6. Kết cấu của luận án
2.3.5. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi ngân sách nhà nước cho
đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội
2.3.5.1. Các nhân tố khách quan
Một là, chủ trương và chiến lược xây dựng quân đội, quy hoạch đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội: Do tính chất hoạt động đặc thù và chức năng, nhiệm vụ của quân đội, nhiệm vụ bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa trong từng giai đoạn ảnh hưởng trực tiếp tới chủ trương xây dựng, phát triển quân đội, từ đó ảnh hưởng tới công tác quy hoạch đầu tư xây dựng cơ bản, tác động trực tiếp với quy mô, tỷ trọng, cơ cấu đầu tư theo từng quân binh chủng, từng lĩnh vực ngành, thậm chí từng dự án. Căn cứ tình hình thực tế, quân đội có thể đề xuất với cấp có thẩm quyền điều chỉnh quy hoạch, đầu tư xây dựng cơ bản theo hướng ưu tiên cho từng lĩnh vực khác nhau, đặc biệt là các nhiệm vụ cấp bách, phải tiến hành bổ sung kế hoạch đầu tư công trung hạn, thực hiện dự án đầu tư xây dựng cơ bản theo quy trình rút gọn, cấp bách, điều này ảnh hưởng không nhỏ tới công tác quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội.
Hai là, cơ chế chính sách và các quy định của nhà nước về quản lý chi NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội: Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, có sự điều tiết của Nhà nước, không thể thiếu hệ thống pháp luật đồng bộ, trong đó có hệ thống pháp luật về quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội. Việc xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, chặt chẽ, đảm bảo tính khả thi, góp phần xây dựng môi trường thực hiện công khai, minh bạch, hiệu quả, các chủ thể tham gia đều ý thức quan điểm thượng tôn pháp luật ảnh hưởng trực tiếp tới quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội. Do vậy các chính sách pháp luật cũng được bổ sung sửa đổi khi mà bản thân nó không còn đáp ứng được yêu cầu trong tình hình mới đã thay đổi. Để có thể quản lý ĐTXDCB được tốt, nhà nước phải luôn luôn cập nhật sự thay đổi của tình hình ĐTXDCB để từ đó bổ sung sửa đổi hệ thống chính sách pháp luật về ĐTXDCB cho phù
hợp nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động ĐTXDCB.
Cơ chế chính sách đúng đắn phải được xây dựng dựa trên quan điểm, mục tiêu xây dựng quân đội, cụ thể hóa thành lộ trình và bước đi vững chắc phù hợp với pháp luật nhà nước, có tổng kết, đúc rút kinh nghiệm và phù hợp với thông lệ quốc tế, đảm bảo công khai, minh bạch, rõ ràng, nhất quán, thống nhất dễ thực hiện, bám sát trình tự đầu tư xây dựng cơ bản từ huy động, quy hoạch, chuẩn bị đầu tư, thực hiện và kết thúc bàn giao sử dụng bảo đảm đồng bộ, liên hoàn.
Ba là, hệ thống đơn giá định mức đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội: Đây là yếu tố quan trọng và là căn cứ tính toán về mặt kinh tế tài chính của dự án. Nếu xác định sai định mức đơn giá thì cái sai đó sẽ được nhân lên nhiều lần trong các dự án, mặt khác cũng như các sai lầm của thiết kế, khi đã được phê duyệt, đó là những sai lầm lãng phí hợp pháp và rất khó sửa chữa.
Nguyên tắc chủ yếu và yêu cầu quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình là tổng mức đầu tư, dự toán xây dựng công trình phải được tính đúng, tính đủ và phù hợp với độ dài thời gian xây dựng công trình. Tổng mức đầu tư là chi phí tối đa mà chủ đầu tư được phép sử dụng để đầu tư xây dựng công trình.
Bốn là, nhân tố về đặc điểm và điều kiện triển khai thực hiện dự án đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội:
Sơ đồ 2.4: Các nhân tố thuộc về đặc điểm tự nhiên và điều kiện thực hiện dự án đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội
- Điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội: Ở mỗi vùng, mỗi lãnh thổ có điều kiện Nhân tố về đặc điểm và điều
kiện triển khai thực hiện dự án ĐTXDCB trong quân đội
Điều kiện tự nhiên, kinh tế
xã hội
Quy mô, thời gian triển khai thực hiện dự án ĐTXDCB trong quân đội Tính chất, đặc điểm của dự án ĐTXDCB trong quân đội Khả năng về nguồn lực của ngân sách nhà nước
tự nhiên khác nhau, điều kiện kinh tế xã hội khác nhau, do vậy cần phải có những thiết kế, kiến trúc phù hợp với điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh tế xã hội ở nơi xây dựng công trình. Do đặc điểm của dự án đầu tư xây dựng cơ bản thường gắn liền với đất nên điều kiện địa lý, khí hậu, địa chất như: Địa chất, thủy văn ảnh hưởng đến thiết kế nền móng nên tác động đến chi phí; Thời tiết, khí hậu ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện…các yếu tố này làm việc xác định giá cả, ngân sách cho đầu tư xây dựng cơ bản của dự án không giống nhau ngay cả khi chúng có thể sử dụng cùng một thiết kế định hình.
- Quy mô, thời gian thực hiện dự án ĐTXDCB trong quân đội: Những dự án quy mô lớn, thời gian thực hiện đầu tư dài, tính chất kỹ thuật phức tạp, phải chịu nhiều tác động của các yếu tố bất định trong tương lai thì hoạt động quản lý dự án sẽ phức tạp và khó khăn hơn các dự án có quy mô nhỏ, đơn giản, thời gian thực hiện đầu tư ngắn. Bên cạnh đó dự án được lập trong thời gian nhất định có tính toán đến các yếu tố kinh tế-xã hội, lạm phát…tuy nhiên với dự án có quy mô lớn, kéo dài dẫn đến có sai lệch trong việc dự báo, tính toán các yếu tố về giá cả thị trường so với giai đoạn triển khai thực hiện, từ đó dẫn đến việc trong triển khai thực hiện phải điều chỉnh tổng mức đầu tư, tác động trực tiếp với hiệu quả chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội.
- Tính chất, đặc điểm của dự án ĐTXDCB trong quân đội: Tùy thuộc vào tính chất, đặc điểm của từng dự án khác nhau mà phân cấp quản lý, phân cấp kiểm soát chi của các cơ quan khác nhau. Trong khi các dự án cấp qua Bộ Quốc phòng do hệ thống cơ quan tài chính các cấp trong Bộ Quốc phòng kiểm soát chi thì hệ thống quản lý ngân sách cấp qua Kho bạc Nhà nước do Kho bạc Nhà nước nơi chủ đầu tư mở tài khoản kiểm soát. Bên cạnh đó tùy thuộc vào loại hình dự án, công trình mà áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, từ đó ảnh hưởng tới công tác quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản.
- Khả năng về nguồn lực của ngân sách nhà nước: Dự toán về chi Ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản được lập luôn căn cứ vào nhu cầu của đơn vị trên cơ sở tính toán theo các văn bản quy định về chế độ, định mức. Tuy nhiên nhu cầu chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản của quân đội là rất lớn, trong khi khung ngân sách được Nhà nước giao có hạn, điều đó đòi hỏi
phải xác định rõ thứ tự ưu tiên trong lập dự toán. Vì vậy quản lý chi NSNN cho ĐT XDCB của quân đội phải phân bổ tập trung, trực tiếp cho các nội dung và mục tiêu đảm bảo quốc phòng đã được xác định ưu tiên và khi đã lựa chọn được các mục tiêu để ưu tiên thì cần phải lựa chọn các phương thức sử dụng tài sản đầu tư đem lại hiệu quả cao nhất.
Năm là, năng lực của đơn vị tư vấn, nhà thầu quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội.
- Năng lực của đơn vị tư vấn: Đơn vị tư vấn có vai trò trong việc giúp chủ đầu tư quản lý về chuyên môn trong lĩnh vực quản lý ngành, đặc biệt đối với những nội dung vượt quá năng lực của chủ đầu tư, việc lựa chọn đơn vị tư vấn có kinh nghiệm, năng lực, uy tín sẽ giúp chủ đầu tư có những quyết định đúng đắn đồng thời giám sát chất lượng hoạt động của các nhà thầu, nâng cao hiệu quả quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội.
- Năng lực nhà thầu. Thông qua hoạt động lựa chọn nhà thầu, chủ đầu tư lựa chọn được những nhà thầu có năng lực, kinh nghiệm, uy tín trong thực hiện các dự án, đảm bảo tiến độ, chất lượng, yêu cầu kỹ thuật về dự án. Việc lựa chọn nhà thầu có đầy đủ phẩm chất, năng lực tác động lớn đến hiệu quả quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội.
2.3.5.2. Các nhân tố chủ quan
Thứ nhất, các chủ thể và phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội:
Chủ thể ở đây bao gồm các cơ quan chức năng tham gia quản lý và đối tượng quản lý của từng dự án. Đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội người có thẩm quyền quyết định đầu tư xuất hiện với hai tư cách là cơ quan quản lý và đối tượng quản lý. Khi đó với tư cách cơ quan quản lý nhà nước, người quyết định đầu tư có trách nhiệm quyết định để hiệu quả quản lý kinh tế là cao nhất; với tư cách chủ đầu tư, người quyết định đầu tư phải ban hành các quyết định để tối ưu hóa hiệu quả tài chính của dự án. Do đó, trong quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản cần xác định rõ trách nhiệm của cơ quan quản lý và đối tượng quản lý. Trong việc phân định quyền hạn và trách nhiệm giữa cơ quan quản lý và đối tượng quản lý thường đi theo hướng những quyết định quan trọng
thuộc về cơ quan quản lý đồng thời mở rộng quyền hạn và trách nhiệm của chủ đầu tư. Theo hướng này việc phân cấp các dự án đầu tư cũng căn cứ vào đặc điểm, tính chất, quy mô của từng dự án để phân cấp quyết định đầu tư cho hệ thống các ngành các cấp bảo đảm nguyên tắc chủ động, sáng tạo cho cơ sở, vừa bảo đảm cho hệ thống bộ máy hoạt động đồng đều, đúng chức năng và mang lại hiệu quả cao.
Thứ hai, năng lực bộ máy quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội:
- Năng lực của cơ quan quản lý: Hoạt động quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản có được thực hiện đúng quy định của pháp luật, tuân thủ trình tự, thủ tục, nguyên tắc quản lý chi, đảm bảo công khai, minh bạch, hiệu quả hay không phụ thuộc rất lớn vào tổ chức bộ máy quản lý, quy trình nghiệp vụ, quy chế làm việc và quy định trách nhiệm trong tổ chức quản lý. Một bộ máy quản lý đảm bảo tính độc lập, phân định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, mối quan hệ công tác ở từng khâu, từng bước, từng bộ phận, từ quá trình lập, chấp hành, quyết toán chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản sẽ góp phần nâng cao hiệu quả quản lý chi, hạn chế tình trạng sai phạm, thiếu trách nhiệm hoặc buông lỏng quản lý. Do đó năng lực bộ máy quản lý ảnh hưởng rất lớn tới kết quả quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản. Để nâng cao hiệu quả quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản, cần tổ chức bộ máy quản lý tinh gọn, hoạt động theo chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền được giao. Năng lực bộ máy quản lý bao gồm sự phù hợp về cơ cấu tổ chức, chức năng nhiệm vụ, tính hiệu lực, hiệu quả của tổ chức bộ máy và con người trong hoạt động quản lý.
- Năng lực chủ đầu tư: Chủ đầu tư cũng là chủ thể chịu trách nhiệm trực tiếp, toàn diện về quá trình thực hiện dự án đầu tư xây dựng, từ công tác chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư đến bàn giao đưa vào sử dụng. Do vậy, năng lực của chủ đầu tư trong tổ chức quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội bao gồm năng lực về quản lý thông qua về đề ra phương hướng, kế hoạch triển khai công tác quản lý ngân sách nhà nước hợp lý, rõ ràng, hiệu quả, đảm bảo tính khả thi cao; có sự phân cấp, phân quyền rõ ràng giữa chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể tham gia quản lý dự án, đảm bảo tính
độc lập và hiệp đồng chặt chẽ trong triển khai thực hiện.
Thứ ba, mức độ tuân thủ pháp luật của các bên có liên quan:
- Sự liêm chính và đạo đức công vụ: Sự liêm chính và đạo đức của chủ đầu tư có vai trò đặc biệt quan trọng đến ý thức, trách nhiệm, hoạt động của bộ máy quản lý, là cơ sở xác định thái độ cư xử, nhận thức và chuẩn mực trong công việc, thể hiện qua việc tuân thủ các quy định của Đảng, pháp luật nhà nước, trách nhiệm trong thực thi công vụ. Các chủ thể tham gia quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội có quan điểm rõ ràng về việc chấp hành các quy định của pháp luật, tuân thủ quy trình, nguyên tắc, quy chế làm việc sẽ nâng cao được ý thức, trách nhiệm của cán bộ nhân viên, từ đó loại bỏ được bệnh thành tích, quan liêu, vô cảm và coi thường pháp luật trong tổ chức thực hiện.
- Triết lý quản lý và phong cách lãnh đạo thể hiện qua tính cách, tư cách và thái độ của nhà lãnh đạo điều hành: Nếu nhà lãnh đạo cấp cao cho rằng việc tuân thủ quy định trong quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội là quan trọng thì những thành viên khác trong tổ chức sẽ cảm nhận được điều đó và sẽ theo đó mà tận tâm làm việc. Tinh thần này biểu hiện thành những quy định đạo đức ứng xử trong cơ quan. Ngược lại, nếu các thành viên trong tổ chức xem nhẹ việc tuân thủ quy định trong quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội không quan trọng thì điều đó đồng nghĩa với việc nhà lãnh đạo chưa quan tâm đúng mức việc tuân thủ pháp luật.
- Năng lực chuyên môn, đạo đức công vụ của cán bộ làm nhiệm vụ quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trong quân đội là yếu tố quan trọng trong việc quyết định hiệu quả công tác quản lý chi ngân sách nhà nước. Nếu cán bộ có chuyên môn tốt, có đạo đức công vụ tốt sẽ đảm bảo được tính trung thực, khách quan trong việc cung cấp thông tin quản lý, tuân thủ quy trình kiểm soát, nguyên tắc kiểm soát và quy định của pháp luật trong quản lý. Bên cạnh đó năng lực chuyên môn nghiệp vụ, phương pháp tác phong công tác và kỹ năng giải quyết vấn đề cũng là cơ sở để các cơ quan tham gia quản lý dự án xây dựng cơ bản thực hiện kỷ cương, trung thực, tiết kiệm, hiệu quả, am hiểu đúng đắn về trách nhiệm của bản thân.