+ Phân tích các báo cáo, tài liệu kiểm toán và truyền thông trước đó. + Phân tích các đạo luật hiện hành.
+ Soạn thảo công văn, bảng hỏi và thảo luận. + Phân tích BCTC, thống kê.
+ Điều tra các khoản nợ tài chính công.
+ Phân tích các chỉ số kinh tế động và tỉ lệ của chúng.
+ Phân tích so sánh với các khuyến nghị của IMF, World Bank và INTOSAI.
(3) Kinh nghiệm của KTNN Mỹ (GAO)
Nợ chính quyền liên bang do Cục quản lý nợ (CQLN) quản lý gồm các trái phiếu kho bạc do công chúng hoặc một số cơ quan chính phủ nắm giữ được gọi là nợ do các cơ quan trong nội bộ chính phủ nắm. Nợ do công chúng nắm giữ chủ yếu gồm những khoản vay của chính quyền liên bang để tài trợ việc thâm hụt tiền mặt. Nợ do các cơ quan chính phủ năm giữ là số dư trái phiếu kho bạc do các cơ quan chính quyền liên bang – chủ yếu là các quỹ tín thác liên bang như bảo hiểm xã hội và bảo hiểm y tế - thường có nghĩa vụ đầu tư phần chênh lệch thu chi hằng năm (bao gồm cả lãi) vào trái phiếu chính phủ.
Tổng nợ chính quyền liên bang do CQLN quản lý tại thời điểm 30/9/2011 là 14.781 tỷ USD, và tại thời điểm 30/9/2012 là 16.059 tỷ USD. GAO đã kiểm toán Danh mục nợ chính quyền liên bang từ năm 1997. Trong thời gian này, tổng số nợ chính quyền liên bang đã tăng 197% (từ 5.398 tỷ USD năm 1997 lên 16.059 năm 2012). Cũng trong thời gian này, trần nợ công được điều chỉnh 13 lần, tăng từ 5.950 tỷ USD lên mức hiện nay là 16.394 tỷ USD.
Hằng năm, GAO kiểm toán danh mục nợ của chính quyền liên bang của CQLN để xác định trên mọi phương diện kinh tế (1) Danh mục nợ là đáng tin cậy; (2) lãnh đạo CQLN duy trì hệ thống kiểm soát nội bộ hiệu quả trong việc báo cáo tài chính liên quan đến Danh mục nợ chính quyền liên bang. Ngoài ra, GAO kiểm tra việc tuân thủ các quy định pháp luật về danh mục nợ.
GAO đã thực hiện:
- Kiểm tra trên cơ sở chọn mẫu ngẫu nhiên các bằng chứng về số nợ và thông tin công bố trong danh mục nợ chính quyền liên bang;
- Đánh giá nguyên tắc kế toán được sử dụng và những dự tính quan trọng của lãnh đạo CQLN;
- Hiểu về CQLN và hoạt động của CQLN, bao gồm cả hệ thống kiểm soát nội bộ báo cáo tài chính về Danh mục nợ của chính quyền liên bang;
- Kiểm tra hệ thống kiểm soát nội bộ báo cáo tài chính về Danh mục nợ của chính quyền liên bang của CQLN;
- Xem xét quá trình đánh giá và báo cáo của CQLN về hệ thống kiểm soát nội bộ báo cáo tài chính về Danh mục nợ của chính quyền liên bang trên cơ sở các tiêu chí;
- Đánh giá rủi ro của (1) sai lệch quan trọng trong Danh mục nợ chính quyền liên bang và (2) tồn tại lớn trong hệ thống kiểm soát nội bộ báo cáo tài chính về Danh mục nợ của chính quyền liên bang của CQLN;
- Đánh giá cơ cấu và hiệu quả hoạt động của hệ thống kiểm soát nội bộ báo cáo tài chính về Danh mục nợ của chính quyền liên bang của CQLN trên cơ sở rủi ro được đánh giá;
- Kiểm tra việc tuân thủ trong năm tài khóa với (1) trần nợ công và (2) dừng đầu tư vào từ các quỹ đầu tư trái phiếu chính phủ;
- Đọc thông tin về Danh mục nợ chính quyền liên bang để xác định liệu có thông tin không nhất quán quan trọng với Danh mục nợ chính quyền liên bang đã được kiểm toán; và
- Thực hiện các thủ tục khác cần thiết.
Về nhân lực, thời gian kiểm toán: GAO bố trí 30 kiểm toán viên cho lần kiểm toán đầu tiên (năm 1997), các năm tiếp theo bố trí 4 đến 5 kiểm toán viên với thời gian khoảng 1 tháng. Thông thường tháng 11 hằng năm thì GAO ban hành báo cáo kiểm toán tài chính đối với Danh mục nợ chính quyền liên bang.
Đối với kiêm toán hoạt động: GAO không thực hiện kiểm toán định kỳ hàng năm mà lựa chọn các chủ đề kiểm toán phụ thuộc vào tầm quan trọng của các hoạt động. Việc phân tích báo cáo kiểm toán tài chính hằng năm là một nguồn thông tin quan trọng để GAO lựa chọn các chủ đề kiểm toán. Việc xác định thứ tự các chủ đề được ưu tiên kiểm toán trên cơ sở đánh giá các tiêu chí: tác động tiềm tàng; tác động tài chính; rủi ro quản lý; tính phức tạp; tầm quan trọng; tính rõ ràng; phạm vi điều chỉnh; liên cơ quan.
Các chủ đề có thể lựa chọn trong kiểm toán hoạt động là: Kiểm toán khung pháp luật về nợ công; xác định nhu cầu vay nợ công; chiến lược quản lý nợ công; các hoạt động vay nợ; hệ thống thông tin về nợ công; ...
Thông thường GAO bố trí khoảng 5 kiểm toán viên có kinh nghiệm cho một cuộc kiểm toán hoạt động. Thời gian kiểm toán tùy thuộc vào từng cuộc kiểm toán được lựa chọn.
Nghĩa vụ của CQLN: Lãnh đạo CQLN chịu trách nhiệm về (1) chuẩn bị Danh mục nợ chính quyền liên bang phù hợp với nguyên tắc kế toán Hoa Kỳ; (2) chuẩn bị và trình bày thông tin trong Danh mục nợ chính quyền liên bang đã được kiểm toán và Báo cáo kiểm toán, và đảm bảo sự thống nhất của thông tin với Danh mục nợ chính quyền liên bang đã được kiểm toán; (3) thiết lập và duy trì một hệ thống kiểm soát nội bộ về báo cáo tài chính hiệu quả và đánh giá hiệu quả của hệ thống này; và (4) tuân thủ các quy định của pháp luật.
(4) Kinh nghiệm của Mexico
Mexico là nước có tỷ lệ nợ công cao và đã từng phải đối diện với tình hình mất khả năng thanh toán trong những năm đầu thế kỷ XXI khi cuộc khủng hoảng nợ ở Nam Mỹ xảy ra. Trước đây, việc quản lý, kiểm toán nợ công của Mexico cũng không được chú ý và chưa phải là nước kinh nghiệm tốt để nghiên cứu học tập. Tuy nhiên, sau khi cuộc khủng hoảng về nợ công xảy ra mà Mexico là nước chịu ảnh hưởng nặng nề thì việc quản lý nợ công được siết chặt. Việc kiểm toán nợ công luôn được quan tâm và là nhiệm vụ kiểm toán thường niên để đảm bảo công tác quản lý nợ công được kiểm soát nghiêm ngặt. - KTNN Mexico thẩm tra các lĩnh vực sau đây của quản lý nợ công trong Chính phủ trung ương và các công ty do nhà nước kiểm soát:
+ Điều kiện hợp đồng: Các khoản vay phải đảm bảo các điều kiện của hợp đồng vay nợ, đảm bảo rằng, việc vay nợ phải được sử dụng theo các điều kiện hợp đồng đã được thoả thuận, tránh tình trạng sử dụng vào các nhiệm vụ không đúng mục đích đã được cam kết khi ký kết hợp đồng tín dụng.
+ Chi trả dịch vụ (lãi, hoa hồng và chi phí): Chi phi vay nợ luôn được chú trọng và là cơ sở để đánh giá việc quản lý nợ công. Do việc vay nợ được tiến hành thông qua thị trường do vậy việc đưa ra các ưu đãi khi một nhà đầu tư, người dân hay một tổ chức cho Chính phủ vay luôn được chú trọng để đánh giá trình độ quản lý vay nợ trong mối quan hệ với chi phí vay nợ của các cơ quan quản lý nợ công.
+ Đánh giá lại các khoản nợ nước ngoài: Cơ quan KTNN chú ý đánh giá các khoản vay nợ nước ngoài trong mối quan hệ tổng thể với vị thế tài chính của Chính phủ. Thông qua đánh giá lại các khoản vay, bảo đảm tính thanh khoản và chi phí trả nợ, cơ quan KTNN có thể đưa ra các cảnh bảo để Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan quản lý có biện pháp quản lý nợ tốt hơn, đưa ra chiến lược quản lý nợ hợp lý.
+ Sử dụng các nguồn lực từ việc phát hành cổ phiếu ra nước ngoài: Ngoài vay thị trường trong nước, Chính phủ, các doanh nghiệp do nhà nước kiểm soát còn phát hành trái phiếu, cổ phiếu ra thị trường nước ngoài. Đây là khoản vay nợ nước ngoài do vậy
việc kiểm soát đòi hỏi hết sức chặt chẽ để đảm bảo an ninh tài chính quốc gia. Cơ quan KTNN ngoài việc kiểm toán quy trình vay nợ nước ngoài, chi phí vay còn tiến hành kiểm toán việc sử dụng các nguồn lực vay nợ nước ngoài để đảm bảo tính mục đích của việc sử dụng khoản vay nợ. Cơ quan KTNN đặc biệt chú ý đến việc sử dụng nguồn lực từ việc phát hành cổ phiếu ra nước ngoài của các công ty do nhà nước kiểm soát. Đây là khoản vay nợ chứa đựng nhiều rủi ro cần phải giám sát chặt chẽ.
- Về báo cáo kiểm toán nợ công: Cơ quan KTNN thực hiện kiểm toán nợ công và báo cáo kết quả kiểm toán cho Quốc hội hàng năm đồng thời báo cáo kiểm toán nợ cũng được công bố công khai để có sự tham gia giám sát của công chúng. Trên cơ sở báo cáo kiểm toán cũng như các khuyến nghị được đưa ra trong báo cáo kiểm toán, Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ có trách nhiệm hoàn thiện công tác quản lý nợ công để đảm bảo an toàn cho toàn bộ hệ thống tài chính quốc gia.
- Về nghĩa vụ cung cấp thông tin phục vụ kiểm toán nợ công: Cơ quan quản lý nợ Chính phủ của Liên bang có trách nhiệm cung cấp thông tin một cách đầy đủ, kịp thời về tình hình vay nợ, quản lý nợ, chi phí vay nợ của Chính phủ cũng như của các doanh nghiệp do nhà nước kiểm soát. Không có thông tin nào bị hạn chế hay giữ bí mật với các kiểm toán viên làm nhiệm vụ kiểm toán nợ. Tuy nhiên, các kiểm toán viên và người có trách nhiệm kiểm toán nợ công có nghĩa vụ bảo mật thông tin trong quá trình kiểm toán.
2.4.2. Bài học kinh nghiệm rút ra cho Kiểm toán Nhà nước Việt Nam trong tổ chức kiểm toán nợ công chức kiểm toán nợ công
Qua nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia có kinh nghiệm về kiểm toán nợ công chúng ta có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm về kiểm toán nợ công cho KTNN Việt Nam như sau:
(1) Về phạm vi kiểm toán nợ công: Việc kiểm toán nợ công không chỉ đối với hành vi vay nợ của Chính phủ trung ương mà phải bao gồm cả vay nợ của chính quyền địa phương. Ngoài ra đối với các doanh nghiệp nhà nước hoặc do nhà nước kiểm soát nhất là các khoản vay nợ do nhà nước bảo lãnh cũng cần được kiểm toán để đảm bảo an ninh tài chính chung.
(2) Nội dung kiểm toán nợ công: Phải bao gồm toàn bộ việc quản lý nợ Chính phủ, các nghiệp vụ vay, trả nợ, bảo lãnh vay nợ, cũng như kiểm soát rủi ro phát sinh từ vay nợ, đánh giá công tác quản lý vay nợ. Đặc biệt trong bối cảnh Việt Nam hiện nay, việc kiểm toán các nghiệp vụ bảo lãnh vay nợ của các doanh nghiệp nhà nước là vấn đề cần thiết đặt
ra. Kiểm toán nợ công còn bao gồm đưa ra các chỉ số đánh giá công tác quản lý, chú ý đến chỉ tiêu nợ trên đầu dân số để thấy được mức nợ mà mỗi người dân phải chịu trách nhiệm.
(3) Về tổ chức kiểm toán nợ công: Cần thiết phải có bộ phận chịu trách nhiệm kiểm toán nợ công với lực lượng chuyên gia về quản lý nợ để có thể tiên hành kiểm toán và đưa ra ý kiến về công tác quản lý nợ công hiện nay. Việc kiểm toán báo cáo tài chính về nợ công cần được thực hiện hằng năm. Trong khi đó, kiểm toán hoạt động không tổ chức định kỳ hàng năm mà tùy thuộc vào tầm quan trọng của các chủ đề kiểm toán. Nhân lực và thời gian cho một cuộc kiểm toán tùy thuộc vào từng cuộc kiểm toán cụ thể.
(4) Nghĩa vụ cung cấp thông tin và báo cáo: Cơ quan KTNN cần được cung cấp đầy đủ, kịp thời, chính xác thông tin về quản lý nợ quốc gia, nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Không có miền thông tin nào bị hạn chế hoặc ngăn cấm không được tiếp xúc, có như vậy mới đảm bảo được phạm vi kiểm toán nợ công. Về nghĩa vụ báo cáo, cơ quan KTNN có trách nhiệm kiểm toán và báo cáo định kỳ, báo cáo đột xuất hoặc báo cáo đặc biệt, riêng rẽ về tình hình, kết quả kiểm toán nợ công với Chính phủ, Quốc hội. Đối với báo cáo định kỳ về tình hình quản lý nợ công hàng năm cần được công bố công khai. Trong báo cáo của mình, KTNN cũng cần đưa ra các khuyến nghị nhằm cải tiến công tác quản lý nợ công để đảm bảo an ninh tài chính quốc gia.
Chương 3
ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC KIỂM TOÁN NỢ CÔNG DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THƯC HIỆN CÔNG DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THƯC HIỆN
3.1. Định hướng phát triển đất nước với vấn đề nợ công và giám sát quản lý nợ công nợ công
3.1.1. Định hướng phát triển đất nước với vấn đề nợ công
Định hướng phát triển đất nước liên quan đến nợ công
Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 2011 – 2020 xác định “Phát triển mạnh mẽ lực lượng sản xuất, xây dựng quan hệ sản xuất phù hợp, hình thành đồng bộ thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Chuyển đổi mô hình tăng trưởng từ chủ yếu phát triển theo chiều rộng sang phát triển hợp lý giữa chiều rộng và chiều sâu, vừa mở rộng quy mô vừa chú trọng nâng cao chất lượng, hiệu quả, tính bền vững. Thực hiện cơ cấu lại
nền kinh tế, trọng tâm là cơ cấu lại các ngành sản xuất, dịch vụ phù hợp với các vùng; thúc đẩy cơ cấu lại doanh nghiệp và điều chỉnh chiến lược thị trường; tăng nhanh giá trị nội địa, giá trị gia tăng và sức cạnh tranh của sản phẩm, doanh nghiệp và của cả nền kinh tế; phát triển kinh tế tri thức. Gắn phát triển kinh tế với bảo vệ môi trường, phát triển kinh tế xanh.”. Trong đó: