- Tăng cường quản lý và giám sát theo chỉ tiêu, theo rủi ro kết hợp với cụ thể về vốn và tài sản công hiệu quả hơn (rà soát và sắp xếp lại TCBM).
2. Những vấn đề tồn tại trong chính sách tài khóa giai đoạn 2011-
2.2. Thực trạng chi ngân sách
Quy mô chi ngân sách
Mặc dù tốc độ tăng chi cân đối NSNN trong 5 năm gần đây đã giảm đáng kể so với giai đoạn trước, tuy nhiên quy mô chi tiêu công vẫn còn khá cao. Nếu sử dụng phân loại của Việt Nam thì quy mô chi NSNN từ năm 2005 đến nay xấp xỉ 30% GDP.
Hình 3. Tỷ trọng, tốc độ tăng chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên và chi trả nợ
Đơn vị: %
Nguồn: Bộ Tài chính, số liệu năm 2011 - 2017 là số quyết toán, năm 2018 - 2019 là số dự toán và năm 2020 là số dự báo
So sánh với quốc tế cho thấy, Việt Nam đang chi tiêu từ NSNN cao hơn trung bình các nước đang phát triển có cùng trình độ và lớn nhất khu vực ASEAN. Ngoài các lý do về cơ cấu kinh tế, cơ cấu tổ chức bộ máy, việc lựa chọn quan điểm phát triển theo mô hình nhà nước phúc lợi cũng như mô hình tăng trưởng dựa vào đầu tư, đặc
biệt đầu tư từ khu vực nhà nước là những nguyên nhân dẫn đến chi tiêu công của Việt Nam tương đối cao.
Hình 4. So sánh chi tiêu NSNN các nước đang phát triển có thu nhập thấp
Nguồn: IMF, 2018
Cơ cấu chi ngân sách
Xét về mặt cơ cấu, sau giai đoạn tăng mạnh, chi đầu tư từ NSNN đang theo xu hướng giảm đần. Tỷ trọng chi đầu tư (gồm tất cả các nguồn) trong tổng chi tiêu công cao nhất là 32% năm 2009 đã giảm còn hơn 27% vào năm 2018. Tốc độ tăng chi tiêu cho đầu tư phát triển giai đoạn 2012 - 2018 chỉ đạt khoảng 10% mỗi năm, thấp hơn nhiều 19 - 20% mỗi năm trong giai đoạn 2007 - 2011 và thấp hơn tốc độ tăng chi thường xuyên (trung bình khoảng 12% giai đoạn 2012 - 2016).
Tái cơ cấu đầu tư công thông qua việc giảm dần tỷ lệ đầu tư từ NSNN trong tổng đầu tư toàn xã hội là cần thiết, song giảm mạnh và đột ngột khoản đầu tư này chưa phải đã tốt vì hiện chưa có nguồn lực thay thế. Vấn đề của Việt Nam hiện nay là cải thiện chất lượng và hiệu quả đầu tư nói chung, trong đó có đầu tư của NSNN mà không phải chỉ là giảm về số lượng. Ngoài ra, tình trạng vốn giải ngân đầu tư từ NSNN chỉ đạt 67,6% dự toán, đã xuất hiện tình trạng Chính phủ phát hành trái phiếu để phục vụ đầu tư nhưng không giải ngân được dẫn đến việc Kho bạc Nhà nước phải đem gửi ở các ngân hàng thương mại, ảnh hưởng đến chi phí vốn và hiệu quả sử dụng vốn nhà nước.
Theo kết quả tính toán Chỉ số HHI về mức độ tập trung vốn đầu tư nhà nước cho các nhóm ngành kinh tế, tình trạng đầu tư dàn trải vẫn chưa thực sự được cải thiện, làm giảm hiệu quả đầu tư khi thời gian hoàn thành các công trình sẽ kéo dài hơn dự kiến. Điều này gây lãng phí nguồn lực, đặc biệt trong bối cảnh năng lực quản trị các dự án đầu tư công của Việt Nam chưa được cải thiện nhiều.
Trong khi đó, khoản chi lớn nhất trong tổng chi NSNN là chi thường xuyên, chi cho bộ máy Nhà nước. Trong tổng chi cân đối NSNN, chi thường xuyên liên tục ở mức cao, khoảng 60% kể từ năm 2008. Trong cơ cấu chi thường xuyên, việc chi tiêu
cho quản lý hành chính liên tục tăng, cho thấy Việt Nam không đạt được kết quả tốt trong việc cải cách bộ máy hành chính để giảm chi tiêu công. Tổng chi cho lương trong ngân sách tương đối cao so với các quốc gia khác trong khu vực, tương đương với các quốc gia thu nhập trung bình. Với xu hướng như hiện nay, tỷ lệ chi lương của Việt Nam có thể dễ dàng vượt mức bình quân của các quốc gia thu nhập trung bình trong thời gian ngắn và có thể cao hơn cả tỷ lệ hiện nay của các quốc gia thu nhập cao trong năm 2020. Điều này sẽ gây áp lực rất lớn đến tài chính công.
Chi cho lương hưu và đảm bảo xã hội ngày càng chiếm tỷ lệ lớn trong NSNN. Điều này cho thấy bất kỳ đợt cải cách nào về tiền lương sẽ cần được đánh giá một cách đầy đủ vì tăng lương không chỉ tác động đến tổng cầu của nền kinh tế mà còn tác động mạnh đến sự bền vững của NSNN.
Cuối cùng, một trong những khoản chi có vai trò ngày càng lớn trong tổng chi NSNN là chi trả nợ (gồm cả lãi và gốc). Với nhiều khoản vay từ những năm 1990 thì đến nay đã bắt đầu tới hạn trả nợ, do vậy hàng năm số nợ phải trả đã chiếm tỷ trọng khoảng 10 - 12% tổng chi NSNN. Về xu thế, số nợ này sẽ tăng dần lên trong những năm tới và điều đó cũng có thể là nguyên nhân ảnh hưởng đến tính bền vững của NSNN trong tương lai.
Bảng 3. Cơ cấu các khoản chi trong tổng chi cân đối NSNN
Chỉ tiêu 2005 2008 2011 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Chi thường xuyên 65,4 71,0 70,5 73,7 76,1 73,9 75,4 70,5 71,7
Trong đó:
Chi quản lý hành
chính 8,2 9,2 10,3 10,6 11,8 11,2 11,4 8,8 8,9 Chi sự nghiệp kinh
tế 5,2 5,1 6,4 6,4 6,7 6,7 6,7 7,5 8,1 Chi sự nghiệp xã hội 26,8 27,7 31,5 31,2 33,9 30,2 29,9 31,4 30,3 Trong đó: Chi giáo dục và đào tạo 12,5 13,0 14,1 15,1 16,8 15,0 14,7 14,8 15,0 Chi y tế 3,3 3,5 4,4 4,4 4,8 4,2 4,0 5,8 5,8
Chỉ tiêu 2005 2008 2011 2013 2014 2015 2016 2017 2018
nghệ
Chi lương hưu và
đảm bảo xã hội 7,7 9,0 11,1 9,7 10,3 8,9 9,2 9,0 7,5
Chi trả nợ lãi 2,9 4,1 4,2 5,2 6,4 6,9 7,2 6,8 7,4 Chi cải cách tiền
lương 5,7 5,6 3,0 1,5 0,0 0,8 1,1 0,5 2,3
Chi đầu tư phát triển
34,6 29,0 29,5 26,3 23,9 26,1 23,8 25,7 25,3
Nguồn: Tổng hợp từ quyết toán NSNN nhiều năm, năm 2017 là số ước thực hiện lần 2, năm 2018 là số ước thực hiện lần 1, tính toán theo cách phân loại quốc tế