gia của nhánh lập pháp trong việc định hình, kiểm soát những vấn đề quan trọng trong tiến trình hội nhập của khối ngày càng trở nên cấp thiết. Điều này cũng đồng thời phản ánh sự gia tăng của xu hướng chủ nghĩa siêu quốc gia trong việc thể chế hóa tiến trình hội nhập MERCOSUR.
Trong Hiệp ước Asunción về thành lập khối có Điều khoản 24 đã đưa ra tầm nhìn về việc thành lập một ủy ban nghị viện chung với vai trò hướng đến là cầu nối giữa các cơ quan hành pháp và nghị viện các nước thành viên.
Đến Nghị định thư Ouro Preto 1994, khối đã hiện thực hóa tầm nhìn này khi thiết lập một Ủy ban Nghị viện Chung (JPC). Tuy nhiên ngay từ ban đầu, JPC không được thiết kế để kiểm soát bất kì hoạt động nào của CMC và CMG và chỉ giữ vai trò tham vấn. Thành viên của JPC là các nghị sĩ được quốc hội các nước thành viên chỉ định. Đến năm 1997, để đáp ứng yêu cầu thực tiễn liên quan đến đàm phán với EU, MERCOSUR đã thành lập một Ban Thư ký Hành chính Thường trực về Nghị viện làm đầu mối cung cấp các hỗ trợ chuyên môn và để thảo luận về một cơ chế nghị viện thường trực của khối.
Nằm trong số những nỗ lực củng cố thể chế của khối sau khủng hoảng, Chương trình Hành động 2004- 2006 của CMC đã đưa ra tầm nhìn về một nghị viện của MERCOSUR. Đến 2005, Nghị định thư Thành lập Nghị viện MERCOSUR (PARLASUR) được kí kết với nhiều đề xuất nhằm nâng cao quyền lực và vai trò của PARLASUR. Tuy nhiên, nhiều trong số các đề xuất không trở thành hiện thực. Đến năm 2007, PARLASUR chính thức đi vào hoạt động với những điều chỉnh giảm bớt quyền lực của cơ quan này so với đề xuất ban đầu.
Về cơ cấu tỉ lệ thành viên, ban đầu PARLASUR đề xuất một sự kết hợp giữa một số lượng cố định và một số lượng tùy biến phụ thuộc vào quy mô dân số các nước thành viên nhưng CMC đã phản đối đề xuất này. Vào năm 2009, một Hiệp định Chính trị được thông qua trong Phiên toàn thể Nghị viện MERCOSUR ở Montevideo đã quyết định vấn đề đại diện dân cư theo tỉ lệ giảm dần trong Nghị viện MERCOSUR. Đồng thời với việc phân bổ tỉ lệ đại diện, PARLASUR cũng đề xuất việc bầu trực tiếp các nghị sĩ. Tuy nhiên, sau nhiều lần gia hạn mới chỉ có các đại diện của Paraguay (từ 2007) và Argentina (từ 2015) được bầu trực tiếp trong khi các đại diện của Brazil và Uruguay thì chưa. Do việc bị đình chỉ tư cách thành viên từ năm 2016 nên các đại diện của Venezuela cũng không được tham dự vào các phiên họp của PARLASUR. Các đại diện của Bolivia - nước đang trong quá trình trở thành một thành viên chính thức - có quyền tham dự và phát biểu nhưng chưa có quyền biểu quyết.
Về vai trò, Nghị định thư Thành lập (2005) tuyên bố rằng “việc thiết lập Nghị viện MERCOSUR, với một sự đại diện bình đẳng về lợi ích cho người dân các nước thành viên, là một sự đóng góp vào chất lượng và sự cân bằng về mặt thể chế của MERCOSUR, tạo ra một không gian chung phản ánh chủ nghĩa đa nguyên và sự đa dạng của khu vực, và điều đó đóng góp vào nền dân chủ, sự tham dự, sự đại diện, sự minh bạch và tính chính danh về mặt xã hội trong sự phát triển của tiến
trình hội nhập và các chuẩn mực”39.
Trong tổ chức hoạt động, PARLASUR cũng được chia thành các ủy ban chuyên trách. Các quy tắc của PARLASUR không hoàn toàn mang tính ràng buộc, nhưng cơ quan này có quyền tư pháp trong các lĩnh vực quan trọng như sự phát triển của tiến trình hội nhập, việc thực thi các luật mới và bảo vệ nền dân chủ các nước thành viên.
3.2.1.3. Củng cố hệ thống giải quyết tranh chấp
Quy định về giải quyết tranh chấp phát sinh khi triển khai các hoạt động hội nhập được khối MERCOSUR dần hoàn thiện như một sự phản ứng trước những
39 Dẫn lại theo Jubany, Florencia (2005), MERCOSUR: A Status Report and Prospects for Canada – MERCOSUR Relations, FOCAL, Canada.
phát sinh ngày càng phức tạp trong thực tiễn hội nhập nội khối. Việc xây dựng cơ chế giải quyết tranh chấp được thể hiện qua Hiệp ước Asunción (1991) và các Nghị định thư Brasília (1991) Ouro Preto (1994), và Olivos (2002).
Hiệp ước Asunción chưa có quy định, chỉ đưa vào phần phụ lục, về cơ chế giải quyết tranh chấp thường trực dù đã được xác định là cần thiết. Việc giải quyết tranh chấp mới chỉ dừng lại ở việc dựa vào thiện chí của các bên và khuyến nghị từ CMG hoặc CMC (nếu các khuyến nghị của CMG chưa giải quyết được). Hiệp ước cũng mới chỉ dự kiến việc chấp nhận một hệ thống giải quyết tranh chấp thường trực trước khi khối chính thức hình thành thị trường chung từ ngày 1/1/1995 theo như mục tiêu Hiệp ước đề ra. Điều này sau được chứng minh là có những tác động tiêu cực đến sự phát triển của khối, đặc biệt khi có sự nảy sinh các tranh chấp thương mại giữa các nước thành viên lớn hơn của khối.
Nghị định thư Brasília 1991 về Giải quyết Tranh chấp là việc chính thức hóa việc xây dựng một cơ chế giải quyết tranh chấp trong “giai đoạn chuyển đổi” của khối được ban đầu dự kiến sẽ kết thúc vào ngày 31/12/1994. Nghị định thư quy định cơ chế giải quyết tranh chấp chính là thương lượng trực tiếp giữa các nước liên quan khi tranh chấp xảy ra. Được các nước thành viên kí năm 1994, Nghị định thư Ouro Preto đã góp phần giải quyết vấn đề cơ chế giải quyết tranh chấp còn tồn tại từ Hiệp ước Asunción khi đã thiết lập Ủy ban Thương mại MERCOSUR và các ủy ban trọng tài sự vụ.
Vào tháng 2/2002, nguyên thủ các nước thành viên đã kí Nghị định thư Olivos về Giải quyết Tranh chấp. Đây là kết quả trực tiếp của các cuộc khủng hoảng giai đoạn 1999- 2001 và khối đã thiết lập một Tòa Tái thẩm Thường trực (PRT), về bản chất là một tòa trọng tài cấp cao, gồm năm thành viên. PRT sẽ tái thẩm các phán quyết được đưa ra bởi các tòa theo sự vụ và sẽ ra phán quyết cuối cùng có tính ràng buộc.