2.2.4.1. Cơ cấu nguồn thu thiếu cân đối
Theo số liệu thống kê của Quỹ BV&PTR Việt Nam, hiện nay có 4 đối tượng là đơn vị sử dụng DVMTR đã thực hiện chi trả tiền DVMTR trên thực tế, bao gồm: 473 công ty thủy điện đang quản lý 478 nhà máy thủy điện để sản xuất điện (gọi chung là cơ sở sản xuất thủy điện) đã ký 478 hợp đồng ủy thác chi trả DVMTR với Quỹ BV&PTR trung ương (77 hợp đồng) và Quỹ BV&PTR cấp tỉnh (401 hợp đồng); 151 công ty sản xuất và cung ứng nước sạch (cơ sở sản xuất nước sạch) đã ký 192 hợp đồng; 73 cơ sở kinh doanh du lịch sinh thái đã ký 73 hợp đồng; 239 công ty sản xuất nước công nghiệp (cơ sở sản xuất nước công nghiệp) đã ký 239 hợp đồng. 2 đối tượng còn lại chưa thực hiện, đó là cơ sở nuôi trồng thủy sản và tổ chức, cá nhân hoạt động sản xuất, kinh doanh gây phát thải khí nhà kính lớn68.
Qua đó, tác giả nhìn nhận một số bất cập như sau:
Thứ nhất, một điểm đáng chú ý, trong những năm qua, khi thực hiện việc
CTDVMTR thì nguồn thu từ cơ sở sản xuất thủy điện là chủ yếu. Cụ thể, trong giai
đoạn từ năm 2011 - 2020, nguồn thu từ cơ sở sản xuất thủy điện trong cơ cấu nguồn thu từ CTDVMTR chiếm tới 96,4%; thu từ cơ sở sản xuất cung cấp nước sạch, chiếm
67 Phạm Thu Thủy , Đào Thị Linh Chi , Hoàng Tuấn Long , Nguyễn Đình Tiến , Lê Mạnh Thắng , Nông Hồng Hạnh , Đặng Thúy Nga, Tác động của chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES) tại Sơn La: Từ giả thuyết đến thực tế, tr. 5
41
2,9%; thu từ dịch vụ du lịch chiếm 0,7%; còn lại là thu từ cơ sở sản xuất công nghiệp chiếm 0,1%69.
Từ đó có thể nhận định sơ bộ, việc CTDVMTR của cơ sở sản xuất thủy điện đang có định hướng phù hợp và hứa hẹn sẽ là nguồn thu ổn định trong tương lai. Đặc biệt, trong bối cảnh Việt Nam là lựa chọn hấp dẫn, thu hút dòng vốn FDI chảy vào các lĩnh vực sản xuất công nghiệp (đặc biệt là ngành công nghiệp chế tạo) và xây dựng khi nền kinh tế Việt Nam phát triển theo hướng công nghiệp hóa – hiện đại
hóa70, nhu cầu sản xuất tăng cao sẽ dẫn đến lượng tiêu thụ điện năng ngày càng lớn,
và với công suất hoạt động cũng như số lượng các nhà máy thủy điện đang được xây dựng và khai thác, số tiền CTDVMTR thu được từ phân ngành sản xuất thủy điện sẽ tăng cao, chi trả cho những lợi ích thụ hưởng từ giá trị MTR mang lại.
Tuy nhiên, về lâu dài, cần nghiên cứu áp dụng tổng hợp các DVMTR tại các khu rừng. Việc quá phụ thuộc vào một nguồn CTDVMTR duy nhất là cơ sở sản xuất thủy điện sẽ khiến nguồn thu từ DVMTR không được tương xứng với tiềm năng hiện có của các khu rừng tại Việt Nam, dẫn đến thất thoát những nguồn thu lớn. Đơn cử, Vườn quốc gia Xuân Sơn ở tỉnh Phú Thọ có hơn 12.000 héc-ta rừng tự nhiên có thể tham gia vào chuỗi cung ứng DVMTR cho các cơ sở kinh doanh dịch vụ du lịch sinh thái và hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừng. Đây khẳng định là một tiềm năng và lợi thế lớn đối với không chỉ riêng Vườn quốc gia Xuân Sơn mà còn với cộng đồng người dân sống trong Vườn quốc gia và những người tham gia quản lý bảo vệ rừng trong việc hưởng lợi từ các dịch vụ đó. Tuy nhiên, trên thực tế việc cung ứng DVMTR ở Vườn quốc gia Xuân Sơn chỉ mới dừng lại đối với dịch vụ phục vụ sản xuất thủy điện. Các DVMTR khác phụ thuộc vào việc đầu tư phát triển du lịch sinh thái và sử dụng giá trị tài nguyên thiên nhiên71. Điều này cho thấy, rõ ràng việc khai thác các giá trị DVMTR vẫn còn hạn chế và cần có các biện pháp tháo gỡ, mở rộng đối tượng chi trả phù hợp, tránh việc quá phụ thuộc vào một loại đối tượng chi trả là cơ sở sản xuất thủy điện.
Thứ hai, việc tổ chức CTDVMTR đối với cơ sở sản xuất nước sạch và cơ sở sản xuất công nghiệp còn ít được lý giải là do các địa phương chưa xác định được đối tượng phải chi trả trong quá trình triển khai. Cụ thể, có cơ sở sản xuất công nghiệp
69 Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng, tlđd (40), tr. 18
70 Điển hình, trong những năm gần đây, các tập đoàn sản xuất lớn trên thế giới như Samsung, LG, Foxconn…, liên tục mở rộng và xây dựng thêm các nhà máy sản xuất, lắp ráp mới; đồng thời kéo theo sự tăng lên của các công ty vệ tinh sản xuât linh kiện cung cấp cho các tập đoàn này.
71 Nguyễn Hữu Trường, https://vuonquocgiaxuanson.com.vn/an-ninh-rung-tu-chi-tra-dich-vu-moi-truong- rung, truy cập ngày 03 tháng 7 năm 2021
42
sử dụng trực tiếp từ nguồn nước sạch, có cơ sở sản xuất công nghiệp mua nước từ các hồ đập thủy lợi do các cơ quan quản lý thủy lợi, một số cơ sở khai thác nước trực tiếp
từ nguồn nước biển72. Do vậy, việc xác định nước có nguồn gốc từ rừng hay không
là rất khó khăn.
Bên cạnh đó, theo quy định tại Khoản 3 Điều 57 NĐ 156/2018/NĐ-CP, “cơ sở sản xuất công nghiệp quy định tại điểm c khoản 2 Điều 63 của Luật LN có sử dụng nước từ nguồn nước phục vụ cho sản xuất công nghiệp, bao gồm các cơ sở sản xuất công nghiệp thuộc các ngành nghề theo quy định hiện hành”. Tuy nhiên, các ngành nghề công nghiệp phải chi trả tiền DVMTR theo pháp luật hiện hành là các ngành nghề được xác định trong Bảng danh mục theo Quyết định số 486/TCTK/CN ngày 02/6/1966 do Tổng cục Thống kê xây dựng. Có thể thấy được, đây chỉ là giải pháp tạm thời vì danh mục các ngành nghề này được xây dựng đã lâu và trong tương lai, cùng với sự phát triển vượt bậc của khoa học – kỹ thuật và xu thế hội nhập quốc tế, khả năng phát sinh ngành nghề mới trên thực tế là rất cao. Điều này dẫn đến tình trạng khó khăn trong xác định đối tượng CTDVMTR, từ đó làm mất đi nguồn thu đáng kể từ các cơ sở sản xuất công nghiệp có sử dụng dịch vụ về điều tiết nguồn nước của MTR. Chẳng hạn, do chưa có hướng dẫn cụ thể thế nào là cơ sở sản xuất công nghiệp nên khi triển khai còn một số vướng mắc, Công ty cổ phần Thực phẩm Sữa TH (Nghệ An) chưa xác định được là cơ sở sản xuất công nghiệp hay cơ sở sản xuất nông nghiệp, hoặc Công ty cổ phần Đầu tư Vũng Áng (Hà Tĩnh) chỉ cung cấp nước cho các cơ sở khác thì có thuộc đối tượng hay không73.
Vì thế, thay vì chỉ tham khảo Bảng danh mục theo Quyết định số 486/TCTK/CN ngày 02/6/1966, sẽ khả thi hơn nếu Luật LN 2017 hoặc các văn bản hướng dẫn thi hành bổ sung thông tin hướng dẫn cụ thể về thế nào là cơ sở sản xuất công nghiệp dựa trên các tiêu chí như quá trình sản xuất và các sản phẩm chính của các cơ sở cơ sở sản xuất công nghiệp74.
Thứ ba, nguồn thu từ hoạt động của tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ du lịch sinh thái còn chiếm tỷ trọng thấp. Thực trạng này xuất phát từ nguyên nhân cơ sở hạ tầng phục vụ hoạt động du lịch ở nước ta còn tương đối thấp kém, hoạt động còn đơn điệu, chưa phong phú, đa dạng nên việc thu hút khách du lịch là rất khó khăn,
72 Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng, “Tổng kết thí điểm chi trả dịch vụ môi trường rừng đối với các cơ sở sản xuất có sử dụng nước trực tiếp từ nguồn nước” http://vnff.vn/tin-tuc/tin-trung-uong/2018/8/tong-ket-thi-diem- chi-tra-dich-vu-moi-truong-rung-doi-voi-cac-co-so-san-xuat-co-su-dung-nuoc-truc-tiep-tu-nguon-nuoc, truy cập ngày 08/6/2020
73 Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng, tlđd (72)
43
đặc biệt trong tình hình nền kinh tế bị tác động mạnh bởi đại dịch COVID-19 trong suốt thời gian qua. Thêm vào đó, một số địa phương có rừng đặc dụng đã triển khai thu tiền DVMTR đối với cơ sở kinh doanh du lịch sinh thái mang tính tự phát nhỏ lẻ. Tuy nhiên, vì đây là những cơ sở kinh doanh có quy mô nhỏ nên chưa được quy hoạch
cụ thể và vì thế không đóng góp lớn cho nguồn thu CTDVMTR75.
2.2.4.2. Bất cập trong quyền và nghĩa vụ của đối tượng phải chi trả dịch vụ môi trường
Các chủ thể sử dụng DVMTR có các quyền và nghĩa vụ quy định tại Điều 64 Luật LN 2017. Tuy nhiên trái ngược với sự quy định đầy đủ, phù hợp và tương thích với thực tế về quyền và nghĩa vụ của bên cung ứng DVMTR, quy định về quyền và nghĩa vụ của bên sử dụng DVMTR còn tồn tại nhiều bất cập. Cụ thể, đối với quyền quy định tại Điểm d Khoản 1 Điều 64, bên sử dụng DVMTR có quyền đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét việc điều chỉnh tiền chi trả DVMTR trong trường hợp bên cung ứng DVMTR không đảm bảo đúng diện tích rừng hoặc làm suy giảm chất lượng, trạng thái rừng mà bên sử dụng đã chi trả số tiền tương ứng. Song, quyền này không thể hiện hiệu quả tốt vì bên sử dụng dịch vụ chỉ được quyền “đề nghị” chứ không có quyền “điều chỉnh” số tiền chi trả dịch vụ khi dịch vụ cung ứng kém chất lượng. Thiết nghĩ, cần để cho các bên “thỏa thuận” cụ thể và bổ sung các các quyền và nghĩa vụ của mình trong hợp đồng cung ứng dịch vụ.
2.2.4.3. Các chủ thể trong quan hệ chi trả dịch vụ môi trường rừng chưa được xác định rõ ràng
Theo quy định tại Khoản 2 Điều 64 Luật LN 2017, bên sử dụng DVMTR phải trả tiền CTDVMTR. Tuy vậy, căn cứ vào nguyên tắc CTDVMTR được quy định tại Điều 62 Luật LN 2017, thực chất số tiền chi trả DVMTR được chuyển cho người sử dụng dịch vụ cuối cùng là người dân và các đối tượng sử dụng điện và nước vì các
doanh nghiệp đã hạch toán tiền CTDVMTR vào giá thành sản phẩm của họ76. Tiền
DVMTR thực chất đã được xã hội chi trả thông qua hóa đơn tiền điện, hóa đơn tiền nước, vé vào cổng các điểm du lịch. Điều đó có nghĩa, về bản chất các chủ thể chi trả DVMTR đang “thu hộ” người cung ứng DVMTR mà thôi. Từ đó có thể thấy, việc xác định người mua và người cung ứng DVMTR trong chính sách CTDVMTR chưa thực sự rõ ràng. Người mua dịch vụ, được xác định trong Luật LN 2017, là các công ty cung cấp nước và cơ sở sản xuất thủy điện, cơ sở sản xuất công nghiệp, tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ sinh thái. Nhưng trên thực tế, những đối tượng này chỉ
75 Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng, tlđd (40), tr. 18
44
đóng vai trò là trung gian bởi tiền CTDVMTR được chuyển tới người tiêu dùng cuối cùng là người dân77. Các doanh nghiệp đều nhận được lợi ích trực tiếp từ việc bảo vệ rừng và các DVMT ở vùng đầu nguồn, đặc biệt là dịch vụ chống bồi lắng lòng hồ, do vậy, về nguyên tắc, họ cũng phải chi trả cho những DVMTR này như một phần chi phí kinh doanh, thay vì chi phí này lại được chuyển cho người sử dụng cuối cùng như quy định hiện nay.
Một vấn đề khác, các cơ sở thuộc đối tượng phải CTDVMTR đã cơ cấu tiền CTDVMTR vào giá thành sản phẩm của họ (nghĩa là người tiêu dùng phải chịu chi phí này). Do đó hầu hết các cơ sở sản xuất điện, nước sạch, các tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ sinh thái này sẵn sàng nộp đúng, nộp đủ tiền DVMTR, ít có tình trạng nợ tồn đọng, thực hiện khá tốt việc thực hiện chính sách chi trả DVMTR. Theo số liệu thống kê được công bố bởi Quỹ BV&PTR, tỷ lệ nợ đọng trong CTDVMTR đã
giảm từ 12,4% vào năm 2013 xuống còn 0,72% vào năm 201978.
Tuy nhiên, các chủ thể này là bên sử dụng DVMTR nhưng lại không thực sự quan tâm đến giám sát diện tích và chất lượng rừng do bên cung ứng DVMTR quản lý, chưa có sự phối hợp chặt chẽ với Quỹ BV&PTR trong việc kiểm tra, giám sát diện tích, chất lượng rừng được chi trả, công tác thanh toán tiền DVMTR cho bên cung ứng DVMTR, không thể hiện đầy đủ trách nhiệm trong tổ chức thực hiện chính
sách79. Hạn chế này cần được nghiên cứu xem xét để đề xuất chính sách phù hợp,
theo hướng gắn thêm trách nhiệm của các đối tượng phải thực hiện chính sách chi trả DVMTR đối với những dịch vụ mà rừng cung ứng.
2.2.4.4. Mức chi trả dịch vụ môi trường rừng chưa phù hợp
Thứ nhất, hiện nay, mức thu tiền DVMTR tuy phù hợp với tình hình sản xuất kinh doanh và nền kinh tế của nước ta nhưng vẫn chưa phản ánh đầy đủ giá trị do DVMTR mang lại. Điển hình, đối với mức chi trả DVMTR của cơ sở sản xuất thủy điện là là 36 đồng/kWh thấp hơn nhiều so với giá trị DVMT do rừng tạo ra. Theo đề tài “Nghiên cứu xác định giá trị dịch vụ môi trường rừng trong lưu vực của một số hồ thuỷ điện ở Việt Nam” của Bộ NN&PTNT, giá trị giữ đất, giữ nước của rừng tính
trung bình trên 1kWh là 218 đồng/kWh80. Tương tự, tiền DVMTR thu từ các nhà máy
sản xuất nước sạch là 52 đồng/m3 thấp hơn nhiều so với giá trị DVMT do rừng tạo
77 Phạm Thu Thủy, Karen Bennett, Vũ Tấn Phương, Jake Brunner, Lê Ngọc Dũng và Nguyễn Đình Tiến, tlđd (37)
78 Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng, tlđd (40), tr. 37
79 Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng, tlđd (40), tr. 76
80 Nguyễn Phúc Thọ, Trần Quang Bảo, “Nghiên cứu xác định giá trị dịch vụ môi trường rừng trong lưu vực của một số hồ thuỷ điện ở Việt Nam”, Tạp chí Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, số 15/2017, tr.07
45
ra. Theo nghiên cứu của Tổ chức Winrock International tại đầu nguồn sông Đồng
Nai, Lâm Đồng năm 2008, cho thấy giá trị DVMTR trong 1m3 nước sạch là 65 đồng.
Với mức thu còn tương đối thấp này, bình quân thu tiền CTDVMTR hằng năm đạt khoảng 1.600 tỷ đồng81 để quản lý, bảo vệ 6,8 triệu héc-ta rừng, sau khi trừ chi phí quản lý, vận hành, thì 47% tỉnh có đơn giá chi trả bình quân từ 200.000đồng/héc- ta/năm trở xuống; 38% tỉnh có đơn giá chi trả bình quân từ 200.000 đến 600.000 đồng/héc-ta/năm; chỉ có 5 tỉnh có đơn giá trên 600.000 đồng82. Từ đó, mức CTDVMTR được nhìn nhận là còn tương đối thấp để bồi hoàn những lợi ích kinh tế bị mất đi từ việc chuyển đổi rừng, đặc biệt là việc chuyển đổi sang trồng ngô hoặc cà
phê hoặc chuyển đổi rừng ngập mặn thành đầm nuôi tôm83. Hiện nay, theo tính toán
của các hộ trồng cà phê, với giá cả thị trường là 6.000 đồng/kg cà phê tươi, mỗi héc- ta cà phê cho 12 tấn quả có thể thu về 72 triệu đồng/năm. Sau khi trừ đi tất cả các chi phí như: phân bón, công hái, công làm hết khoảng 45 triệu đồng, người dân còn lãi
được khoảng 27 triệu đồng/ha/năm84. Theo số liệu của Cục Chăn nuôi, 1 ha ngô sinh
khối (loại hình trồng ngô để lấy thân, lá, bắp non nhằm mục đích phục vụ cho việc chăn nuôi gia súc) thu được khoảng 34-40 triệu đồng, trừ chi phí còn lãi 24-30 triệu, nếu trồng 3 vụ/năm, nông dân có thể thu lãi đến tận 80-90 triệu/năm85.
Một khảo sát khác được công bố bởi Quỹ BV&PTR, tiền CTDVMTR hằng năm chỉ chiếm bình quân khoảng 20% thu nhập của các hộ gia đình và cá nhân cung ứng DVMTR. Trong đó, nhiều hộ gia đình, cá nhân có nguồn thu thu từ DVMTR rất
thấp, chỉ khoảng vài trăm nghìn đồng/năm86. Đơn cử tại Lâm Đồng, đơn giá thu nhập