Kiểm toán Nhà nước trên thế giới đã có lịch sử phát triển hàng trăm năm nay ở các nước phát triển; quá trình hình thành và phát triển của Kiểm toán Nhà nước gắn liền với sự hình thành, ra đời và phát triển của tài chính nhà nước mà chủ yếu là ngân sách nhà nước; xuất phát từ yêu cầu đòi hỏi của việc kiểm tra, kiểm soát việc chi tiêu ngân sách và công quỹ quốc gia từ phía nhà nước. Hoạt động của cơ quan Kiểm toán Nhà nước đã góp phần hữu hiệu vào việc thiết lập và giữ vững kỷ cương, kỷ luật tài chính, chấp hành luật Ngân sách Nhà nước, phát hiện và ngăn chặn các hành vi tham nhũng, lạm dụng, tiêu sài phung phí tiền của Nhà nước, của nhân dân. Kiểm toán Nhà nước thực sự đã trở thành bộ phận hợp thành không thể thiếu được trong hệ thống kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước. Vị trí, tác dụng của nó đã được xã hội công nhận và không một cơ quan chức năng nào khác thay thế được trong việc tăng cường kiểm soát, thực hiện mục đích sử dụng hợp lý và có hiệu quả các nguồn lực tài chính của các cơ quan công quyền, các tổ chức, đơn vị có sử dụng ngân sách nhà nước. Kiểm toán Nhà nước được khẳng định như một chức năng, một công cụ quan trọng không thể thiếu được của hệ thống quyền lực Nhà nước hiện đại.
Chức năng của Kiểm toán Nhà nước
Trên thế giới, Kiểm toán Nhà nước là cơ quan kiểm tra tài chính công cao nhất của Nhà nước (cơ quan kiểm toán tối cao - SAI), thực hiện nhiệm vụ kiểm tra các hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước và công quỹ quốc gia. Vì vậy, Kiểm toán Nhà nước là một cơ quan trong bộ máy quyền lực của Nhà nước. Tuỳ thuộc vào thể chế chính trị và sự phân chia quyền lực của mỗi nước mà Kiểm toán Nhà nước có thể trực thuộc cơ quan lập pháp (Quốc hội), hành pháp (Chính phủ) hoặc đứng độc lập với cả Quốc hội và Chính phủ, nhưng hoạt động của nó nhằm phục vụ cho cả ngành lập pháp và hành pháp. Tính đa dạng đó được thể hiện qua địa vị pháp lý và mô hình tổ chức các cơ quan Kiểm toán Nhà nước các nước trên thế giới.
Từ khái niệm “Kiểm toán là quá trình các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền, có kỹ năng nghiệp vụ, thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin có thể định lượng của một đơn vị nhằm mục đích xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa các thông tin này với các chuẩn mực đã được xây dựng'' cho thấy, kiểm toán có các chức năng cơ bản sau:
Một là, chức năng xác nhận: Nhằm khẳng định mức độ trung thực của số liệu, tài liệu và tính hợp pháp của các thông tin được kiểm toán. Xác nhận là chức năng cơ bản gắn liền với sự ra đời, tồn tại và phát triển của hoạt động kiểm toán. Ngày nay chức năng này được phát triển nhằm phục vụ cho công tác quản lý, điều hành các hoạt động kinh tế,
tài chính và quản trị doanh nghiệp, do đó đòi hỏi thông tin phải chính xác và hợp pháp. Để khẳng định tính trung thực trong việc ghi chép, hạch toán kế toán đến việc tính toán, phân bổ, tổng hợp các nghiệp vụ kinh tế, tài chính phát sinh… phản ánh trên báo cáo tài chính được chính xác và hợp pháp thì cần có một tổ chức, cá nhân độc lập có thẩm quyền xác nhận lại các thông tin đó. Đây chính là chức năng xác nhận của kiểm toán. Theo chuẩn mực kiểm toán quốc tế thì chức năng xác nhận không dừng lại ở phạm vi "Xác nhận hoặc chứng thực" mà nó được phát triển lên thành "Báo cáo kiểm toán" với đầy đủ các chuẩn mực, qui trình trợ giúp cho kiểm toán viên trong việc lập báo cáo kiểm toán nhằm nâng cao chất lượng kiểm toán nói chung và chất lượng báo cáo kiểm toán nói riêng.
Hai là, chức năng tư vấn: Mục đích của kiểm toán không dừng lại ở chức năng "xác nhận", do yêu cầu phát triển kinh tế ngày càng đa dạng, các loại hình sở hữu tư liệu sản xuất ngày càng phong phú, các hình thức kinh doanh cũng như việc quản lý và sử dụng các nguồn kinh phí ngân sách nhà nước của chính phủ và các tổ chức đòi hỏi phải có hiệu quả hơn. Do đó chức năng tư vấn về pháp luật kinh tế, tài chính để tổ chức thực hiện luật và các cơ chế chính sách về quản lý kinh tế, tài chính cho các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân có quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước và sản xuất kinh doanh là một nhu cầu không thể thiếu được nhằm nâng cao hiệu quả kinh tế, đồng thời đưa hoạt động kinh tế vào khuôn khổ pháp luật.
Ngoài hai chức năng căn bản trên đây, tuỳ thuộc vào thể chế chính trị, tổ chức nhà nước và lịch sử, ở một số nước, KTNN còn có những chức năng đặc thù như ở Cộng hoà Pháp và một số nước Châu Âu, Kiểm toán Nhà nước (Toà Thẩm kế) còn có chức năng xét xử như một quan toà đối với các vi phạm của tổ chức và cá nhân trong việc quản lý và sử dụng công quỹ, hay như ở Mỹ Kiểm toán Nhà nước còn có chức năng của cơ quan điều tra tội phạm kinh tế...
Mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của Kiểm toán Nhà nước
Ở 180 quốc gia là thành viên của Tổ chức Quốc tế các cơ quan Kiểm toán Tối cao (INTOSAI) mô hình tổ chức KTNN rất đa dạng và có thể phân chia thành 3 mô hình cơ bản sau: mô hình KTNN trực thuộc cơ quan lập pháp, mô hình KTNN trực thuộc cơ quan hành pháp và mô hình Kiểm toán Nhà nước đứng độc lập với cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp. Hệ thống tổ chức có thể là một cấp (đơn tuyến) tập trung thống nhất bao gồm Kiểm toán Nhà nước ở trung ương và Kiểm toán Nhà nước khu vực trực thuộc Kiểm toán Nhà nước trung ương, không lập Kiểm toán Nhà nước ở chính quyền địa phương,
hoặc có thể là tổ chức đa cấp, ở mỗi cấp chính quyền đều lập cơ quan Kiểm toán Nhà nước của cấp mình, cơ quan kiểm toán các cấp hoàn toàn độc lập với nhau.
Cơ chế hoạt động của Kiểm toán Nhà nước các nước trên thế giới cũng chia ra làm 2 dạng: cơ chế thủ trưởng và cơ chế hội đồng (đồng sự). Với cơ chế thủ trưởng mọi hoạt động Kiểm toán Nhà nước đều do người đứng đầu (thủ trưởng) cơ quan Kiểm toán Nhà nước quyết định và chịu trách nhiệm trước pháp luật. Với cơ chế hội đồng, mọi hoạt động của kiểm toán đều do các uỷ viên hội đồng quyết định tập thể theo đa số. Các uỷ viên hội đồng là người có vị trí pháp lý độc lập như một thẩm phán. Mỗi cơ chế hoạt động đều có những ưu điểm nhất định và do từng nước lựa chọn áp dụng. Để đảm bảo chất lượng kiểm toán, trung thực và khách quan của mọi kết luận kiểm toán, mỗi cơ chế hoạt động đều có những quy tắc ứng xử cần thiết và thích hợp trong lãnh đạo và điều hành hoạt động của cơ quan Kiểm toán Nhà nước.
Mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của Kiểm toán Nhà nước ở các quốc gia trên thế giới dù được thiết kế khác nhau như thế nào nhưng đều phải tuân thủ nguyên tắc hoạt động là độc lập, khách quan, chỉ tuân theo pháp luật.
1.2.2.Vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý nợ công
Tổ chức kiểm toán tối cao (SAI) đóng vai trò giải trình trong các báo cáo và quản lý nợ công. Kiểm toán tài chính thường xuyên về nợ công giúp cho các nhà quản lý nợ công có trách nhiệm đối với hành động nợ công của mình. Ngoài ra, báo cáo kiểm toán tài chính có thể tăng cường tính minh bạch của các vấn đề nợ công, tùy thuộc vào khả năng thông tin rõ ràng cho các nhà lập pháp và người dân về các khoản nợ chính. Kiểm toán hoạt động góp phần tăng cường hiệu quả, hiệu suất kinh năng lực quản lý nợ và tăng cường kiểm soát nội bộ để ngăn chặn gian lận trong hoạt động nợ công.
Theo Tiêu chuẩn và Hướng dẫn kiểm toán hoạt động của ISSAI (ISSAI 3000), các SAI có thể xem xét kiểm toán các vấn đề nợ công nếu có khả năng cung cấp kiến thức, quan điểm cũng như cách nhìn mới. Các báo cáo kiểm toán của SAI cần có khả năng tác động tới các nhà hoạch định chính sách và, vì thế, cần góp phần cải thiện đáng kể chất lượng quản lý nợ công. Ví dụ, các SAI có thể (1) tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về nợ công bằng cách kiểm tra các thông lệ báo cáo hiện hành; (2) củng cố biện pháp kiểm soát nội bộ trong các chương trình quản lý nợ công để giảm thiểu rủi ro gian lận và tham nhũng; và (3) hiện đại hóa khung pháp luật nợ công bằng cách kiểm tra các thông lệ phổ biến nhất đã được nêu trong các tài liệu hướng dẫn kiểm toán nợ công của ISSAI. Liệu các chủ đề này và chủ đề khác có được các SAI lựa chọn để tiến
hành kiểm toán hay không phụ thuộc rất nhiều vào chức năng nhiệm vụ của các cơ quan này.
Nhìn chung, vai trò của KTNN đối với nợ công được thể hiện như sau:
- Vai trò cơ bản của KTNN trong kiểm toán nợ công là thực hiện xác nhận tính trung thực của thông tin trên báo cáo vay nợ do các cơ quan quản lý nợ lập theo định kỳ và đột xuất. Thực hiện vai trò này giúp cải thiện tính minh bạch và công khai thông tin về nợ công và công tác quản lý công. Hàng năm, theo thông lệ, Chính phủ có trách nhiệm báo cáo tình hình nợ công với cơ quan lập pháp và giám sát. Để đảm bảo độ tin cậy của thông tin trên báo cáo, báo cáo cần được kiểm toán để xác nhận thông tin được phản ánh trung thực và đầy đủ. Đồng thời khi có những dư luận trái chiều về thông tin nợ công, hoặc thông tin về nợ công không đầy đủ (xét về cơ cấu, tính hiệu quả) qua công bố của cơ quan có thẩm quyền, cơ quan kiểm toán với vai trò độc lập sẽ làm rõ về tính đúng đắn của thông tin và tạo sức ép để việc công khai phản ánh đúng theo thực tế phát sinh.
Kiểm toán nợ công đảm bảo tính minh bạch, công khai thông tin về nợ và các chính sách quản lý nợ, các vấn đề quan trọng trong hoạt động quản lý nợ. Các mục tiêu về quản lý nợ cần phải được xác định rõ ràng và công bố công khai và việc áp dụng các biện pháp về chi phí, rủi ro cần được giải thích. Chính phủ cần thường xuyên công bố các thông tin về mức nợ, kết cấu nợ, tỷ lệ nợ trên GDP ... bao gồm cả các thông tin về tiền tệ, thời gian đáo hạn, cơ cấu lãi suất và cả hiệu quả sử dụng nguồn vốn. Mặc dù các SAI có thể không có thẩm quyền kiểm tra các chính sách vay trong từng trường hợp cụ thể, tuy vậy các SAI vẫn đóng một vai trò chủ yếu trong việc đảm bảo rằng các quyết định vay mượn phải dựa trên cơ sở công khai hoá các thông tin đầy đủ và đáng tin cậy tới tất cả các đối tượng quan tâm. Vì vậy, SAI phải đảm bảo xác nhận các thông tin đầy đủ, tin cậy về các hoạt động của Chính phủ trong việc quản lý nợ công đã công bố.
Việc công khai hoá một cách thường xuyên về nợ công của một quốc gia cho phép các nhà lập pháp, các chủ nợ và các đối tượng quan tâm khác có các thông tin kịp thời để đánh giá liệu mức độ nợ có thể kiểm soát được và có thể dự báo các vấn đề rủi ro. KTNN có thể xác nhận tổng mức vay nợ cũng như từng khoản nợ trong tổng số vay để cung cấp thông tin xác thực, tin cậy về nợ công cho cơ quan lập pháp, cho công chúng để có thể kiểm soát tình hình vay nợ một cách tốt nhất. Sự công khai hoá cũng có thể tạo ra kênh thông tin giúp các chuyên gia phân tích, dự báo các vấn đề tiềm ẩn trong mối liên hệ với các chính sách tiền tệ, tài khoá và tình hình thực tế của môi trường kinh tế vĩ mô trước khi xảy ra khủng hoảng. Một trong các vấn đề khó khăn trong công khai hoá nợ công là làm thế nào các thông tin về nợ công dễ hiểu, có thể hiểu được một cách hợp lý. Khi xem xét
đến sự phù hợp của công khai thông tin nợ công, các cơ quan kiểm toán tối cao có thể sử dụng một số chỉ tiêu đánh giá tình trạng nợ công nói chung của một Chính phủ như: tỷ lệ nợ/GDP, nợ/xuất khẩu, nợ/tổng thu ngân sách, cơ cấu nợ trong nước, ngoài nước, nợ Chính phủ bảo lãnh... Các báo cáo công khai thông tin về nợ công là rất khác nhau giữa các nước, có thể là báo cáo các khoản vay cho các cơ quan lập pháp sau khi được kiểm toán chính thức hoặc là các báo cáo thống kê được lập chỉ với mục đích quản lý, phân tích nội bộ phục vụ mục tiêu cụ thể. Ngoài ra, các cơ quan có trách nhiệm trong việc quản lý nợ công cũng cung cấp thông tin rất hữu ích cho các nhà đầu tư cho việc ra quyết định đầu tư của họ cũng như cho các tổ chức quốc tế như IMF, WB và các chủ nợ khác. KTNN có thể đóng vai trò quan trọng trong việc tạo ra một hệ thống báo cáo tốt về nợ công. Các thông tin nợ công có thể được cung cấp trong các báo cáo tài chính với mục đích chung cũng như các báo cáo về việc tuân thủ và các báo cáo hoạt động của các cơ quan Chính phủ có liên quan đến quản lý nợ công. Những người sử dụng các báo cáo nợ công bao gồm công chúng nói chung, các tổ chức phi Chính phủ, những nhà tạo lập chính sách trong các cơ quan cấp cao và Ngân hàng trung ương, các thành viên của Quốc hội, các nhà đầu tư, và các cơ quan quốc tế khác. Cơ quan kiểm toán tối cao sẽ đảm bảo những thông tin được cung cấp là xác thực, phản ánh đúng thực tế.
- Thông qua hoạt động kiểm toán, KTNN sẽ cảnh báo, khuyến cáo khả năng có thể xảy ra rủi ro tài chính quốc gia xét ở tầm vĩ mô và giúp Chính phủ, Quốc hội có được một bức tranh toàn diện về thu, chi, quản lý và sử dụng các khoản nợ, đánh giá tính bền vững của các khoản nợ, từ đó có các biện pháp và quyết định phù hợp. Các khuyến cáo của cơ quan kiểm toán có thể giúp Chính phủ, Quốc hội và các cơ quan quản lý nợ công điều chỉnh chính sách hoặc đề ra các biện pháp hữu hiệu, kịp thời can thiệp để điều chỉnh nhằm hạn chế rủi ro (có thể là không phê chuẩn các khoản vay nợ mới hoặc điều chỉnh phân bổ các khoản vay). Vấn đề quan trọng là KTNN cần xác nhận số liệu và phân tích tổng mức nợ công, cơ cấu nợ, tỷ lệ vay nợ nước ngoài... theo các tiêu chí thống nhất và đặt bối cảnh quản lý nợ công hiện hành liên quan đến các chính sách tài khoá-tiền tệ ở niên độ ngân sách hay trung hạn và dài hạn, tốc độ tăng trưởng, mức độ lạm phát, tỷ giá thay đổi... để dự báo chuẩn hơn về rủi ro bền vững tài chính có thể phát sinh, bởi vì một mức nợ (xét về tổng thể) cho dù có nhỏ hơn ngưỡng, nhưng vẫn có những cú sốc không dự báo được (ví dụ lạm phát có thể cao hay tỷ giá có thay đổi thì có thể làm thay đổi hoàn toàn dự báo, các khoản nợ ngầm phát sinh không dự báo được...). KTNN có thể đánh giá việc thực hiện các mục tiêu của Chiến lược nợ quốc gia ở các khía cạnh như: có bảo đảm