CHƯƠNG 2 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.3. Một số đánh giá quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụngngân quỹ
3.3.2. Tồn tại hạn chế và nguyên nhân
3.3.2.1. Hạn chế
3.3.2.1.1. Những hạn chế trong quản lý rủi ro
- Bộ máy thực hiện nhiệm vụ quản lý và kiểm soát rủi ro chưa đầy đủ: hiện nay, tại trung ương mới chỉ có Phòng quản lý rủi ro tại Cục Quản lý ngân quỹ với 3 cán bộ, tại địa phương chưa có bộ phận quản lý rủi ro.
- Chưa xây dựng đầy đủ Khung quản lý rủi ro và quy trình thực hiện quản lý rủi ro.
Khung kiểm soát quản lý rủi ro trong các hoạt động nghiệp vụ nhằm giúp cho các đơn vị trong hệ thống KBNN nhận diện, đánh giá và đo lường mức độ rủi ro, chủ động các biện pháp phòng ngừa và hạn chế rủi ro; giúp cho lãnh đạo KBNN các cấp, các cán bộ, công chức làm nghiệp vụ nhận thức được sự cần thiết để xác định và xử lý rủi ro trong thực hiện nhiệm vụ; thông qua kiểm soát các rủi ro tăng cường tính tuân thủ các yêu cầu pháp lý, các quy định nghiệp vụ theo quy định của Luật NSNN, Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính, Quy trình nghiệp vụ của KBNN; nâng cao hiệu quả hoạt động, giảm thiểu sai sót, vi phạm trong của công chức KBNN trong quá trình thực hiện nhiệm vụ.Tuy nhiên, trong nghiệp vụ kiểm soát chi NSNN qua KBNN, hiện nay mới chỉ xây dựng được Khung kiểm soát quản lý rủi ro tạm thời (Quyết định số 208/QĐ-KBNN ngày 09/4/2011 ban hành Khung kiểm soát quản lý rủi ro tạm thời trong công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua KBNN), chi thường xuyên chưa từng ban hành được Khung kiểm soát, quản lý, rủi ro. Mặt khác, Khung kiểm soát quản lý rủi ro tạm thời trong công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua KBNN đến nay đã không còn phù hợp khi Luật đầu tư công, Luật đấu thầu, Luật NSNN, Luật xây dựng được ban hành trong thời gian vừa qua.
Đối với quy trình xử lý vụ việc gây mất an toàn tiền và tài sản trong hoạt động nghiệp vụ KBNN ban hành kèm theo Quyết định số 37/QĐ-KBNN ngày 10/01/2013 của Tổng giám đốc KBNN từ năm 2013 đến nay cũng đang
ban hành tạm thời chưa được rà soát, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện và ban hành chính thức để thống nhất thực hiện trong toàn hệ thống.
Bên cạnh đó, KBNN cũng chưa có quy trình thực hiện quản lý rủi ro trong công tác kiểm soát chi NSNN. Việc phân tích, đánh giá, xác định mức độ, tần suất xảy ra rủi ro của các nghiệp vụ chưa phù hợp, hiệu quả, chưa bám sát các tiêu chí theo từng nhóm rủi ro như: theo thời gian (từng thời kỳ), theo lĩnh vực chi (chi đầu tư, chi thường xuyên), theo vùng miền (bắc, trung, nam, đồng bằng, miền núi...), theo trình độ, năng lực chuyên môn của đơn vị sử dụng NSNN (chuyên nghiệp, không chuyên nghiệp; lĩnh vực y tế, giáo dục,...)... để từ đó tham chiếu trong quá trình thực hiện cũng như để tham chiếu trong lĩnh vực kiểm soát chi (kiểm soát chi theo rủi ro), lĩnh vực thanh tra, kiểm tra (từ khâu lập kế hoạch, lựa chọn đơn vị thanh tra, kiểm tra, nội dung và phương pháp thanh tra, kiểm tra phù hợp).
- Chưa có các công cụ cảnh báo rủi ro; chưa có cơ chế lập quỹ dự phòng rủi ro để xử lý các khoản rủi ro tổn thất tài chính
Những tổn thất trong các vụ việc chiếm đoạt tiền của Ngân sách nhà nước trong thời gian qua xảy ra trong hệ thống KBNN đều có liên quan đến sự yếu kém trong quản lý tài chính, thiếu thông tin, thiếu các biện pháp liên quan tới phòng ngừa, hạn chế tổn thất của các đơn vị sử dụng ngân sách. Tuy nhiên chưa có các công cụ cảnh báo rủi ro, biện pháp khuyến cáo hoặc tư vấn cho các đơn vị sử dụng NSNN làm tốt công tác đề phòng hạn chế tổn thất của chính họ trước khi phê duyệt và thực hiện các khoản chi NSNN.
Đối với các khoản rủi ro tổn thất tài chính của hệ thống KBNN được theo dõi trên tài khoản tổn thất khá lớn và kéo dài nhiều năm nhưng không có khả năng khắc phục (đối tượng đa chấp hành xong hình phạt tù hoặc đã bị tử hình, gia đình không còn khả năng khắc phục), nhưng hệ thống KBNN không có cơ chế lập quỹ dự phòng rủi ro để xử lý trong tương lai đối với các khoản tổn thất tài chính của hệ thống KBNN có thể xảy ra trong các hoạt động nghiệp vụ KBNN nói chung và công tác kiểm soát chi NSNN nói riêng.
3.3.2.1.2. Những hạn chế của công tác thanh tra, kiểm tra trong việc phát hiện, cảnh báo, xử lý và ngăn ngừa các vi phạm trong nội bộ KBNN
Mặc dù thời gian qua, thanh tra chuyên ngành, kiểm tra nội bộ KBNN (TTKT) đã có sự phát triển vượt bậc về chức năng, nhiệm vụ và số lượng, chất lượng đội ngũ. Thông qua hoạt động TTKT đã phát hiện những tồn tại sai sót trong các hoạt động nghiệp vụ KBNN, kiến nghị khắc phục, kiến nghị xử lý về hành chính, về kinh tế, kiến nghị sửa đổi bổ sung chế độ, chính sách ban hành trái quy định,giúp lãnh đạo các cấp nhận diện được những rủi ro trong hoạt động nghiệp vụ cũng như các hoạt động quản lý nội bộ của cơ quan đơn vị mình, đánh giá mức độ ảnh hưởng; xác định khả năng phòng tránh và biện pháp khắc phục đối với những rủi ro có thể xảy ra, đảm bảo mọi hoạt động tuân thủ pháp luật, an toàn, hiệu quả.
Tuy nhiên bên cạnh những kết quả đạt được, vẫn còn một số hạn chế trong công tác thanh tra, kiểm tra nội bộ như: sự phân định vị trí, chức năng nhiệm vụ của công tác kiểm tra nội bộ với công tác kiểm toán nội bộ, thanh tra chuyên ngành chưa rõ ràng vì vậy tổ chức bộ máy chưa hoạt động chuyên nghiệp; Đối với công tác tự KTNB, một số đơn vị chưa quan tâm, chú trọng đúng mức về công tác kiểm tra, tự kiểm tra nội bộ, chưa chủ động thực hiện thường xuyên hoặc thực hiện nhưng chỉ mang tính hình thức, đối phó; trình độ chuyên môn của một số công chức làm công tác thanh tra, kiểm tra còn hạn chế; chất lượng các cuộc kiểm tra chưa đảm bảo yêu cầu, điều này dẫn đến không phát hiện các sai phạm xảy ra ở một số vụ việc mất an toàn tiền và tài sản của nhà nước, gây ra rủi ro pháp lý cho cán bộ trong hệ thống KBNN.
Mặt khác, còn hạn chế về phương pháp kiểm tra: Hầu hết các cuộc kiểm tra thời gian qua đã sử dụng phương pháp kiểm tra chọn mẫu theo những thời điểm có phát sinh khối lượng lớn hoặc gắn với các chỉ đạo về quản lý để tiến hành kiểm tra như đầu năm, các tháng cuối năm hoặc cuối quý, sau đó, tổng hợp các nội dung và khát quát tình hình của toàn đơn vị.
Cách làm này có ưu điểm là xem được toàn bộ các nội dung kiểm tra, xem xét được toàn bộ tác nghiệp của cán bộ nghiệp vụ theo thời điểm nhưng do khối lượng chứng từ khá lớn, lại dàn trải nhiều nội dung nên không chi tiết được cho cả thời kỳ kiểm tra và chưa chỉ ra được tồn tại cơ bản của các loại hình đơn vị dự toán theo cơ chế tài chính của nhà nước hiện hành. Vì vậy, cần thay đổi cách chọn mẫu kiểm tra theo từng loại đơn vị dự toán gắn với cơ chế tài chính và tính chất hoạt động hoặc kết hợp cả hai phương pháp trên.
Công tác theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện các kiến nghị kiểm tra chưa được theo dõi chặt chẽ, nhiều kiến nghị kiểm tra thực hiện chưa triệt để, chưa nghiêm túc, không được đôn đốc khắc phục, kiểm tra kịp thời. Công tác chỉ đạo thực hiện các kết luận, kiến nghị kiểm tra chưa được KBNN các cấp quan tâm thực hiện nghiêm túc, những sai sót, tồn tại chỉ ra sau kiểm tra vẫn lặp đi lặp lại, không được khắc phục dứt điểm. Chưa có chế tài cụ thể để kiến nghị xử lý đối với tổ chức, cá nhân liên quan đến các tồn tại sai sót phát hiện qua kiểm tra, cũng như hệ thống chỉ tiêu để đánh giá, phân loại các hoạt động nghiệp vụ của KBNN cấp dưới nhằm khuyến khích các KBNN cơ sở chấp hành tốt pháp luật của Nhà nước.
Sự phối hợp tương đối tốt với các cơ quan ngoại kiểm như Kiểm toán, Thanh tra Bộ Tài chính, Thanh tra nhà nước, Thanh tra các Sở, ban, ngành trong thời gian vừa qua cũng là một kênh thông tin nhằm cảnh báo rủi ro đối với các hoạt động nghiệp vụ KBNN nói chung và công tác kiểm soát chi nói riêng. Tuy nhiên, việc tổng hợp báo cáo, thông tin về kết quả thanh tra, kiểm toán toàn hệ thống chưa kịp thời, đầy đủ, do vậy, chưa thống kê được các rủi ro phát hiện qua kết quả thanh tra, kiểm toán, làm cơ sở tham chiếu cho công tác kiểm tra nội bộ nhằm phòng ngừa rủi ro và rút ra các bài học kinh nghiệm trong quá trình thực hiện nhiệm vụ.
3.3.2.1.3 Những hạn chế đối với nguồn nhân lực và công tác đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cho cán bộ, công chức.
KSC đầu tư sẽ nhận nhiệm vụ mới kiểm soát chi thường xuyên và ngược lại công chức làm nhiệm vụ kiểm soát chi thường xuyên từ phòng, bộ phận kế toán sang phòng, bộ phận kiểm soát chi NSNN sẽ làm thêm nhiệm vụ KSC đầu tư.
Như vậy trong thời gian đầu, khi thực hiện thống nhất đầu mối KSC sẽ gặp một số khó khăn nhất định: đối với công chức mới làm thêm nhiệm vụ KSC đầu tư sẽ phải vừa làm vừa học cách thức KSC và quản lý đối với các dự án đầu tư, phương pháp nhập số liệu vào chương trình ĐTKB-LAN, nghiên cứu hệ thống văn bản liên quan đến lĩnh vực KSC đầu tư. Đối với công chức mới nhận thêm nhiệm vụ KSC thường xuyên sẽ vừa làm vừa học thêm cách thức KSC về chế độ, đơn giá, định mức quy định đối với các khoản chi thường xuyên, tham gia vào chương trình TABMIS để nhập yêu cầu thanh toán, định khoản kế toán... đó cũng là nguyên nhân gây ra sự quá tải về hồ sơ, chứng từ, tạo áp lực lớn đối với công chức KSC trong thời gian đầu mới triển khai đề án thống nhất đầu mối và vào dịp cuối năm ngân sách. Điều đó đòi hỏi sự quan tâm hơn đối với công tác đào tạo, bồi dưỡng đối với nghiệp vụ KSC NSNN cho đội ngũ công chức làm nhiệm vụ Kiểm soát chi cũng như Kế toán với tiêu chí “một tổ chức có thể làm nhiều việc, một việc chỉ giao cho một cơ quan chủ trì và chịu trách nhiệm chính".
3.3.2.1.4. Những hạn chế trong công tác xử phạt VPHC
Công tác xử phạt VPHC trong lĩnh vực KBNN thời gian qua đã dần đi vào nề nếp và đã phát huy tác dụng, các vi phạm đã giảm rõ rệt. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai, công tác này cũng đã bộc lộ một số mặt hạn chế như việc lập và gửi hồ sơ đề nghị xử phạt từ KBNN cấp huyện về KBNN cấp tỉnh và từ cấp tỉnh về trung ương (đối với các vụ việc không thuộc thẩm quyền xử phạt của giám đốc KBNN cấp tỉnh) bằng fax, bằng đường công văn chưa đảm bảo thời gian quy định. Một số trường hợp khi nhận được hồ sơ đề nghị xử phạt thì đã quá thời hạn ra quyết định; hồ sơ xử phạt được lưu giữ còn thiếu đồng bộ, không tập trung. Theo khảo sát của KBNN, hồ sơ xử phạt tại
các đơn vị KBNN có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính, có thẩm quyền ra quyết định xử phạt còn lưu trữ thủ công và phân tán tại nhiều nơi làm cho việc xác định tính chất, mức độ vi phạm của đối tượng khi thụ lý hồ sơ xử phạt của các đơn vị tham mưu là vô cùng phức tạp, độ chính xác không cao… Bên cạnh đó, nhiều hành vi vi phạm trong lĩnh vực kiểm soát chi NSNN chưa có chế tài xử phạt, chưa được quy định trong Nghị định, Thông tư hướng dẫn về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KBNN nên chưa đủ sức răn đe và hạn chế những sai sót, rủi ro trong công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN.
3.3.2.1.5. Những hạn chế về ứng dụng công nghệ thông tin trong các hoạt động nghiệp vụ KBNN
Ngoài các hạn chế nêu trên thì việc ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác quản lý ngân quỹ NSNN, công tác thanh tra, kiểm tra, công tác cảnh báo rủi ro thời gian qua cũng còn nhiều hạn chế, ảnh hưởng không nhỏ đến việc quản lý rủi ro của hệ thống KBNN.
Hiện nay đối với kiểm soát chi đầu tư đang có chương trình Quản lý chi đầu tư (ĐTKB/LAN) hỗ trợ trong việc quản lý, kiểm soát hồ sơ, số liệu tạm ứng, thanh toán của các dự án đầu tư. Bên cạnh những kết quả đạt được thì chương trình ĐTKB/LAN xây dựng trên mạng cục bộ không khai thác được trên địa bàn toàn tỉnh, toàn quốc; tính an toàn, bảo mật thông tin chưa cao; phần tổng hợp số liệu đôi lúc không chính xác; báo cáo thống kê tháng, quý, năm, báo cáo quyết toán vốn đầu tư chưa được tự động chiết xuất ra hoàn toàn từ chương trình mà chủ yếu đang nhập thủ công. Đối với vốn sự nghiệp giao bằng dự toán, chi từ tài khoản tiền gửi, các hợp đồng chi nhiều năm... chưa có phần mềm nào để theo dõi, quản lý mà đang được cán bộ chuyên quản theo dõi bằng bảng excel, word.
Một số đơn vị sử dụng chương trình cảnh báo rủi ro, chương trình quản lý kiểm tra biên chế, quỹ lương, quản lý hồ sơ tài khoản, kiểm tra mẫu dấu, mẫu chữ ký, quản lý hồ sơ giao dịch một cửa trong quá trình kiểm soát chi
thường xuyên, tuy nhiên chưa phát huy hiệu quả và cũng chưa sử dụng rộng rãi trong toàn hệ thống.
Chưa có các phần mềm giúp cho thanh tra, kiểm tra giám sát được hoạt động kiểm soát chi của các đối tượng kiểm tra qua đó hỗ trợ cho việc phát hiện và ngăn ngừa rủi ro, lựa chọn đối tượng và nội dung thanh tra, kiểm tra phù hợp.
Bên cạnh đó việc khai thác, sử dụng các ứng dụng công nghệ thông tin trong các hoạt động nghiệp vụ trong thời gian qua chưa được quan tâm đúng mức nên chưa đem lại hiệu quả và chưa được sử dụng đầy đủ và thống nhất trong toàn hệ thống.
3.3.2.2. Nguyên nhân
Thứ nhất, mô hình quản lý rủi ro chưa phù hợp
Tại Việt Nam hiện nay chưa áp dụng các mô hình quản lý rủi ro hoạt động ngân quỹ khoa học, phù hợp thực tiễn hoạt động ngân quỹ. Nhiều nhà quản lý Kho bạc gặp khó khăn trong việc hiểu hoặc biết làm thế nào để thiết lập mô hình ORM ngân quỹ thực hiện tại đơn vị. Công trình nghiên cứu này cung cấp thông tin về nơi bắt đầu và làm thế nào để phát triển một khung quản lý các rủi ro hoạt động, tức là những cung cấp những lý thuyết cơ bản về quản lý ngân quỹ; những rủi ro hoạt động ngân quỹ, tức là những rủi ro phát sinh từ con người, quá trình, hệ thống và các sự kiện bên ngoài. Phân tích cung cấp cho các nhà quản lý hiểu rõ ràng về các rủi ro hoạt động ngân quỹ và cách thức thực hiện các hành động cần thiết để quản lý những rủi ro này phù hợp với mục tiêu quản lý ngân quỹ Kho bạc.
Cụ thể, nghiên cứu này trình bày cho các nhà quản lý kho bạc các cấp, và các nhà quản lý Kho bạc cơ sở nói riêng, cách thức có thể phát triển một quy trình quản lý rủi ro hoạt động hiệu quả thông qua:
- Xác định rủi ro hoạt động là gì và những rủi ro này xuất phát từ đâu; - Xác định và đánh giá từng loại rủi ro hoạt động ngân quỹ (rủi ro tài chính, rủi ro phi tài chính, và ảnh hưởng đến uy tín Kho bạc;