II Tổ chức tín dụng phi ngân hàng
THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI QUỸ TÍN DỤNG NHÂN DÂN Ở VIỆT NAM
2.2.2.1 Quản lý nhà nước thông qua phương pháp hành chính (a) Quản lý việc cấp, thu hồi giấy phép thành lập và hoạt động.
(a) Quản lý việc cấp, thu hồi giấy phép thành lập và hoạt động.
Việc cấp, thu hồi giấy phép thành lập và hoạt động; việc mở, chấm dứt hoạt động sở giao dịch, chi nhánh, văn phòng đại diện, điểm giao dịch của QTDND và việc thanh lý QTDND do NHNN thực hiện và được phân cấp quản lý: Thống đốc ra quyết định đối với QTDTW, Thống đốc ủy quyền cho Giám đốc NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố ra quyết định đối với các QTDND cơ sở trên địa bàn. Sau khi được NHNN cấp giấy phép hoạt động, QTDND được UBND tỉnh, thành phố cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh.
Trước đây, trình tự, thủ tục, hồ sơ cấp phép thành lập và hoạt động của QTDND được thực hiện theo hướng dẫn tại Quyết định số 26/2008/QĐ-NHNN ngày 09/9/2008 của Thống đốc NHNN ban hành về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Quy chế cấp, thu hồi giấy phép thành lập và hoạt động QTDND; mở, chấm dứt hoạt động sở giao dịch, chi nhánh, văn phòng đại diện và phòng giao dịch, điểm giao dịch của QTDND; thanh lý QTDND dưới sự giám sát của NHNN.
Hiện nay, Vụ Chính sách an toàn hoạt động ngân hàng – CQTTGSNH – Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đang dự thảo Thông tư cấp giấy phép, tổ chức và hoạt động của Ngân hàng HTX và Thông tư cấp giấy phép, tổ chức và hoạt động của QTDND. Hai dự thảo Thông tư trên hiện đang trình Thống đốc ký ban hành và dự kiến sẽ ban hành trong Quý III/2012 để có cơ sở pháp lý trong việc cấp giấy phép thành lập và hoạt động cho hệ thống QTDND.
chia thành ba giai đoạn:
* Giai đoạn triển khai thí điểm thành lập Quỹ tín dụng nhân dân (Từ T8/1993 đến T10/1994).
Triển khai thực hiện Đề án thí điểm thành lập QTDND kèm theo Quyết định số 390/TTg ngày 27/7/1993 của Thủ tướng Chính phủ, 14 tỉnh đã được lựa chọn thí điểm thành lập QTDND, bao gồm:
Thái Bình, Hà Tõy, Hải Hưng (cũ), Nam Hà (cũ), Vĩnh Phú (cũ), Bình Định, Quảng Ngãi, Đắc Lắc, Đồng Nai, Tiền Giang, Sóc Trăng, An Giang, Kiên Giang, Minh Hải (cũ).
Các đơn vị được lựa chọn để triển khai thí điểm đều phải hội đủ các điều kiện theo đúng yêu cầu của Đề án, cụ thể là:
Thứ nhất: Những nơi có khả năng huy động vốn và có nhu cầu vay vốn;
Thứ hai: Những nơi có giao thông, liên lạc thuận tiện đảm bảo cho việc nắm bắt thông tin, giao lưu liên kết giữa các QTDND với nhau và tạo thuận lợi cho sự chỉ đạo kịp thời của các cơ quan quản lý nhà nước;
Thứ ba: Việc thành lập QTDND phải xuất phát từ đòi hỏi thực hiễn, do các thành viên tự nguyện thành lập, không gượng ép. QTDND được thành lập chủ yếu ở xã, phường nên việc thành lập QTDND phải được sự ủng hộ, đồng tình, nhất trí và tạo điều kiện thuận lợi của các cấp ủy, chính phường địa phương;
Thứ tư: Phải góp đủ vốn điều lệ theo quy định của Nhà nước;
Thứ năm: Phải có đội ngũ cán bộ quản trị, điều hành, kiếm soát, cán bộ nghiệp vụ có đủ trình độ, năng lực, có khả năng quản lý, thực hiện các nghiệp vụ ngân hàng và có phẩm chất đạo đức tốt;
Thứ sáu: Phải có trụ sở giao dịch QTDND ổn đinh, phù hợp với hoạt động ngân hàng để đảm bảo an toàn về tài sản, đồng thời tạo thuận lợi trong giao dịch cũng như tạo uy tín đối với khách hàng.
Sau khi đáp ứng các điều kiện theo quy định, NHNN sẽ xem xét chấp thuận hay không chấp thuận việc thành lập QTDND. NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố được ủy quyền cấp giấy phép thành lập và hoạt động cho các QTDND cơ sở trên địa bàn; UBND tỉnh cấp giấy đăng ký kinh doanh cho các quỹ này. Một số tỉnh căn
cứ vào điều kiện và đặc điểm của địa phương, được phép thành lập QTDND liên xã, liên phường, liên xã – phường, QTDND đô thị, QTDND doanh nghiệp, QTDND ngành nghề.
Tính đến cuối năm 1994, trên cả nước đó cú 151 QTDND cơ sở được thành lập với số lượng 43.645 thành viên. Nhìn chung, các QTDND được thành lập đợt đầu đã được đánh giá là hiệu quả. Giai đoạn này, việc thí điểm thành lập QTDND đã bám sát Đề án thí điểm thành lập QTDND; việc lựa chọn đơn vị thí điểm được chấp hành theo đúng yêu cầu đặt ra. Các QTDND đã khai thác được tiềm năng về vốn để cho vay tại chỗ trên địa bàn nông thôn, mô hình QTDND hoạt động an toàn hơn HTX tín dụng trước đây. Nhân dân phấn khởi, hăng hái tham gia góp vốn vào QTDND, gửi vốn và vay vốn QTDND, phong trào phát triển sản xuất, nâng cao đời sống ở nông thôn được đẩy mạnh. Kết quả bước đầu cho thấy việc thành lập QTDND trong điều kiện của Việt Nam là đúng đắn, cấp bách và cũng là một giải pháp tháo gỡ những khó khăn trong việc nâng cao đời sống ở khu vực nông thôn.
* Giai đoạn triển khai mở rộng thí điểm thành lập Quỹ tín dụng nhân dân (Từ T10/1994 đến T8/2000).
Đây là giai đoạn mở rộng thí điểm ra 53/61, thành phố trong cả nước, sau khi được Ban Bí thư Trung ương Đảng và Thủ tướng Chính phủ chấp thuận. Kết quả là: 388 Quỹ được thành lập năm 1995, 280 Quỹ được thành lập năm 1996, 95 Quỹ năm 1997 và 35 Quỹ năm 1998; đến giữa năm 1998 thì tạm thời dừng thí điểm thành lập mới các QTDND để củng cố, chấn chỉnh. Cùng thời gian này, thực hiện phương án 1 của Đề án, NHNN đã cấp phép thành lập và hoạt động cho 21 QTDND khu vực và 01 QTDND Trung ương.
Đến cuối năm 1998, cả nước ta đó cú 949 QTDND cơ sở, 21 QTDND khu vực và 01 QTDND Trung ương với gần 700 ngàn thành viên, hoạt động trên địa bàn 11,16% tổng số xã, phường cả nước tại 53/61 tỉnh, thành phố. Các QTDND cơ sở đã phát triển dưới nhiều hình thức phong phú với 150 QTDND đô thị, QTDND liên xã, liên phường, liên xã – phường, liên thị trấn – xã, QTDND ngành nghề chiếm 15% tổng số QTDND liên phường – xã, 24 QTDND liên thị trấn – xã, 12 QTDND liên phường, 8 QTDND ngành nghề. Còn lại là QTDND hoạt động địa bàn phạm vi
một xã, một phường chiếm hơn 80% tổng số QTDND.
Năm 1996, Luật HTX được ban hành và có hiệu lực từ ngày 1/1/1997 đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng nhất cho tổ chức của mô hình HTX nói chung và mô hình QTDND nói riêng ở Việt Nam. Năm 1997, Luật các TCTD ra đời thay cho Pháp lệnh ngân hàng. Theo đú, cỏc QTDND được coi là một loại hình TCTD hợp tác, chính thức trở thành một TCTD hoạt động với tư cách pháp nhân là HTX và chịu sự điều chỉnh của 2 bộ luật trên. Các QTDND thời kỳ này phải chuyển đổi mô hình và đăng ký kinh doanh theo Luật HTX và theo tinh thần của Nghị định số 16/NĐ-CP ngày 21/2/1997 của Chính phủ về “Chuyển đổi, đăng ký HTX và tổ chức hoạt động của Liên hiệp HTX”. Những QTDND không đủ điều kiện chuyển đổi bị thu hồi giấy phép hoạt động. Ngoài ra, những QTDND đã được cấp phép nhưng thực chất chưa đủ các điều kiện thành lập theo quy định cũng bị thu hồi giấy phép. Tớnh đến cuối năm 1998 có tổng số 13 QTDND cơ sở bị NHNN thu hồi giấy phép thành lập và hoạt động.
* Giai đoạn củng cố, hoàn thiện và phát triển sau thí điểm Quỹ tín dụng nhân dân (Từ T9/2000 đến nay)
Sau gần 7 năm triển khai mở rộng thí điểm, hệ thống QTDND đó cú những thành tựu và kết quả bước đầu rất quan trọng, tuy nhiên cũng bộc lộ những tồn tại và yếu kém.
Xuất phát từ thực tế nhằm lành mạnh hoá hoạt động của các QTDND cơ sở, tạo điều kiện cho việc hoàn thiện mô hình tổ chức, nội dung hoạt động và phát triển hệ thống QTDND, sau tổng kết thí điểm, Bộ Chính trị đó cú Chỉ thị số 57-CT/TW ngày 10/10/2000 về “Củng cố, hoàn thiện và phát triển hệ thống QTDND”. Việc quán triệt và thực hiện Chỉ thị của Bộ Chính trị đã được thực hiện một cách nghiêm túc, đồng bộ, rộng rãi, tạo được bước chuyển biến tích cực về nhận thức, góp phần đẩy nhanh công tác củng cố chấn chỉnh tổ chức và hoạt động của hệ thống QTDND. Ngày 28/11/2000 Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 135/2000/QĐ-TTg kết thúc thời gian thí điểm thành lập QTDND và phê duyệt “Đề án củng cố, hoàn thiện và phát triển hệ thống QTDND”. Nội dung Đề ỏn đó cụ thể hoá những yêu cầu củng cố, chấn chỉnh QTDND và những nội dung phải tiến hành để hoàn thiện và
phát triển hệ thống QTDND.
Căn cứ vào Chỉ thị của Bộ Chính trị và Đề án đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, NHNN đã tổ chức Hội nghị toàn quốc để triển khai. Tham dự Hội nghị gồm đại diện lãnh đạo Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, các Bộ, ngành liên quan. Qua Hội nghị, NHNN, cấp uỷ, chính quyền địa phương, các Bộ, Ngành nhất trí cao về tính cấp thiết, tầm quan trọng và trách nhiệm trong việc triển khai Chỉ thị số 57-CT/TW và Quyết định số 135/2000/QĐ-TTg. Việc củng cố, chấn chỉnh hoạt động của hệ thống QTDND đã được triển khai từ Trung ương đến các địa phương, đến từng QTDND và cấp uỷ, chính quyền cấp tỉnh, huyện, xã nơi có QTDND. Ban chỉ đạo củng cố chấn chỉnh và hoàn thiện hệ thống QTDND của ngành Ngân hàng được thành lập ở Trung ương và ở chi nhánh NHNN các tỉnh, thành phố. Ở một số địa phương còn thành lập Ban chỉ đạo củng cố, chấn chỉnh hoạt động QTDND của địa phương từ cấp tỉnh, huyện, xã để triển khai thực hiện với sự tham mưu tích cực về mặt chuyên môn nghiệp vụ của NHNN; Tổ chức kiểm tra, phân loại QTDND, hướng dẫn QTDND xây dựng phương án, phê duyệt và chỉ đạo các QTDND triển khai thực hiện phương án củng cố, chấn chỉnh của từng QTDND.
Việc củng cố, chấn chỉnh hoạt động của QTDND được tập trung vào các nội dung sau:
Thứ nhất: Đối với QTDND đang hoạt động bình thường cần tiếp tục nâng cao chất lượng hoạt động, nhất là chất lượng tín dụng, khắc phục khó khăn, yếu kém bảo đảm hoạt động theo đúng quy định của pháp luật.
Thứ hai: Xử lý thu hồi Giấy phép hoạt động của các QTDND không đủ điều kiện chuyển đổi theo Luật HTX và những QTDND hoạt động yếu, kém, thua lỗ kéo dài, có nguy cơ mất khả năng chi trả, khả năng thanh toán. Việc thu hồi Giấy phép hoạt động các QTDND phải chú trọng yêu cầu ổn định chính trị, xã hội, khụng gây đổ vỡ ngoài sự kiểm soát của Nhà nước.
Thứ ba: Từng bước thu hẹp địa bàn hoạt động của các QTDND đô thị, QTDND liên xã, liên phường, liên xã - phường phù hợp với trình độ quản lý của QTDND và khả năng kiểm tra, giám sát của NHNN.
Thứ tư: Điều chỉnh tổ chức và hoạt động của các QTDND cơ sở theo đúng tổ chức loại hình TCTD hợp tác hoạt động theo Luật Các TCTD và Luật HTX theo nguyên tắc tự nguyện, tự chủ, tự chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động, thực hiện mục tiêu chủ yếu là tương trợ thành viên, nhằm phát huy sức mạnh tập thể và của từng thành viên giúp nhau thực hiện có hiệu quả hơn các hoạt động sản xuất, kinh doanh dịch vụ và cải thiện đời sống, đồng thời làm uỷ thác cho vay vốn ưu đãi của các TCTD và các tổ chức khác; Khuyến khích những người có điều kiện tham gia góp vốn và gửi tiền vào QTDND để cho vay đối với những người nghèo, kể cả người nghèo không phải là thành viên cư trú trên địa bàn hoạt động của QTDND, góp phần hạn chế tối đa tình trạng cho vay nặng lãi ở nông thôn.
Thứ năm: Tiờu chuẩn hoá và thực hiện kế hoạch đào tạo, đào tạo lại cán bộ cho QTDND cơ sở, đến hết năm 2002 căn bản phổ cập nghiệp vụ theo quy định của NHNN và bảo đảm đã qua đào tạo, có kiểm tra, cấp chứng chỉ thì mới được hành nghề QTDND.
Đối với nội dung thứ hai, việc chấn chỉnh củng cố gặp khá nhiều khó khăn do công tác thu hồi giấy phép, thanh lý QTDND còn những vấn đề bất cập, không thể kết thúc thanh lý được. Nguyên nhân ở chỗ, Nhà nước chủ trương không cho phá sản QTDND mà chỉ cho phép giải thể đối với loại hình này, do đó Luật phá sản không thể áp dụng được cho các Quỹ này. Cùng thời gian này, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam (BHTGVN) ra đời và mới đi vào hoạt động. Nhà nước đã chỉ đạo BHTGVN phải chi trả cho những người gửi tiền ở các QTDND bị phá sản. Tuy nhiên, vai trò của BHTGVN là tổ chức thực hiện chi trả tiền gửi cho người gửi tiền trong trường hợp tổ chức nhận tiền gửi bị phá sản, mà các QTDND trên lại không ở dạng phá sản, do đó sẽ vấp phải quy định về vai trò chủ nợ của BHTGVN.
Ngày 13/8/2001, Chính phủ ban hành Nghị định số 48/2001/NĐ-CP về tổ chức và hoạt động của QTDND cùng hàng loạt các văn bản liên quan. Từ đó đến nay, Hội đồng thanh lý do NHNN chủ trì mặc dù đã đạt được một số kết quả nhất định nhưng công tác thanh lý các QTDND vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra, cụ thể là:
Công tác thu hồi số nợ còn lại rất chậm, trì trệ, hiệu quả thấp dẫn đến không có nguồn trả nợ để kết thúc thanh lý; hầu hết các QTDND đang thanh lý đã phải gia hạn thanh lý nhiều lần, cụ thể: Đến 31/12/2009, số QTDND cơ sở bị thu hồi giấy phép hoạt động là 100 Quỹ, tuy nhiên mới kết thúc thanh lý được 53 Quỹ, còn 47 Quỹ ở 12 tỉnh, thành phố đã tiến hành thanh lý từ trước năm 2005, tuy đã rất cố gắng nhưng đến nay nợ tồn đọng vẫn chưa được giải quyết dứt điểm. Hầu hết số nợ phải thu đến nay đều trong diện không có khả năng thu hồi, phần lớn cỏc mún vay đã đóng băng từ nhiều năm (nhiều mún trờn 10 năm), hoàn cảnh con nợ có nhiều thay đổi (chết, mất tích, già yếu, không còn tài sản hoặc bỏ đi biệt xứ không có thông tin xác nhận). Nếu tiếp tục kéo dài thêm công tác thanh lý cũng không có kết quả, phải gia hạn nhiều lần, ảnh hưởng đến uy tín của hệ thống QTDND và có thể gây mất an toàn.
Do vậy, sau khi thống nhất với BHTGVN, Bộ tài chính và các đơn vị liên quan, NHNN đó cú Tờ trình trình Chính phủ về chủ trương chấm dứt thanh lý các QTDND với nội dung chính như sau:
Một là: Cho phép BHTGVN xoá nợ cho các QTDND thanh lý số tiền đã chi trả tiền gửi theo quy định, nguồn để xoá nợ từ nguồn vốn của BHTGVN.
Hai là: Đối với các khoản nợ phải thu từ cho vay thành viên và các khoản thu khác: Cho phép hội đồng thanh lý bàn giao cho UBND xã, phường tiếp tục thu hợ để trả cho các chủ nợ (bao gồm cả QTDTW) và trả vốn góp cho thành viên. Sau khi đã chi trả các khoản trên, số tiền còn lại UBND được phép bổ sung cho ngân sách xã, phường.
Ba là: Giao Bộ Tài chính phối hợp với NHNN Việt Nam kiểm tra việc triển khai thực hiện theo đúng quy định của pháp luật.
Hiện nay, NHNN đang tiếp tục theo dõi chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ để chấm dứt thanh lý QTDND, thu hồi giấy phép thành lập và hoạt động của các QTDND hoạt động yếu kém (Ngoài ra, NHNN cũng đã tiến hành chuyển giao các QTDND khu vực thành chi nhánh QTDND Trung ương, theo đó, NHNN đã thu hồi giấy phép của 21 QTDND khu vực này); đồng thời chấn chỉnh củng cố hệ thống
QTDND hoạt động an toàn, hiệu quả hơn.