20 Canada 72 49 Thổ Nhĩ Kỳ
2.2.1. Thực trạng cơ sở pháp lý và căn cứ kiểm toán nợ công
- Cơ sở pháp lý để tiến hành kiểm toán nợ công
Kể từ khi KTNN được thành lập đến nay, công tác kiểm toán nợ công đã bắt đầu được chú ý đến tuy nhiên mức độ và pham vi có khác nhau qua từng thời kỳ. Bằng chứng cho vấn đề này được thể hiện ở chỗ ngay từ khi mới thành lập KTNN (ngày 11/7/1994 bằng Nghị định 70/CP) đã có kiểm toán chuyên ngành: Kiểm toán đầu tư dự án, các khoản viện trợ, vay nợ Chính phủ. Điều nay cho thấy, Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ và các cơ quan khác của Nhà nước đã hết sức chú ý đến vấn đề kiểm toán nợ công ở Việt Nam. Tuy nhiên, trên thực tế việc triển khai kiểm toán nợ công của KTNN còn có khoảng cách khá xa so với yêu cầu cũng như dự tính được đặt ra. Trước hết có thể khẳng định rằng, KTNN Việt Nam chưa thực hiện kiểm toán nợ công với tư cách là một cuộc kiểm toán riêng rẽ và đẩy đủ mà được thực hiện cùng với kiểm toán quyết toán NSNN hàng năm hoặc một số cuộc kiểm toán chuyên đề, dự án về tình hình quản lý và sử dụng một khoản nợ công cụ thể. Đối với vay nợ Chính phủ trung ương bao gồm vay nước ngoài, công trái trong nước, trái phiếu công trình, tín phiếu kho bạc nhà nước, các khoản vay về cho vay lại và bảo lãnh cho doanh nghiệp nhà nước vay hàng năm vẫn chưa thực hiện kiểm toán. Khi kiểm toán quyết toán NSNN hàng năm đôi khi có đề cập đến việc quản lý nợ công nhưng ở mức độ khiêm tốn, chủ yếu là đánh giá việc tổng hợp hay không tổng hợp báo cáo, các khoản vay bù đắp bội chi được sử dụng thế nào, mức độ bội chi trong tổng thể ngân sách ra sao… trong khi nhiều khía cạnh quản lý nợ công không được đề cập, việc lập báo cáo nợ công ra sao, các khoản vay thế nào, chi phí vay nợ, cơ cấu nợ v.v...
Điều 5 Luật KTNN của Việt Nam quy định đối tượng kiểm toán của KTNN là hoạt động có liên quan đến quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Điều 37 quy định về nội dung kiểm toán báo cáo tài chính có quy định một nội dung kiểm toán đối với đơn vị được kiểm toán thuộc hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước là nợ và xử lý nợ của Nhà nước. Điều 38 quy định nội dung kiểm toán đối với kiểm toán tuân thủ là tình
hình chấp hành Luật NSNN và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan. Cũng theo Điều 30 về nội dung kiểm toán hoạt động là tình hình thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ hoạt động, việc bảo đảm quản lý và sử dụng các nguồn lực; hệ thống kiểm soát nội bộ cũng như các hoạt động của đơn vị được kiểm toán. Ngoài ra, Điều 63 cũng quy định rõ ràng các đơn vị được kiểm toán trong đó có các thể chế tham gia vào việc quản lý và sử
dụng nợ công kể cả các đơn vị có công nợ được Nhà nước bảo lãnh mà không phải là Doanh nghiệp nhà nước.
Về phân công nhiệm vụ, một số kiểm toán chuyên ngành đã được phân công kiểm toán nợ công như: chuyên ngành IV, chuyên ngành V của KTNN khi thực hiện kiểm toán các dự án, chương trình mục tiêu quốc gia có sử dụng các khoản viện trợ, vay nợ Chính phủ; một số chuyên ngành và kiểm toán khu vực khi thực hiện kiểm toán lĩnh vực NSNN, đánh giá các khoản nợ của ngân sách địa phương theo quy định tại khoản 3, điều 8 Luật NSNN năm 2002; Vụ Tổng hợp khi thực hiện kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách hàng năm... Trong thực tế, việc triển khai kiểm toán đối với các khoản nợ Chính phủ, nợ công tần suất chưa được nhiều và chưa toàn diện, chủ yếu kiểm toán việc sử dụng các khoản nợ công đối với từng chuyên đề, dự án cụ thể, đánh giá các khoản nợ của ngân sách địa phương theo quy định tại khoản 3, điều 8 Luật NSNN 2002 hoặc thực hiện đánh giá tổng thể việc phân bổ, tổng mức nợ công trong khi kiểm toán Quyết toán NSNN hàng năm.
Kể từ năm ngân sách 2002, khi Luật NSNN sửa đổi được ban hành và có hiệu lực, KTNN đã đề cập đến quản lý nợ Chính phủ cũng như có một số nhận định đánh giá về nợ Chính phủ. Khi kiểm toán quyết toán ngân sách địa phương, KTNN luôn quan tâm việc các cấp ngân sách có đưa các khoản nợ vào cân đối ngân sách hay không, có báo cáo đầy đủ hay không? Việc trả lãi vay ra sao? Sử dụng các khoản vay có đúng mục đích, có đảm bảo mức vay theo luật định hay không? KTNN cũng đã chú trọng đến kiểm toán các khoản vay về cho vay lại và mục đích sử dụng các khoản vay để đảm bảo quản lý chặt chẽ, hiệu quả. Thông qua kiểm toán Quyết toán NSNN, kiểm toán ngân sách địa phương, KTNN đã đưa ra các ý kiến mang tính cảnh báo đối với tình hình vay nợ của NSNN nói chung, từ đó thu hút sự quan tâm của Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan chức năng và công chúng. Thông qua việc thực hiện kiểm toán một số chương trình, dự án theo kế hoạch kiểm toán hàng năm, cụ thể như: các dự án đầu tư sử dụng vốn ODA, các chương trình mục tiêu quốc gia (Chương trình 135, Chương trình nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn…), chuyên đề sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ…, KTNN đã đánh giá
tính tuân thủ, hiệu quả của các dự án, xác định những ưu điểm, hạn chế trong việc sử dụng các khoản vốn vay, đặc biệt là chỉ ra những trường hợp cụ thể về việc không tuân thủ mục tiêu vay nợ, phân bổ vốn vay dàn trải và sử dụng vốn không đúng mục đích, quyết toán sai quy định, không hiệu quả hoặc giải ngân vốn chậm, cũng có thể là huy động vốn nhiều hơn so với yêu cầu. Việc kiến nghị của KTNN giúp cho các cơ quan quản lý có những điều chỉnh phù hợp, kể cả việc bố trí vốn và điều chỉnh, bổ sung mục tiêu của chương trình, dự án cho phù hợp với tình hình thực tế, đồng thời tạo sức ép để các đơn vị thụ hưởng vốn quản lý chặt chẽ hơn vốn được giao.
- Căn cứ kiểm toán nợ công: Khi tiến hành kiểm toán nợ công, để đánh giá được sự tuân thủ pháp luật trong công tác quản lý nợ công cũng như tính kinh tế, hiệu quả của công tác quản lý nợ thì cần căn cứ vào Luật NSNN, Luật quản lý nợ công, các văn bản luật pháp liên quan tới quản lý nợ công; các hiệp định vay nợ giữa Chính phủ Việt Nam và các quốc gia, các tổ chức cho vay.
Luật NSNN năm 2002 quy định việc lập, chấp hành, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, quyết toán ngân sách Nhà nước. Theo đó, một trong những nhiệm vụ, quyền hạn của QH, của HĐND các cấp, và của KTNN là giám sát thực hiện NSNN. Tuy nhiên, nợ công là một bộ phận cấu thành của NSNN nên cũng có thể coi đây là căn cứ quan trọng trong hoạt động giám sát nợ công, nhất là thời kỳ trước năm 2009, khi Luật Quản lý nợ công chưa ra đời.
Luật quản lý nợ công, được QH khoá XII, kỳ họp thứ V thông qua vào tháng 06 năm 2009, qui định nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan Nhà nước trong việc (1) thực hiện giám sát nợ công; (2) xây dựng hệ thống các chỉ tiêu để giám sát nợ công; (3) xây dựng hệ thống thông tin về nợ công nhằm công khai, minh bạch về tình hình nợ công của quốc gia. Với các nội dung quan trọng này, Luật quản lý nợ công được đánh giá là văn bản pháp lý có ý nghĩa quan trọng nhất đối với hoạt động giám sát nợ công khi đã cùng lúc giúp trả lời được các câu hỏi như: ai giám sát, nguyên tắc giám sát là gì, giám sát bằng cách nào, giám sát để làm gì, …và quan trọng nhất là định hướng phát triển một hệ thống thông tin minh bạch, hiệu quả về nợ công để toàn dân có thể cùng với các cơ quan chức năng tham gia vào hoạt động giám sát nợ công.
Nghi định số 79/2010/NĐ-CP ngày 14/7/2010 của Chính phủ về nghiệp vụ quản lý nợ công không chỉ làm rõ hơn các qui định đã nêu trong Luật quản lý nợ công, mà còn bổ sung một số nội dung quan trọng cần được lưu ý thêm là: (1) các căn cứ chủ yếu để
xây dựng hệ thống các chỉ tiêu giám sát nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia, (2) các qui định về việc tổ chức hạch toán và kiểm toán nợ công của cơ quan KTNN.
Thông tư số 56/2011/TT-BTC là văn bản hướng dẫn các qui định của Luật và Nghị định trong việc quản lý và giám sát nợ công. Bên cạnh đó, thông tư này còn nêu các qui định chi tiết về: (1) đối tượng giám sát nợ công; (2) mục tiêu giám sát nợ công và nợ nước ngoài; (3) nguyên tắc giám sát nợ công và nợ nước ngoài, (4) nội dung của hoạt động giám sát nợ công.
Bên cạnh các văn bản nêu trên, còn có các văn bản chung khác cần lưu ý là Nghị định số 118/2008/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài chính; Quyết định số 1168 /QĐ-BTC quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại; Nghị định số 61/2003/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Kế hoạch và Đầu tư; Thông tư số 53/2011/TT-BTC ngày 27/04/2011 hướng dẫn biểu mẫu báo cáo và công khai thông tin về nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia;....Các văn bản này qui định nhiệm vụ của KTNN, Bộ Tài chính, Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại, Bộ Kế hoạch và Đầu tư trong việc theo dõi và giám sát ngân sách nhà nước trong đó có nợ công.
Ngoài ra, để kiểm toán xác định được tính trung thực hợp lý các thông tin về nợ thì còn căn cứ vào các báo cáo tài chính của các cơ quan có trách nhiệm quản lý nợ công theo từng lĩnh vực được phân công kèm theo các hồ sơ, chứng từ vay mượn.