CHƯƠNG 2 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.2. Thực trạng công tác quản lý rủi ro hoạt động sử dụngngân quỹ
3.2.2 Tổ chức thực hiện
3.2.2.1 Bộ máy thực hiện quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước
Hiện nay, tại KBNN có Cục Quản lý Ngân quỹ trong đó cóPhòng QLRR để thực hiện quản lý và kiểm soát rủi ro trong hoạt động quản lý, sử dụng. Cục Quản lý ngân quỹ nhà nước được thành lập theo Quyết định số 1961/QĐ-BTC ngày 28/9/2015 của Bộ trưởng Bộ Tài chính quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Quản lý ngân quỹ thuộc KBNN, trong đó có các phòng gồm:
- Phòng Quản lý rủi ro - Phòng Giao dịch ngân quỹ - Phòng Thống kê và dự báo - Phòng Huy động vốn.
Nhiệm vụ của Phòng Quản lý rủi ro được quy định trong Quyết định số 1047/QĐ-BTC ngày 30/9/2015 của Tổng Giám đốc KBNN quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các phòng thuộc Cục Quản lý ngân quỹ, cụ thể:
- Xây dựng và trình cấp có thẩm quyền ban hành chiến lược, kế hoạch trung hạn và hàng năm; văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hướng dẫn về quản lý ngân quỹ nhà nước.
- Hướng dẫn các đơn vị KBNN và các đơn vị có liên quan trong việc thực hiện các quy định của các cơ quan có thẩm quyền về công tác quản lý ngân quỹ nhà nước.
- Chủ nghiên cứu, xây dựng và phát triển hệ thống các công cụ, nghiệp vụ quản lý ngân quỹ nhà nước.
- Kiểm soát việc tuân thủ các hạn mức đối với từng lĩnh vực, đối tượng; kiểm soát các hồ sơ, chứng từ giao dịch đảm bảo đúng chế độ quy định.
Như vậy, hiện nay bộ máy quản lý rủi ro mới chỉ mới bắt đầu tại Cục Quản lý ngân quỹ, chưa có bộ máy QLRR được tổ chức thống nhất từ Trung ương tới địa phương. Nội dung quy định về quản lý rủi ro cũng chưa rõ ràng. Đối với QLRR trong công tác kiểm soát chi NSNN của KBNN trong thời gian qua được thực hiện bởi chính các Vụ/phòng/tổ nghiệp vụ KSC, Vụ/Phòng Thanh tra, kiểm tra thông qua sự tham chiếu Khung rủi ro hoặc cảnh báo rủi ro của KBNN (nội dung sơ kết, tổng kết hàng năm), thông qua các cuộc tự kiểm tra, kiểm tra nội bộ, thanh tra chuyên ngành, xử lý vụ việc, đơn thư tố cáo.
3.2.2.2Nhận diện rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước tại Kho bạc Nhà nước Việt Nam
Hiện tại, một số rủi ro có thể được phát hiện ra liên quan đến rủi ro tác nghiệp, bao gồm:
(1) Rủi ro trong thanh toán
Rủi ro trong thanh toán Lệnh thanh toán Đi và Lệnh thanh toán Đến, gọi chung là Lệnh chuyển tiền. Những rủi ro này được phát hiện thông qua kết quả kiểm tra, đối chiếu giữa bảng kê đối chiếu chuyển tiền với Lệnh chuyển tiền, gồm: Chênh lệch doanh số chuyển tiền (thừa hoặc thiếu lệnh chuyển tiền); các yếu tố của lệnh chuyển tiền sai lầm (sai sót), không đầy đủ, chưa khớp đúng; thừa hoặc thiếu điện tra soát hoặc điện trả lời tra soát hoặc điện thông báo; các yếu tố trên điện tra soát, điện trả lời tra soát, điện thông báo không khớp đúng; do sự cố kỹ thuật hoặc truyền dữ liệu (tiền điện tử).
- Những rủi ro trong việc chuyển tiền (LTT Đi) qua các năm được tổng hợp như sau: (xem chi tiết Bảng 3.6)
+ Đối với thanh toán SPĐT: Năm 2014 là 3.318 lệnh chiếm 0,50%; năm 2015 là 1.379 lệnh, chiếm 0,30%; năm 2016 là 3.665 lệnh, chiếm 0,50%; năm 2017 là 5.166 lệnh, chiếm 0,65%.
+ Đối với thanh toán LNH điện tử: Năm 2015 là 1.976 lệnh, chiếm 0,020%; năm 2016 là 1.553 lệnh, chiếm 0,015%; năm 2017 là 2.321 lệnh, chiếm 0,022%.
- Những rủi ro trong các lệnh chuyển tiền đến qua các năm được tổng hợp như sau: (xem chi tiết Bảng 3.7)
Đối với thanh toán SPĐT: Năm 2014 là 1.383 lệnh, chiếm 2,40%; năm 2015 là 1.058 lệnh, chiếm 1,54%; năm 2016 là 1.217 lệnh, chiếm 1,40%; năm 2017 là 1.897 lệnh, chiếm 1,92%.
+ Đối với thanh toán LNH: Năm 2015 là 8.387 lệnh, chiếm 0,04%; năm 2016 là 8.031 lệnh, chiếm 0,04%; năm 2017 là 19.160 lệnh, chiếm 0,12%.
(2) Rủi ro trong công tác kiểm soát chi
chứng từ giả, thông đồng khai khống, lợi dụng sự mất cảnh giác của công chức KBNN để chiếm đoạt tiền của NSNN;rủi ro do còn một số ít cán bộ KBNN vì lòng tham mà dùng thủ đoạn chiếm đoạt tiền của NSNN.
Mặc dù đã có nhiều cố gắng, nỗ lực từ công tác kiểm soát chi, công tác kiểm tra, tự kiểm tra của các Phòng/Vụ nghiệp vụ và của Vụ/Phòng TTKT nhưng vẫn không ngăn chặn được hết các rủi ro cho cán bộ KBNN. Điều đó cho thấy, công tác kiểm soát chi NSNN, công tác kiểm tra nội bộ còn hạn chế về số lượng, nội dung, phương thức, phương pháp và chưa có công cụ cảnh báo hữu hiệu cho cán bộ cũng như các cấp quản lý.
Qua thống kê từ năm 1990 đến nay, đã có hơn 100 vụ việc rủi ro xảy ra với hệ thống KBNN làm ảnh hưởng đến cán bộ, công chức KBNN. Giai đoạn 1990-1995 ghi nhận có 61 vụ việc tại 23 KBNN tỉnh; giai đoạn 1996-2009 ghi nhận có 30 vụ việc tại 20 KBNN tỉnh; giai đoạn 2010-2015 ghi nhận có 15 vụ việc tại 13 KBNN tỉnh; giai đoạn 2016-nay ghi nhận có 7 vụ việc tại 6 KBNN tỉnh.Thời kỳ đầu, ngoài những rủi ro thuộc về phía đơn vị dự toán như dùng chứng minh thư giả, chứng từ giả, thông đồng khai khống, lợi dụng sự mất cảnh giác của công chức KBNN để chiếm đoạt tiền của NSNN, còn một số ít cán bộ KBNN vì lòng tham mà dùng thủ đoạn chiếm đoạt tiền của NSNN; nguyên nhân là do những công chức này không được tuyên truyền, giáo dục thường xuyên, đồng thời công tác kiểm tra và tự kiểm tra nói chung còn hạn chế.
Nếu thời kỳ đầu số vụ việc nhiều, xảy ra ở nhiều tỉnh nhưng số tiền không lớn thì đến các giai đoạn sau, số vụ việc có xu hướng giảm dần và giảm tương ứng tại các tỉnh, thành phố, nhưng số tiền lại có xu hướng tăng lên. Các thủ đoạn của một số cán bộ của các đơn vị dự toán chiếm đoạt ngày càng tinh vi và liều lĩnh hơn, thời gian chiếm đoạt trải dài và không có dấu hiệu dừng lại. Đáng lo ngại hơn, gần đây, các vụ việc được phát hiện lại xảy ra nhiều ở những cơ quan thực thi pháp luật như tòa án, cơ quan cảnh sát và các đơn vị về giáo dục...
Những vụ việc trên dù xuất phát từ phía đơn vị dự toán hay cán bộ KBNN đều dẫn đến việc cán bộ KBNN bị liên đới, nhẹ là bị cảnh cáo, nặng hơn thì đình chỉ công tác, bị thôi việc, nhiều trường hợp phải chịu trách nhiệm hình sự. Đặc biệt từ năm 2011 đến năm 2014, hệ thống KBNN xảy ra 2 vụ việc rất nghiêm trọng là: Vụ việc cán bộ của Cục Điện ảnh chiếm đoạt 42 tỷ đồng, khiến cán bộ KBNN Hà Nội có liên quan bị truy tố; Vụ việc Kế toán trưởng KBNN Nhà Bè, TP.Hồ Chí Minh chiếm đoạt 44,6 tỷđồng, công chức vi phạm đã bị tử hình, một số khác bị truy tố.
Để hạn chế đến mức thấp nhất rủi ro cho công chức KBNN, cần phải tăng cường công tác kiểm tra, tự kiểm tra, tăng cường tuyên truyền giáo dục về phẩm chất, đạo đức cho cán bộ và rất cần thiết phải có các công cụ hỗ trợ, cảnh báo rủi ro để giúp cho công chức KBNN nhận biết và phòng tránh.
(3) Rủi ro tổn thất tài chính khác
Rủi ro với những khoản tổn thất không có khả năng thu hồi, những khoản chờ xử lý. Số tiền theo dõi trên tài khoản 1319: Tài sản khác và tổn thất khác chờ xử lý.
Tính đến hết tháng 5/2018, số dư tiền thực tế còn trên tài khoản 1319: Tài sản khác và tổn thất khác chờ xử lý là 45.390 triệu đồng, số tiền này được theo dõi trên tài khoản tổn thất với thời gian khá lâu, có những khoản phát sinh từ thập niên 90.
Đây là các khoản rủi ro tổn thất tài chính trong hoạt động của hệ thống KBNN tại các vụ án đã xảy ra và kết thúc từ rất lâu, có những vụ xảy ra trong thời kỳ từ 1994 - 1998 hoặc đối tượng gây án đã bị tử hình như tại: KBNN Thái Nguyên, KBNN Tràng Định - Lạng Sơn, KBNN Trùng Khánh, Trà Lĩnh - Cao Bằng, vụ việc xảy ra trong thời kỳ 1994 - 1998, các đối tượng gây án đã thi hành xong án phạt tù và không còn khả năng khắc phục các khoản tổn thất này; tại KBNN Nhà Bè – TP Hồ Chí Minh, vụ việc xảy ra năm 2011, xử án tháng 6/2012, đối tượng gây án (KTT KBNN Nhà Bè) đã bị tử hình, gia đình không còn khả năng khắc phục; KBNN Móng Cái - Quảng Ninh, đối tượng gây án (Giám đốc KBNN Móng Cái) bỏ trốn từ năm 1995, đến năm 2017 mới bị bắt và mới chỉ khắc phục được 800 triệu đồng (Bảng số 3.2).
Bảng số 3.2. Bảng thống kê rủi ro tổn thất tài chính của hệ thống KBNN
Đơn vị tính: triệu đồng
KBNN
Số liệu trên TK 1319 - Tài sản thiếu
và tổn thất khác chờ xử lý Số dư thực tế các vụ việc đến 31/5/2018 Dư đầu năm 2017 PS tăng PS giảm Dư cuối năm 2017 Hải Phòng 14 0 0 14 14 TPHCM 36.533 0 36.534 0 36.534 An Giang 22 0 224 22 Kiên Giang 104 0 0 104 104 Quảng Bình 114 0 0 114 114 Thái Nguyên 3.117 0 0 3.117 3.117 Cao Bằng 2.288 -2.288 0 0 2.288 Lạng Sơn 1.040 0 0 1.040 1.040 Quảng Ninh 2.956 0 800 2.156 2.156 Tổng số 46.190 -2.288 37.333 6. .568 45.390
(Nguồn: Cục Kế toán Nhà nước – Tháng 6/2018)
Trong đó: Số phát sinh giảm trên tài khoản của KBNN Thành phố Hồ Chí Minh và số điều chỉnh âm trên tài khoản của KBNN Cao Bằng đã chuyển sang TK 1351 - Phải thu theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền, do đã có quyết định của Tòa án tuyên án đối với bị cáo; số phát sinh giảm trên tài khoản của KBNN Quảng Ninh năm 2017 do Cục Thi hành án dân sự thu hồi 800 triệu đồng (đối tượng thi hành án: Đỗ Minh Thùy - nguyên Giám đốc KBNN Móng Cái - Quảng Ninh); số dư thực tế cuối năm 2017 và cho đến 31/5/2018: 45.390 triệu đồng.
(4) Rủi ro hoạt động sử dụng NQNN tạm thời nhàn rỗi
Đối với hoạt động sử dụng NQNN tạm thời nhàn rỗi, KBNN thường xuyên tiến hành rà soát cơ chế chính sách, tự kiểm tra nội bộ và thanh kiểm
tra các địa phương về việc thực hiện chấp hành quy định từ đó tổng hợp, đánh giá các sai phạm chủ yếu trong công tác tạm ứng vốn NQNN cho NSNNđể nhận dạng các rủi ro có thể xảy ra trong quá trình thực hiện. Cụ thể, sau khi Thông tư số 49/2005/TT-BTC có hiệu lực, trong quá trình thực hiện tạm ứng vốn sau đó đã xuất hiện một số vướng mắc như không quy định rõ thời hạn hoàn trả của NSTW dẫn đến số dư tạm ứng của NSTW tại một thời điểm lớn; không quy định thời hạn rút vốn kể từ khi được duyệt tạm ứng nên nhiều trường hợp đã duyệt tạm ứng nhưng không rút vốn, kéo dài thời hạn rút vốn hoặc phải hủy bỏ số đã duyệt tạm ứng; chưa quy định tạm ứng cho đối tượng khác ngoài NSNN nhưng thực tế các đối tượng như Ngân hàng Chính sách xã hội, Ngân hàng Phát triển Việt Nam, Bộ Quốc phòng đã tạm ứng vốn KBNN theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ. Trên cơ sở nhận dạng các sai phạm và rủi ro pháp lý có thể xảy ra đối với cán bộ KBNN khi triển khai nhiệm vụ tạm ứng vốn, KBNN đã điều chỉnh rà soát cơ chế, khắc phục các vướng mắc bằng việc trình Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 162/2012/TT-BTC thay thế cho Thông tư số 49/2005/TT-BTC và sau này là Thông tư số 62/2015/TT-BTC ngày 05/5/2015 sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 162/2012/TT- BTC.
Qua quá trình triển khai công tác tạm ứng vốn theo quy định của Thông tư số 162/2012/TT-BTC,athông qua công tác tự kiểm tra nội bộ và tổng kết việc triển khai các kiến nghị thanh tra,akiểm toán nhà nước, aKBNN đã tiến hành rà soát và nhận dạng một số rủi ro có thể xảy ra trong quá trình thực hiện tạm ứng vốn theo quy định hiện hành, acụ thể:aaaaaaaaaaaaaaaaaaa
+ Việc tính mức dư nợ huy động vốn cho đầu tư phát triển của ngân sách cấp tỉnh theo quy định tại Khoản 3 Điều 8 Luật NSNN 2002 chưa được hướng dẫn cụ thể bao gồm những khoản vay nào để xem xét tạm ứng vốn KBNN cho ngân sách các tỉnh,athành phố. Mặt khác,aLuật NSNN 2015 đã có quy định mới về cách tính mức dư nợ vay tối đa của NSĐP được xác định căn cứ vào số thu NSĐP được hưởng theo phân cấp (Khoản 6 Điều 7 Luật NSNN
2015); aaaaaaaa
+aChưa có quy định cụ thể về nguyên tắc và trình tự,athủ tục gia hạn tạm ứng; aaaaa
+aCác quy định về thủ tục, hồ sơ tạm ứng cần được rà soát lại để đơn giản hóa thủ tục, đồng thời vẫn đảm bảo yêu cầu quản lý;aaaaaaaa
+ Các nội dung quy định về nhiệm vụ,aquyền hạn của các cơ quan, đơn vị ở cấp trung ương,ađịa phương cần được quy định rõ để nâng cao trách nhiệm quản lý,agiám sát việc sử dụng vốn tạm ứng KBNN... aaa
Nội dung này mới nhận dạng một số rủi ro có thể xảy ra trong quá trình thực hiện tạm ứng vốn theo quy định hiện hành. Thực tế chưa phát hiện ra trường hợp lỗi xảy ra.
3.2.2.3 Đo lường, đánh giá rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước tại Kho bạc Nhà nước Việt Nam
Việc đo lường để đánh giá rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ hiện nay KBNN đang sử dụng theo phương pháp định tính và định lượng.
3.2.2.3.1 Đo lường định tính
Những thông tin, dữ liệu đo lường mức độ tác động không được ghi nhận trong sổ sách kế toán (chưa có qui chế tổ chức theo dõi), gồm: Qui trình thanh toán còn khe hở; quản trị nội bộ Kho bạc kém; nhận thức về rủi ro của nhân viên chưa đầy đủ; rủi ro đạo đức; mô hình quản trị rủi ro ngân quỹ Kho bạc chưa phù hợp.
Phương pháp định tính dựa trên kết quả khảo sát hoặc phỏng vấn trực tiếp các giả thiết nghiên cứu các yếu tố tác động đến rủi ro để đánh giá yếu tố tác động nhất đến rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ. Theo báo cáo kết quả khảo sát của Cục QLNQ, kết quả như sau:
Bảng 3.3. Tổng hợp kết quả khảo sát các giả thuyết nghiên cứu
Đơn vị tính: tỷ lệ đối tượng khảo sát
Số TT
1 Lỗi giao dịch (tài chính) của nhân viên 0,9600 0,0400 2 Lỗi (sự cố) các thiết bị, ứng dụng CNTT 0,7866 0,2133 3 Qui định, qui trình thanh toán không
minh bạch, còn khe hở
0,6533 0,3466
4 Quản trị nội bộ Kho bạc “kém” 0,4933 0,5066
5 Nhận thức của nhân viên kho bạc về rủi ro và quản lý rủi ro chưa đầy đủ
0,9733 0,0266
6 Rủi ro đạo đức của nhân viên 0,6853 0,1466
7 Mô hình quản lý rủi ro chưa phù hợp 0,7200 0,0400
Nguồn: Tổng hợp từ các phiếu khảo sát của Cục QLNQ
Dựa trên số liệu khảo sát của Cục QLNQ, tác giả có phân tích như sau: Thực hiện theo tiêu chuẩn phổ biến (đa số), chọn kết quả kiểm định mức độ đồng ý đạt tương đương 50% trở lên và sắp xếp từ cao đến thấp như sau: Nhận thức của nhân viên Kho bạc là (0,9733); lỗi (giao dịch) của nhân viên (0,9600); rủi ro đạo đức là (0,6853); lỗi (sự cố) CNTT là (0,7866); qui định và qui trình thanh toán 0,6533); và thấp nhất là quản trị nội bộ Kho bạc “kém” (0,4933).
Kết quả trên là khách quan, phù hợp thực tế quản lý rủi ro ngân quỹ và đáng tin cậy.
Đánh giá gồm 4 (bốn) cấp độ: Mức độ rất thấp, mức độ thấp, mức độ cao và mức độ rất cao. Tiến hành đo lường theo ba tiêu chí: Tầng suất, qui mô (đo lường bằng tiền) và thời gian khắc phục (số ngày làm việc).
Chỉ số đo lường đưa vào phiếu khảo sát dựa vào căn cứ thực tiễn vào