5. Kết cấu đề tài
1.2.4 Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý rủi ro trong hoạt động sử dụngngân quỹ nhà
1.2.4.1. Các nhân tố khách quan
1.2.4.1.1. Yếu tố thuộc môi trường tự nhiên (thiên tai, hỏa hoạn, tội phạm…)
Hoạt động của bất kỳ tổ chức lớn, bé nào cũng bị tác động của các yếu tố tự nhiên. Bão, lụt luôn gây ra những thiệt hại ít nhiều về tài sản của tổ chức như mọi người đều cảm nhận. Ví dụ như bão làm hư hại hệ thống lưới điện dẫn đến sự gián đoạn hoạt động (sản xuất, cung cấp dịch vụ…); ngập lụt có thể làm hư hại tòa nhà (trụ sở) gây thiệt hại vật chất như hệ thống điện, mạng
nội bộ… Một sự hỏa hoạn xảy ra tất yếu gây nên những thiệt hại vật chất và tội phạm luôn là vấn đề mà các tổ chức đề ra các phương án đề phòng. Đặc biệt trong thời đại CNTT, khi mà các ứng dụng CNTT được áp dụng rộng rãi trong nhiều lĩnh vực hoạt động, nhất là đối với các tổ chức Tài chính – Ngân hàng. Việc đề phòng tội phạm công nghệ cao luôn là mối quan tâm đặc biệt của các nhà quản lý. Nói khái quát, các yếu tố thuộc môi trường tự nhiên là yếu tố cơ bản tác động đến rủi ro và quản lý rủi ro ngân quỹ trong hoạt động Kho bạc.
1.2.4.1.2. Luật, các quy định, quy trình (quy tắc tài chính - kế toán nhà nước)
Hoạt động ngân quỹ Kho bạc phải tuân thủ nghiêm ngặt các quy tắc tài chính – kế toán nhà nước, cụ thể như những khoản tiền nào được thu vào quỹ, hàm ý đối tượng, phạm vi, điều kiện thu và quy trình thu (kế toán thu) vào sổ quỹ; mục đích, đối tượng, phạm vi, điều kiện chi (xuất quỹ), quy trình chi và ghi chi quỹ (kế toán chi).
Chế độ pháp lý về quản lý ngân quỹ Kho bạc thường bao gồm các nhóm quy phạm pháp luật như sau:
Nhóm thứ nhất, bao gồm các quy phạm pháp luật quy định về các khoản thu NSNN, quy trình thu; các khoản thu thuộc các quỹ TCNN khác; các khoản tạm thu, tạm giữ của các cơ quan thi hành…(dòng tiền vào). Quy định về mục đích, đối tượng chi và quy trình thực hiện các khoản chi (dòng tiền ra).
Nhóm thứ hai, bao gồm các quy phạm pháp luật quy định về điều kiện, thủ tục thu, chi; mở và sử dụng tài khoản thu chi NSNN, hay tài khoản tiền gửi (thanh toán); mục đích, đối tượng, phạm vi quy trình thanh toán (thu, chi)
của từng loại tài khoản (nội dung thanh toán, phương tiện thanh toán, chứng từ thanh toán…)
Nhóm thứ ba, bao gồm các quy phạm pháp luật quy định về kiểm tra, giám sát hoạt động ngân quỹ và chế độ trách nhiệm cá nhân trong việc thi
hành các khoản thu chi và kiểm tra, giám sát hoạt động ngân quỹ. Đặc biệt là trách nhiệm bồi thường thiệt hại khi có hành vi vi phạm pháp luật quản lý ngân quỹ.
Nhóm thứ tư, bao gồm các quy phạm pháp luật quy định về chế độ báo cáo tài chính nhà nước gồm: tình hình thu, chi NSNN; tình hình thu chi các quỹ TCNN khác; các khoản tạm thu, tạm giữ; tình hình vay nợ và thanh toán các khoản vay của chính phủ (trung ương và địa phương).
Những quy định pháp lý nêu trên có thể tạo ra những sự kiện bất lợi
(rủi ro) ngân quỹ nếu các quy định không chặt chẽ, thiếu minh bạch từ đó tác động tiêu cực đến quản lý rủi ro ngân quỹ.
1.2.4.1.3. Yếu tố công nghệ thông tin và truyền thông
Từ lâu, rất nhiều nhà kinh tế học đã ghi nhận tầm quan trọng của tiến bộ công nghệ trong tăng trưởng kinh tế và phúc lợi xã hội. Schumpeter (1934) đi tiên phong nghiên cứu về công nghệ, sau đó Solow (1957) tiếp tục nhấn mạnh khía cạnh này trong bài sơ lược phát triển kinh tế của ông. Quan điểm của Schumpeter về công nghệ phủ nhận trường phái chính thống chống độc quyền và tranh luận về việc các công ty lớn hoạt động trong một cấu trúc thị trường tập trung sẽ khuyến khích tiến bộ công nghệ, trong khi đó Solow cho rằng tỷ lệ tăng trưởng dư thừa tốt có thể được giải thích bởi những thay đổi trong công nghệ. Mặt khác, Davies (1979) lập luận rằng xã hội đạt được đầy đủ những lợi ích từ việc đổi mới sản phẩm hoặc đổi mới quy trình chỉ khi việc đổi mới này được phổ biến đủ rộng rãi để nâng cao năng suất của công ty hoặc tiện ích của người tiêu dùng. Tuy còn nhiều tranh luận, nhưng sự phát triển của công nghệ thông tin và truyền thông đã ảnh hưởng đáng kể tới hoạt động ngành ngân hàng(Hannan và McDowell,1984; Gourlay và Pentecost, 2002). Nói cách khác, sự phát triển của công nghệ ngân hàng chủ yếu xuất phát từ các thay đổi trong các kênh phân phối mà chúng ta có thể thấy được từ giao dịch tại quầy (OTC), máy rút tiền tự động (ATM), dịch vụ ngân hàng hiện đại thông qua đầu số điện thoại cố định, dịch vụ ngân hàng qua điện
thoại, dịch vụ ngân hàng tại nhà và gần đây nhất là ngân hàng trực tuyến. Không ai có thể phủ nhận những đóng góp của sự phát triển của công nghệ thông tin đối với các lĩnh vực đời sống xã hội nói chung và hoạt động của các định chế tài chính nói riêng. Hầu như mọi tổ chức trong hệ thống tài chính quốc tế cũng như từng quốc gia đều có thể đáp ứng một cách nhanh chóng và chính xác nhu cầu thanh toán của khách hàng thông qua mạng điện tử trong phạm vi quốc gia và mạng internet toàn cầu. Song, các nhà quản lý kinh tế thường nhắc, lợi ích và rủi ro là hai mặt của đồng tiền. Điều đó hàm ý, việc ứng dụng CNTT cũng có thể tiềm ẩn nhiều rủi ro.
Đối với hoạt động Kho bạc, việc Kho bạc mở rộng các ứng dụng CNTT vào hoạt động quản lý ngân quỹ vừa nâng cao hiệu quả quản lý vừa tiềm ẩn những rủi ro, rủi ro ngân quỹ.
1.2.4.1.4. Sự phát triển của thị trường tài chính và mạng lưới ngân hàng thương mại rộng khắp
Một trong những nhiệm vụ cơ bản của Kho bạc là thanh toán các khoản nợ quốc gia nằm rải rác khắp nơi trên lãnh thổ, trong đó hầu hết các chủ nợ
(nhà thầu cung cấp hàng hóa dịch vụ công) đều mở tài khoản tại các NHTM. Nếu mạng lưới NHTM rộng khắp cả nước sẽ tạo ra những điều kiện thuận lợi cho Kho bạc mở rộng hình thức thanh toán (không dùng tiền mặt) cho chủ nợ. Nói rõ hơn, với mạng lưới NHTM rộng khắp là yếu tố quan trọng giúp Kho bạc thực hiện chức năng trung gian thanh toán dễ dàng và chính xác hơn, đồng thời với chính sách đa dạng hóa công cụ thanh toán điện tử sẽ giúp Kho bạc đạt được mục tiêu thanh toán an toàn, hiệu quả, nhưng đồng thời với sự thanh toán qua nhiều trung gian và đa dạng công cụ cũng tiềm ẩn nhiều rủi ro hoạt động do quy mô (mạng lưới thanh toán, số lượng giao dịch qua trung gian NHTM)
1.2.4.2. Các nhân tố chủ quan
1.2.4.2.1. Đạo đức nghề nghiệp và trình độ, năng lực của nhân viên Đạo đức nghề nghiệp của nhân viên Kho bạc kém là nguyên nhân chính
yếu của các hành vi gian lận nội bộ như: lừa đảo, chiếm đoạt tài sản, giả mạo hồ sơ chứng từ, biển thủ ngân quỹ…. hoặc tiếp tay cho tội phạm bên ngoài thực hiện hành vi gian lận.
Mặc khác, những thiệt hại về ngân quỹ hay hoạt động ngân quỹ kém hiệu quả (không đạt mục tiêu quản lý ngân quỹ) cũng có nguyên nhân từ sự yếu kém về trình độ, năng lực quản lý ngân quỹ của nhân viên Kho bạc như trong trường hợp lỗi giao dịch tài chính (sai lầm trong thanh toán).
Trình độ và năng lực của kế toán viên, nhất là đội ngũ kế toán viên làm công tác kế toán thanh toán là yếu tố then chốt quyết định chất lượng giao dịch tài chính. Thực tế cho thấy, khả năng tổn thất phát sinh từ các lỗi, sai sót không cố ý hoặc do sơ suất trong việc đáp ứng các trách nhiệm nghề nghiệp mà nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ sự hạn chế về trình độ, năng lực của kế toán viên.
1.2.4.2.2. Tuân thủ quy trình nghiệp vụ ngân quỹ trong thực tế
Yếu tố thể chế, chính sách tạo nên khuôn khổ pháp lý cho mọi hoạt động của tổ chức, nó là căn cứ pháp lý để xây dựng các quy trình nghiệp vụ cụ thể. Quy trình nghiệp vụ là những quy định về trình tự thực hiện một nghiệp vụ nhất định, nó bao gồm nhiều giai đoạn kế tiếp nhau theo thời gian mà trong đó các quy định về thủ tục tài chính – kế toán, quyền hạn và trách nhiệm của các cá nhân tham gia vào từng giai đoạn được quy định một cách chặt chẽ, rõ ràng.
Quy trình nghiệp vụ thanh toán qua Kho bạc bao gồm các giai đoạn: đăng ký và sử dụng tài khoản tại Kho bạc, lập chứng từ thanh toán, thực hiện thanh toán, kiểm tra, đối chiếu, xử lý sai lầm, thiếu sót trong thanh toán, quyết toán nghiệp vụ thanh toán.
Một quy trình nghiệp vụ “hiệu quả”, trước hết đòi hỏi những quy định chặt chẽ, rõ ràng về thủ tục thực hiện; về quyền hạn và trách nhiệm (hành chính và vật chất) của tổ chức, cá nhân tham gia vào quy trình (bao gồm quyền và trách niệm kiểm tra giám sát của các nhà quản lý mọi cấp); sau đó
là thời gian thực hiện nhanh chóng, nghĩa là các giai đoạn (số bước thực hiện)
ít nhất có thể, thủ tục thực hiện đơn giản; quyền hạn và trách nhiệm của từng bộ phận, cá nhân này không ảnh hưởng xấu đến tiến trình thực hiện nghiệp vụ của các tổ chức, cá nhân kế tiếp.
Quy trình nghiệp vụ ngân quỹ thường do Bộ Tài chính quy định và trong đó bao gồm những quy định bắt buộc, thống nhất và hệ thống.
Xét về bản chất, quy trình nghiệp vụ ngân quỹ Kho bạc là yếu tố nội sinh tác động đến hoạt động quản lý ngân quỹ và quản lý rủi ro ngân quỹ. Nói rõ hơn, nếu không tuân thủ nghiêm ngặt quy trình trong thực tế thì rủi ro ngân quỹ nhiều khả năng xảy ra.
1.2.4.2.3. Quản trị nội bộ Kho bạc
Quản trị nội bộ bao gồm sự phân công, ủy quyền, chế độ trách nhiệm và kiểm tra, giám sát…Trong đó kiểm tra, giám sát là một chức năng quan trọng của quản lý, đối với hoạt động ngân quỹ Kho bạc thì chức năng này càng phải được coi trọng hơn, nhằm ngăn chặn những biểu hiện sai trái, không khách quan, thiếu trung thực hay lạm dụng ngân quỹ trong quá trình thanh toán… làm ảnh hưởng lớn đến kết quả quản lý ngân quỹ. INTOSAI
(International Organization of Supreme Audit Institutions, tạm dịch, tổ chức quốc tế của các tổ chức kiểm toán tối cao) rất đề cao việc kiểm tra, kiểm soát ở từng cấp và mỗi giai đoạn kiểm soát (kiểm toán). Trong nhóm chuẩn mực thực hành đã ghi rõ: “Công việc của kiểm toán viên ở mỗi cấp và mỗi giai đoạn kiểm toán phải được giám sát một cách đúng đắn trong quá trình kiểm toán và các công việc được thể hiện bằng văn bản phải được một kiểm toán viên cấp cao hơn của cơ quan kiểm toán kiểm tra lại”.
Theo quan điểm trên, để bảo đảm quản lý ngân quỹ an toàn, hiệu quả hay quản lý rủi ro ngân quỹ “tốt”, Kho bạc cần phải có quy chế: phân công, ủy quyền, chế độ trách nhiệm, kiểm tra, giám sát công khai, minh bạch; nhất là quy chế kiểm tra, kiểm soát hoạt động ngân quỹ theo từng cấp, từng giai đoạn cũng như trách nhiệm của mỗi kế toán viên, nhà quản lý trong hoạt động
ngân quỹ.
1.2.4.2.4. Triển khai ứng dụng công nghệ thông tin
Trong thời đại kinh tế phát triển, quy mô, tính chất đa dạng và phức tạp của hoạt động Kho bạc, hệ thống CNTT đóng vai trò khá quan trọng trong toàn bộ hoạt động của Kho bạc từ cấp trung ương đến cấp cơ sở. Trong các lĩnh vực ngân quỹ, các nghiệp vụ luôn gắn liền với việc tiếp nhận và xử lý thông tin tài chính đa dạng, do vậy việc ứng dụng CNTT thành công (theo đúng mục tiêu trang bị) có tác động tích cực đến hoạt động ngân quỹ. Việc đầu tư vào hệ thống CNTT tương thích với hoạt động Kho bạc và kết nối tốt với hệ thống CNTT của ngân hàng và các tổ chức có liên hệ là nhiệm vụ của KBNN (trung ương), nhưng việc đảm bảo mục tiêu vận hành hệ thống “thành công” (giảm thiểu rủi ro) lại tùy thuộc vào khả năng ứng dụng của Kho bạc cơ sở.
Đảm bảo mục tiêu vận hành hệ thống “thành công” đòi hỏi coi trọng công tác bảo trì để sự trục trặc xảy ra với tần suất và quy mô gần như không đáng kể.
1.2.4.2.5. Nhận thức về rủi ro và quản lý rủi ro ngân quỹ của nhân viên Kho bạc
Nhận thức của con người là yếu tố tác động mạnh đến hành vi và kết quả hoạt động của họ. Trong lĩnh vực quản lý ngân quỹ, nếu nhân viên Kho bạc nhận thức đầy đủ về những rủi ro ngân quỹ, họ sẽ tự nghiên cứu những tình huống tiêu cực có thể xảy ra, những sự kiện có thể dẫn đến thiệt hại ngân quỹ hoặc không đạt được mục tiêu theo nghĩa vụ (ví dụ như thanh toán đầy đủ, kịp thời trong mọi tình huống), từ đó tự nâng cao trình độ, năng lực thi hành các nghiệp vụ, đồng thời tích cực tham gia vào việc thiết lập mô hình quản lý ngân quỹ thích hợp.
1.2.4.2.6. Mô hình quản lý rủi ro
Một số mô hình quản lý rủi ro đang được các tổ chức áp dụng phổ biến hiện nay là mô hình khung quản lý rủi ro và mô hình ma trận các yếu tố tác
động đến rủi ro. Việc lựa chọn mô hình phù hợp nghĩa là các yếu tố của mô hình phù hợp với lý thuyết quản trị rủi ro ngân quỹ, và các dữ liệu thực tế có thể thu thập dễ dàng và đáng tin cậy.
Hiện nay, KBNN Việt Nam mới đang trong quá trình nghiên cứu lựa chọn mô hình quản lý rủi ro, chưa lựa chọn được mô hình phù hợp. Mô hình được coi là phù hợp có thể được phát triển và áp dụng từng bước các kỹ thuật cải tiến và đội ngũ nhân viên Kho bạc ngày càng có thể hiểu rõ những rủi ro và các kỹ thuật giảm thiểu rủi ro,có thể xác định, đánh giá (đo lường), giám sát và giảm nhẹ hay kiểm soát rủi ro.
1.3. Kinh nghiệm về quản lý rủi ro hoạt động sử dụng ngân quỹ nhà nước tại Kho bạc Nhà nước và một số bài học rút ra cho Kho bạc