CHƯƠNG 2 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
2.2.3. Phương pháp thống kê
Thông tin định lượng thu thập được từ các tài liệu, sổ sách thống kê về rủi ro ngân quỹ nhà nước, báo cáo kết quả khảo sát rủi ro ngân quỹ tại KBNN được sử dụng để minh chứng cho các bằng chứng định lượng về các phân tích hay nhận định về quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước tại KBNN. Phương pháp này được sử dụng nhiều nhất ở phần phân tích thực trạng. Cụ thể, tác giả đã thu thập số liệu thống kê về:
- Rủi ro tổn thất tài chính của hệ thống KBNN dựa vào số liệu tài khoản tổn thất chờ xử lý trên sổ sách về kế toán của Cục KTNN trong năm 2017 và đến tháng 6/2018.
- Các nhân tố tác động đến rủi ro và quản lý rủi ro hoạt động ngân quỹ. - Rủi ro trong thanh toán.
- Rủi ro và xử lý rủi ro Lệnh thanh toán đi. - Rủi ro và xử lý rủi ro Lệnh thanh toán đến.
Như vậy, với 03 phương pháp chính đã nêu trên, tác giả đã vận dụng sử dụng trong luận văn: sử dụng phướng pháp nghiên cứu tài liệu trong toàn bộ luận văn nhưng chủ yếu sử dụng nhiều nhất trong Chương 1; sử dụng phương pháp thống kê, phương pháp phân tích – tổng hợp trong Chương 3. Trong đó, tác giả cũng đã linh hoạt kết hợp cả 03 phương pháp cho các nội dung cần nghiên cứu như từ nghiên cứu tài liệu các phiếu khảo sát, các tài liệu báo cáo, tác giả đã thống kê kết quả khảo sát, sau đó đưa ra phân tích số liệu đã thống kê trong bảng để có đánh giá đúng vấn đề nghiên cứu… Việc áp dụng các phương pháp nghiên cứu trên, giúp kết quả nghiên cứu có độ tin cậy cao.
CHƯƠNG 3
THỰC TRẠNG QUẢN LÝ RỦI RO TRONG HOẠT ĐỘNG SỬ DỤNG NGÂN QUỸ NHÀ NƯỚCTẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM 3.1. Khái quát về Kho bạc Nhà nước, chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của hệ thống Kho bạc Nhà nước Việt Nam
3.1.1. Vị trí và chức năng
- KBNN là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính quản lý nhà nước về quỹ ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước; quản lý ngân quỹ nhà nước; tổng kế toán nhà nước; thực hiện việc huy động vốn cho ngân sách nhà nước và cho đầu tư phát triển thông qua hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ theo quy định của pháp luật.
- KBNN có tư cách pháp nhân, con dấu có hình Quốc huy, được mở tài khoản tại Ngân hàng Nhà nước và các ngân hàng thương mại theo quy định của pháp luật, có trụ sở tại thành phố Hà Nội.
3.1.2. Nhiệm vụ, quyền hạn
KBNN thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: - Trình Bộ trưởng Bộ Tài chính để:
+ Trình Chính phủ dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; dự thảo nghị định của Chính phủ theo chương trình, kế hoạch xây dựng pháp luật hàng năm của Bộ đã được phê duyệt và các nghị quyết, dự án, đề án theo phân công của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ;
+ Trình Thủ tướng Chính phủ dự thảo quyết định, chỉ thị, chiến lược, quy hoạch, chương trình hành động, đề án, dự án quan trọng thuộc lĩnh vực quản lý của KBNN.
- Trình Bộ trưởng Bộ Tài chính xem xét, quyết định:
+ Dự thảo thông tư và các văn bản khác về lĩnh vực quản lý của KBNN; + Kế hoạch hoạt động hàng năm của KBNN.
phạm nội bộ, văn bản cá biệt thuộc phạm vi quản lý của KBNN.
- Tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án, đề án thuộc phạm vi quản lý của KBNN sau khi được cấp có thẩm quyền ban hành hoặc phê duyệt.
- Quản lý quỹ ngân sách nhà nước, quỹ tài chính nhà nước được giao theo quy định của pháp luật
- Được trích tài khoản của tổ chức, cá nhân mở tại KBNN để nộp ngân sách nhà nước hoặc áp dụng các biện pháp hành chính khác để thu cho ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật; từ chối thanh toán, chi trả các khoản chi không đúng, không đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật.
- Tổ chức thực hiện kế toán ngân sách nhà nước - Tổ chức thực hiện tổng kế toán nhà nước
- Tổ chức quản lý, điều hành ngân quỹ nhà nước tập trung, thống nhất trong toàn hệ thống:
+ Mở tài khoản tiền gửi hoặc tài khoản thanh toán tại NHNN và các ngân hàng thương mại để thực hiện các nghiệp vụ thu, chi, thanh toán của KBNN theo quy định của pháp luật;
+ Được sử dụng ngân quỹ nhà nước để tạm ứng cho ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật;
+ Xây dựng và phát triển hệ thống các công cụ, nghiệp vụ quản lý hiện đại theo nguyên tắc đảm bảo an toàn và hiệu quả ngân quỹ nhà nước.
- Tổ chức huy động vốn cho ngân sách nhà nước và đầu tư phát triển thông qua việc phát hành trái phiếu Chính phủ.
- Thanh tra chuyên ngành, kiểm tra, kiểm toán nội bộ, giải quyết khiếu nại, tố cáo; xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật đối với hành vi vi phạm pháp luật trong phạm vi quản lý nhà nước của KBNN; phòng, chống tham nhũng, tiêu cực và thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong việc sử dụng tài sản, kinh phí được giao theo quy định của pháp luật.
- Thực hiện công tác tổ chức và cán bộ
- Thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn khác do Bộ trưởng Bộ Tài chính giao và theo quy định của pháp luật.
3.1.3. Cơ cấu tổ chức
Căn cứ theo Quyết định số 26/2015/QĐ-TTg ngày 08/07/2015 của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Kho bạc nhà nước trực thuộc Bộ Tài chính, hệ thống KBNN được tổ chức theo hệ thống dọc từ trung ương đến địa phương theo đơn vị hành chính, bảo đảm nguyên tắc tập trung, thống nhất.
Hình 3.1 - Sơ đồ tổ chức bộ máy của KBNN
(Nguồn: Quyết định số 26/2015/QĐ-TTg)
KBNN được tổ chức thành hệ thống dọc từ Trung ương đến địa phương theo đơn vị hành chính, bảo đảm nguyên tắc tập trung, thống nhất. Theo đó KBNN được tổ chức ở 3 cấp từ Trung ương đến huyện
3.1.3.1. Cấp Trung ương
Tại cấp trung ương là cơ quan KBNN. Cơ quan KBNN có 14 đơn vị cấp Vụ, Cục và tương đương, trong đó 12 đơn vị hành chính giúp Tổng Giám đốc thực hiện chức năng quản lý nhà nước, 02 đơn vị sự nghiệp. Trong đó:
a. Cục quản lý ngân quỹ là đơn vị trực tiếp thực hiện công tác quản lý NQNN trong toàn hệ thống, cụ thể:
- Trình Tổng giám đốc KBNN và tổ chức thực hiện sau khi được phê duyệt:
+ Phương án tổ chức và điều hành NQNN và thực hiện nghiệp vụ trên thị trường tài chính để quản lý NQNN an toàn hiệu quả theo quy định của pháp luật.
+ Tạm ứng vốn cho ngân sách trung ương và ngân sách địa phương theo quy định.
+ Quản lý việc mở tài khoản tại ngân hàng nhà nước (NHNN), ngân hàng thương mại (NHTM) để thực hiện các nghiệp vụ thu, chi, thanh toán của KBNN theo quy định.
- Thực hiện các giao dịch về NQNN theo quy định.
- Thực hiện việc kiểm soát nội bộ để đảm bảo việc quản lý NQNN được an toàn, đúng chế độ.
- Chủ trì nghiên cứu, xây dựng và phát triển các công cụ, nghiệp vụ quản lý NQNN.
- Quản lý quỹ ngoại tệ tập trung của NSNN.
- Tổ chức huy động vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển thông qua hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ.
- Hướng dẫn, kiểm tra các đơn vị KBNN về công tác quản lý NQNN, huy động vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ qua hệ thống KBNN;…
b. Tại cấp trung ương, ngoài Cục Quản lý ngân quỹ, còn một số đơn vị có liên quan đến thực hiện công tác quản lý NQNN trong toàn hệ thống, gồm:
- Cục Kế toán nhà nước (nhiệm vụ của Phòng Thanh toán điện tử thuộc Cục Kế toán nhà nước) có nhiệm vụ về công tác quản lý NQNN như:
+ Quản lý, kiểm soát, điều hành các hệ thống thanh toán của hệ thống KBNN (thanh toán điện tử liên kho bạc, thanh toán song phương điện tử, thanh toán điện tử liên ngân hàng,...);
+ Đối chiếu, kiểm tra số liệu kế toán, thanh toán toàn quốc;
+ Hướng dẫn, đào tạo, triển khai các chế độ, quy trình nghiệp vụ thanh toán trong hệ thống KBNN;...
- Sở giao dịch KBNN: Quản lý (và làm chủ tài khoản) các tài khoản thanh toán tổng hợp toàn hệ thống của KBNN tại NHNN, NHTM theo ủy quyền của Tổng giám đốc KBNN.
3.1.3.2. Cấp tỉnh
Tại cấp tỉnh là KBNN tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Hiện nay có 63 KBNN cấp tỉnh, tại mỗi KBNN tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có tối đa không quá 9 phòng, riêng KBNN Hà Nội không quá 12 phòng và KBNN TPHCM không quá 10 phòng.
Công tác quản lý ngân quỹ tại KBNN tỉnh được thực hiện bởi Phòng Kế toán nhà nước; Theo đó, phòng Kế toán nhà nước là đơn vị thực hiện nhiệm vụ tham mưu, giúp Giám đốc KBNN tỉnh tổ chức thực hiện công tác quản lý NQNN, phát hành và thanh toán trái phiếu Chính phủ.
3.1.3.3. Cấp huyện
Tại cấp huyện là KBNN huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh. KBNN cấp huyện hiện nay có hơn 660 đơn vị. KBNN cấp huyện thành lập tổ/phòng nghiệp vụ, trong đó Tổ/phòng Kế toán nhà nước có nhiệm vụ tham mưu giúp Giám đốc KBNN huyện tổ chức thực hiện công tác quản lý NQNN, phát hành và thanh toán trái phiếu Chính phủ.
KBNN các cấp đều có tư cách pháp nhân, con dấu riêng và có tài khoản tại NHNN, ngân hàng Thương mại trên địa bàn. Mỗi đơn vị KBNN có tính chất hoạt động độc lập tương đối đồng thời có quan hệ mật thiết và đồng bộ
với nhau trong một chỉnh thể thống nhất.
3.2. Thực trạng công tác quản lý rủi ro hoạt động sử dụngngân quỹ nhà nướctại Kho bạc Nhà nước Việt Nam quỹ nhà nướctại Kho bạc Nhà nước Việt Nam
3.2.1. Kế hoạch và cơ chế chính sách để quản lý rủi ro
- Kế hoạch quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ hàng năm được đưa ra vào cuối năm trước, sau khi có báo cáo tổng kết năm tình hình hoạt động của KBNN. Căn cứ vào kết quả năm trước, KBNN đưa ra kế hoạch hành động cho năm tiếp theo, bao gồm cả kế hoạch quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng ngân quỹ.
- Kế hoạch quản lý rủi ro xây dựng dựa trên cơ chế kiểm soát hoạt động sử dụng NQNN thực hiện theo công văn số 391/KB-KH ngày 15/09/1991 của KBNN được ban hành trong hoàn cảnh các hoạt động thu, chi và thanh toán của KBNN còn ở mức độ sơ khai. Trong giai đoạn đầu triển khai công tác quản lý NQNN, KBNN thực hiện theo công văn số 391/KB- KH. Theo đó, việc quản lý rủi ro trong lĩnh vực quản lý NQNN chủ yếu thực hiện qua công tác kiểm tra, kiểm soát (kiểm tra trực tiếp tại KBNN địa phương; kiểm soát từ xa qua hoạt động thông tin, báo cáo...).
Trong quá trình triển khai, KBNN đã tiến hành kiểm tra, rà soát để nhận biết một số tồn tại và hạn chế nhất định như: việc mở tài khoản tiền gửi của các đơn vị KBNN tại các ngân hàng đã làm phân tán ngân quỹ KBNN, dẫn đến nguồn lực bị phân tán và thiếu tập trung; chưa dự báo được các dòng tiền vào, ra KBNN; chưa có cơ chế đầu tư từ ngân quỹ; chưa có sự phối kết hợp giữa Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước trong công tác quản lý ngân quỹ; thiếu một văn bản pháp lý cao về quản lý ngân quỹ; khó xác định trách nhiệm nếu để xảy ra việc huy động các nguồn tài chính thay thế trong ngắn hạn kém hiệu quả; xuất hiện các thông tin sai lệch trong quản lý tiền trong lưu thông. Bên cạnh đó, một số đơn vị KBNN chưa thực hiện hoặc thực hiện chưa đầy đủ các quy định về quản lý, điều chuyển vốn theo Quy định ban hành kèm theo Quyết định số 333KB/QĐ/KB-TH ngày 23/4/2002 của Tổng Giám
đốc KBNN. Việc tính và thu lãi tiền gửi còn những sai sót như tính nhầm số dư dẫn đến giảm số lãi phải thu, tính thiếu ngày hưởng lãi. Việc áp dụng lãi suất tiền gửi của KBNN tại các NHTM chưa thống nhất, thậm chí trong cùng hệ thống NHTM trên cùng địa bàn và cùng thời điểm nhưng lãi suất áp dụng cũng khác nhau. Đây là vấn đề bất hợp lý, dễ xảy ra tiêu cực, gây khó khăn cho việc quản lý, kiểm tra kiểm soát lãi tiền gửi của KBNN. KBNN đã thường xuyên tổ chức đánh giá và nhận dạng ra các rủi ro tiềm tàng từ các tồn tại, hạn chế nêu trên từ đó điều chỉnh, hoàn thiện cơ chế chính sách để quản lý rủi ro trong hoạt động quản lý ngân quỹ hiệu quả.
Thực hiện Chương trình cải cách quản lý ngân quỹ với mục tiêu quản lý NQNN an toàn, hiệu quả; song song với việc hoàn thiện thể chế, bộ máy quản lý ngân quỹ, KBNN đã ưu tiên triển khai các công cụ phục vụ quản lý ngân quỹ như thiết lập hệ thống tài khoản thanh toán tập trung, hệ thống dự báo luồng tiền và từng bước triển khai quy trình quản lý rủi ro ngân quỹ. Tuy nhiên, cho đến hiện nay, ngoài một số quy định về quản lý rủi ro trong Nghị định số 24/2016/NĐ-CP và Thông tư số 314/2016/TT-BTC ngày 28/11/2016 hướng dẫn một số điều tại Nghị định số 24/2016/NĐ-CP thì chưa có kế hoạch cụ thể cũng như văn bản quy phạm pháp luật, chính sách, quy trình quy định và hướng dẫn cụ thể về quản lý rủi ro, cách thức tổ chức thực hiện quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụng NQNN.
Những qui định, qui trình pháp lý về kiểm soát thanh toán (dòng tiền vào, ra khỏi quỹ) thông qua các nội dung qui định pháp lý và các qui trình nghiệp vụ thanh toán, gồm: Qui trình phối hợp thu NSNN (TCS); chương trình thanh toán SPĐT; chương trình thanh toán LNH điện tử. Trong đó chương trình TCS được sử dụng như một chương trình trung gian kết nối với hai chương trình còn lại.
- Qui định pháp lý về phương thức thanh toán SPĐT áp dụng cho các nghiệp vụ thanh toán giữa Kho bạc (chủ yếu là Kho bạc quận - huyện) và các NHTM, nơi Kho bạc mở tài khoản tiền gửi thanh toán theo quyết định số
699/QĐ-KBNN ngày 25/07/2013 của Tổng Giám đốc KBNN về việc ban bành quy trình nghiệp vụ thí điểm thanh toán SPĐT giữa Kho bạc Nhà nước với ngân hàng thương mại;Quyết định số 5688/QĐ-KBNN về việc ban bành quy trình nghiệp vụ thanh toán SPĐT giữa Kho bạc Nhà nước với ngân hàng thương mạingày 30/12/2016 của Tổng Giám đốc KBNNthay thế 699/QĐ- KBNN và có hiệu lực từ 15/02/2017.
- Qui định pháp lý của phương thức thanh toán LNH điện tử áp dụng cho các nghiệp vụ thanh toán giữa Kho bạc thành phố (Văn phòng KBTP) và chi nhánh Ngân hàng nhà nước thành phố theo quyết định số 51/QĐ-KBNN ngày 15 tháng 01 năm 2013 của Tổng Giám đốc; Công văn số 2048/KBNN- KTNN ngày 14/08/2014 của KBNN; Công văn số 2799/KBNN-KTNN ngày 03/11/2015; Chương VIII Công văn số 388/KBNN-KTNN ngày 01/03/2013 của KBNN; Quyết định 1888/QĐ-KBNN ngày 05/05/2017 thay thế 51/QĐ- KBNN; công văn 2048/KBNN-KTNN; Công văn số 2799/KBNN-KTNN.