6. Kết cấu của luận án
2.3.1. Khái niệm, đặc điểm quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư
thống cơ quan Tài chính trong quân đội và phương thức kiểm soát, thanh toán qua Kho bạc Nhà nước.
Phương thức kiểm soát, thanh toán qua hệ thống cơ quan Tài chính trong quân đội thực hiện đối với những công trình dự án từ nguồn quốc phòng thường xuyên, nguồn ngân sách đầu tư tập trung có tính chất đặc thù, yêu cầu bảo mật, được cấp có thẩm quyền giao cho quân đội kiểm soát, thanh toán. Trước năm 2019 [15.], Cục Tài chính/BQP chịu trách nhiệm kiểm soát, thanh toán đối với những dự án có tổng mức đầu tư trên 50 tỷ đồng, cơ quan tài chính của đơn vị trực thuộc Bộ chịu trách nhiệm kiểm soát, thanh toán dự án có tổng mức đầu tư đến 50 tỷ đồng. Từ năm 2019 [17.]: Cục Tài chính/BQP tiếp tục kiểm soát thanh toán những công trình chuyển tiếp, còn những công trình mở mới thì cho các cơ quan tài chính của đơn vị trực thuộc Bộ chịu trách nhiệm kiểm soát, thanh toán.
Phương thức kiểm soát, thanh toán qua Kho bạc nhà nước được thực hiện đối với ngân sách nhà nước cho đầu tư tập trung cấp qua kho bạc nhà nước, là những công trình không có yếu tố bí mật. Chủ đầu tư mở tài khoản tại kho bạc nhà nước và chịu sự kiểm soát của kho bạc nhà nước theo quy định hiện hành.
2.3. QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO ĐẦU TƯ XÂY DỰNGCƠ BẢN TRONG QUÂN ĐỘI CƠ BẢN TRONG QUÂN ĐỘI
2.3.1. Khái niệm, đặc điểm quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tưxây dựng cơ bản trong quân đội xây dựng cơ bản trong quân đội
2.3.1.1. Một số khái niệm về quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội
Xuất phát từ tầm quan trọng của quản lý chi ngân sách nhà nước nói chung và quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản nói riêng, đã có nhiều giáo trình, công trình nghiên cứu ở cấp độ luận án tiến sĩ đưa ra các khái niệm về quản lý chi ngân sách nhà nước và quản lý chi ngân sách nhà nước cho
đầu tư xây dựng cơ bản. Đề cập quản lý chi ngân sách nhà nước, trong cuốn giáo trình: “Quản lý chi ngân sách nhà nước” [59.] của TS. Bùi Tiến Hanh, NXB Tài Chính (2018) đã đưa ra khái niệm “Quản lý chi ngân sách nhà nước là quản lý toàn bộ các khoản chi của nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước”. Trong khi với “Giáo trình Quản lý Tài chính công”, Nxb Tài chính, Hà Nội (2010), của tác giả Dương Đăng Chinh và Phạm Văn Khoan [32.] đã đưa ra “Quản lý chi NSNN là quá trình nhà nước vận dụng các quy luật khách quan, sử dụng hệ thống các phương pháp, công cụ quản lý tác động đến các hoạt động chi NSNN phục vụ tốt nhất việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước và thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội”.
Tiếp cận trên phương diện luận án tiến sĩ quản lý kinh tế trên phương diện một địa phương với đề tài “Quản lý chi ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk”, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội của tác giả Lê Văn Nghĩa (2018) [68.] đã đưa ra khái niệm “Quản lý chi NSNN cấp tỉnh là hoạt động của chính quyền cấp tỉnh sử dụng các phương pháp và công cụ chuyên ngành để xây dựng dự toán, chấp toán dự toán, quyết toán và kiểm soát quá trình chi NSNN sao cho phù hợp với khả năng thu và đảm bảo nguồn lực tài chính để nhà nước thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ của mình”.
Sát hơn với đề tài nghiên cứu của NCS, tác giả Trịnh Thị Thúy Hồng (2012) với đề tài “Quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Bình Định”, Luận án tiến sĩ kinh tế, Đại học kinh tế quốc dân, Hà Nội đã đưa ra khái niệm “Quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản là quản lý quá trình phân phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ từ quỹ ngân sách nhà nước để đầu tư tái sản xuất tài sản cố định nhằm từng bước tăng cường, hoàn thiện, hiện đại hóa cơ sở vật chất kỹ thuật và năng lực sản xuất phục vụ của nền kinh tế quốc dân đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn”.
Mặc dù các khái niệm nêu trên có nội dung diễn giải, phạm vi nghiên cứu ở các góc độ khác nhau, song đều có chung quan điểm quản lý chi NSNN cho đầu
tư xây dựng cơ bản là việc Nhà nước sử dụng các quy luật khách quan, sử dụng các công cụ luật pháp, hệ thống các phương pháp tác động đến hoạt động chi NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản để tạo ra cơ sở vật chất, tài sản nhằm thực hiện tốt nhất chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, phát triển kinh tế xã hội và đảm bảo quốc phòng an ninh
Kế thừa các khái niệm về quản lý chi ngân sách nhà nước và quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản. Xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ của quân đội và đặc thù đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội, trong luận án này NCS cho rằng “Quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội là việc vận dụng các quy luật khách quan, hệ thống pháp luật và các công cụ quản lý để tác động đến quá trình phân phối và sử dụng ngân sách nhà nước để đầu tư xây dựng cơ sở vật chất, tài sản đảm bảo cho thực hiện nhiệm vụ quân sự, quốc phòng, bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa, phát triển kinh tế-xã hội”. Việc quản lý này được tác động thông qua chủ thể quản lý và đối tượng quản lý, trong đó:
- Chủ thể quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội là các tổ chức, cá nhân được giao quyền lực thông qua các công cụ quản lý nhà nước ban hành các quy định để các đối tượng quản lý phải tuân thủ các quy định do mình đề ra để đạt được các mục tiêu nhất định.
Chủ thể quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội bao gồm bao gồm các cơ quan Trung ương, cơ quan Bộ, ngang Bộ có thẩm quyền ban hành các văn bản điều chỉnh hoạt động quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản. Trong phạm vi nghiên cứu này, chủ thể quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản được nghiên cứu dưới góc độ tổ chức quân đội.
- Đối tượng quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội là:
+ Cấp trên chủ đầu tư: Cấp trên chủ đầu tư là cơ quan chủ quản trực tiếp của chủ đầu tư. Cơ quan cấp trên của chủ đầu tư có trách nhiệm kiểm tra, đôn đốc các chủ đầu tư, ban quản lý dự án thuộc phạm vi quản lý thực hiện kế hoạch đầu tư công, sử dụng ngân sách đầu tư công đúng quy định của pháp luật hiện hành.
+ Chủ đầu tư: Trong quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nước, nhà nước không trực tiếp quản lý và giao cho một cơ quan hoặc tổ chức thay mặt quản lý. Cơ quan này đóng vai trò là chủ đầu tư. Như vậy, chủ đầu tư là cơ quan, tổ chức, cá nhân sở hữu ngân sách hoặc được giao trực tiếp quản lý, sử dụng ngân sách để thực hiện hoạt động đầu tư xây dựng. Chủ đầu tư chịu trách nhiệm toàn bộ về quá trình đầu tư xây dựng do mình quản lý, từ chuẩn bị đầu tư đến kết thúc xây dựng và đưa công trình vào sử dụng. Chủ đầu tư là đối tượng QLNN đối với đầu tư XDCB bằng ngân sách nhà nước trong quân đội. Tuy nhiên, chủ đầu tư lại là chủ thể thay mặt nhà nước trực tiếp quản lý các nhà thầu, các đơn vị trực tiếp thi công, giám sát và tư vấn khác. Chủ đầu tư trong quân đội được cấp có thẩm quyền giao nhiệm vụ trong quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư, là Bộ Quốc phòng, cấp trực thuộc Bộ Quốc phòng hoặc đơn vị cấp dưới.
+ Ban quản lý dự án: Để thực hiện quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước, chủ đầu tư thành lập các ban quản lý dự án, ban quản lý dự án thay mặt chủ đầu tư thực hiện các nội dung công việc theo sự phân công, ủy quyền từ chủ đầu tư. Ban quản lý dự án chịu trách nhiệm trước luật pháp và chủ đầu tư trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ được phân công quản lý.
+ Nhà thầu xây dựng: Nhà thầu xây dựng là đơn vị được lựa chọn thực hiện xây dựng công trình dự án qua hình thức đấu thầu hoặc giao nhiệm vụ xây dựng công trình nhằm đáp ứng các yêu cầu về quản lý nhà nước trong hoạt động xây dựng cơ bản. Nhà thầu chịu trách nhiệm trước chủ đầu tư về các nội dung theo quy định của hợp đồng đã ký kết.
+ Đơn vị tư vấn: Đơn vị tư vấn là tổ chức có chức năng tư vấn theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân được chủ đầu tư lựa chọn để thực hiện các công việc thiết kế, giám sát công trình theo hợp đồng đã ký kết với chủ đầu tư. Năng lực, trách nhiệm của đơn vị tư vấn ảnh hưởng trực tiếp tới chất lượng công trình, từ đó ảnh hưởng tới kết quả quản lý chi NSNN cho ĐT XDCB.
2.3.1.2. Đặc điểm quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội
Một là, quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội chịu phạm vi điều chỉnh của Luật ngân sách nhà nước, Luật đầu tư
công, chỉ đạo của các cơ quan thuộc Chính phủ, trực tiếp là hai cơ quan trực thuộc Chính phủ được ủy quyền trong lĩnh vực chi ngân sách nhà nước là Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Quân đội không được quy định những nội dung trái với khuôn khổ mà trung ương quy định, trừ những nội dung mà Luật định cho phép quân đội có quy định riêng như một số định mức về xây dựng các công trình chiến đấu, công tình đặc biệt.
Hai là, quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội có sự tách rời giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng ngân sách nhà nước. Ngân sách nhà nước thuộc quyền sở hữu của nhà nước, trong khi đó việc sử dụng ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản lại giao cho một tổ chức cụ thể bằng việc giao quyền chủ đầu tư, thành lập các ban quản lý dự án và giao cho một cá nhân cụ thể làm trưởng ban quản lý dự án. Do ngân sách nhà nước không phải sở hữu cá nhân nên động lực của mỗi cá nhân trong việc quản lý và sử dụng không cao và không triệt để. Bên cạnh đó ngân sách nhà nước chi cho đầu tư xây dựng cơ bản chiếm tỷ trọng cao trong cơ cấu ngân sách nhà nước, các công trình xây dựng cơ bản hoàn thành có ý nghĩa to lớn trong việc phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo quốc phòng. Do vậy việc quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản dễ xảy ra tình trạng thất thoát, lãng phí nếu các chủ đầu tư, ban quản lý dự án tuân thủ không nghiêm các quy định của pháp luật hoặc năng lực, trình độ quản lý không cao.
Ba là, quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội phục vụ nhiệm vụ xây dựng quân đội, bảo vệ Tổ quốc và phát triển kinh tế-xã hội. Mặc dù các khoản chi NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội được giao cho các chủ đầu tư và các cá nhân sử dụng, nhưng mục đích để xây dựng cơ cở vật chất, đảm bảo căn cứ hậu cần-kỹ thuật, nâng cao khả năng sẵn sàng chiến đấu, chiến đấu, tiềm lực quân sự, quốc phòng của quân đội, phát triển kinh tế-xã hội nơi địa bàn đóng quân. Chính vì vậy các tổ chức, cá nhân được giao nhiệm vụ quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội phải tuân thủ pháp luật, không được tư lợi, làm trái các quy định của Nhà nước, quân đội, triệt để thực hành tiết kiệm chống lãng phí.
Bốn là, quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội bao gồm quản lý chi ngân sách trực tiếp và quản lý theo chế độ phân cấp ngân sách theo quy định của pháp luật về phân cấp, ủy quyền. Căn cứ quy mô, tính chất, đặc điểm của dự án, chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng