5. Kết cấu của luận văn
3.2. Thực trạng công tác quản lý dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn ODA
tại thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh
3.2.1. Tình hình thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA vào thành phố Hạ Long
Thành phố Hạ Long là thành phố phát triển nhất của tỉnh Quảng Ninh, thu hút nhiều sự quan tâm của các nhà đầu tư. Khả năng thu hút và sử dụng
vốn đầu tư ODA của thành phố được thực hiện qua các năm với các dự án lớn, cần giải quyết như môi trường, đường bộ, phát triển y tế, giáo dục,…Từ năm 2014 đến nay, có 3 dự án sử dụng vốn ODA được thành phố tiếp quản ở bảng số liệu 3.1 sau đây:
Bảng 3.1: Các dự án ODA ưu tiên trong quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội của thành phố Hạ Long từ năm 2014-2016
Cấp độ ưu tiên (A là cấp độ cao
nhất)
Tên dự án Dự kiến nguồn vốn chính Thời gian dự kiến Chi phí dự kiến (tỉ đồng) A Nâng cấp hệ thống thu gom và xử lý nước thải
ODA/ Vốn đầu tư Nhà nước/ PPP
2014 –
2019 2.011 B
Nâng cấp và nâng cao năng lực của các cơ
sở xử lý nước
ODA/ Vốn đầu tư Nhà nước
2014 –
2020 ~1.500 C
Xây dựng đoạn tuyến cao tốc Hạ Long -
Vân Đồn
PPP / ODA/ Vốn đầu tư Nhà nước/
2015-
2019 ~13.000
(Nguồn: Báo cáo quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội thành phố Hạ Long đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030)
Trong các dự án trên, ngoài nguồn vốn ODA sử dụng có thêm cả nguồn vốn đầu tư Nhà nước, nguồn vốn tư nhân (PPP), hình thức chuyển giao dự án BOT. Các dự án ODA được nhận viện trợ từ năm 2014, 2015 nhưng năm 2016 thành phố Hạ Long không có vốn đầu tư ODA. Nguyên nhân là các hạng mục đầu tư trọng điểm mà thành phố Hạ Long xin đầu tư tiếp không được Bộ KH&ĐT xét, hiện đến 2016 thì hai dự án của năm 2014 và 2015 vẫn đang còn thời gian thực thi, ưu tiên các địa phương khác trong tỉnh Quảng Ninh. Như vậy, các dự án đầu tư vào thành phố có quy mô nguồn vốn lớn, thành phố và tỉnh đã khảo sát trình Bộ Kế hoạch và đầu tư sử dụng thêm nguồn vốn ODA để có thể thực thi sớm dự án cho thành phố Hạ Long.
3.2.2. Quy trình thu hút dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn ODA vào thành phố Hạ Long phố Hạ Long
Để thu hút dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn ODA vào thành phố Hạ Long, Ban quản lý dự án đầu tư thành phố Hạ Long, UBND thành phố Hạ Long đã tiến hành qua các bước sau:
3.2.2.1. Xây dựng danh mục và vận động chương trình, dự án ODA
Danh mục tài trợ là danh mục gồm một hay nhiều chương trình, dự án và các khoản viện trợ phi dự án yêu cầu tài trợ ODA, được cấp có thẩm quyền của Việt Nam phê duyệt và Nhà tài trợ thống nhất tài trợ, làm cơ sở để cơ quan chủ quản phối hợp với Nhà tài trợ xây dựng văn kiện chương trình, dự án và viện trợ phi dự án.
Thứ nhất, lĩnh vực ưu tiên thu hút, sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi: - Xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế đồng bộ, quy mô lớn và hiện đại: hạ tầng đô thị (thành phố và các đô thị); hạ tầng giao thông vận tải; hạ tầng thủy lợi và đê điều.
- Xây dựng hạ tầng xã hội: cơ sở vật chất và trang thiết bị các ngành Giáo dục và Đào tạo, Y tế; hỗ trợ phát triển đội ngũ cán bộ lãnh đạo quản lý, đội ngũ chuyên gia và quản trị doanh nghiệp giỏi, lao động lành nghề.
- Phát triển nông nghiệp và nông thôn: xây dựng hạ tầng kinh tế - xã hội nông thôn (giao thông, điện, y tế, giáo dục, thủy lợi, cấp nước sạch tập trung,...).
- Bảo vệ môi trường và các nguồn tài nguyên thiên nhiên, ứng phó với biến đổi khí hậu: hỗ trợ thực hiện các chương trình, dự án bảo vệ môi trường, phát triển bền vững và bảo vệ các nguồn tài nguyên thiên nhiên; hỗ trợ thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với biến đổi khí hậu; khắc phục và cải thiện ô nhiễm môi trường.
- Sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi làm vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư (PPP).
Thứ hai, chương trình, chiến lược và định hướng hợp tác giữa Việt Nam và Nhà tài trợ. Căn cứ vào cơ sở vận động vốn vay ưu đãi nêu trên, hàng
năm, Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì và phối hợp với Bộ Tài chính, các cơ quan có liên quan và từng nhà tài trợ xây dựng định hướng hợp tác và lĩnh vực ưu tiên sử dụng ODA, báo cáo Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Danh mục tài trợ.
3.2.2.2. Chuẩn bị, thẩm định và phê duyệt văn kiện dự án ODA
Sau khi có Quyết định phê duyệt Danh mục tài trợ và văn bản cam kết tài trợ của Nhà tài trợ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (Bộ được Chính phủ giao chủ quản đối với các dự án về đầu tư) và Ủy ban Nhân dân tỉnh/thành phố Hạ Long có nhiệm vụ sau:
- Ban hành quyết định về Chủ dự án
- Chỉ đạo Chủ dự án phối hợp với Nhà tài trợ trong việc chuẩn bị, lập văn kiện chương trình, dự án và hoàn tất hồ sơ để thực hiện các thủ tục về thẩm định và phê duyệt văn kiện chương trình, dự án.
- Bố trí các nguồn lực (con người, hiện vật, ngân sách) theo thẩm quyền cho việc chuẩn bị chương trình, dự án.
- Tổ chức thẩm định và phê duyệt văn kiện chương trình, dự án.
3.2.2.3. Ký kết điều ước quốc tế về ODA
Cơ sở đề xuất ký kết điều ước quốc tế khung về ODA là kết quả vận động, chiến lược và chính sách hợp tác phát triển, lĩnh vực ưu tiên về ODA đã được thống nhất giữa Việt Nam và Nhà tài trợ, cơ sở đề xuất ký kết điều ước quốc tế cụ thể về ODA là văn kiện chương trình đã được Thủ tướng Chính phủ (hoặc Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ủy ban Nhân dân tỉnh/thành phố) phê duyệt.
Trình tự, thủ tục ký kết điều ước quốc tế về ODA như sau:
Thứ nhất, cơ quan đề xuất lấy ý kiến của các cơ quan liên quan, ý kiến kiểm tra của Bộ ngoại giao, ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp, tổng hợp trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định việc đàm phán, ký kết điều ước quốc tế về ODA.
Thứ hai, Thủ tướng Chính phủ báo cáo Chủ tịch nước và quyết định việc đàm phán, ký điều ước quốc tế về ODA nhân danh Nhà nước, điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ có quy định phải phê chuẩn.
Thứ ba, cơ quan được Thủ tướng Chính phủ giao chủ trì đàm phán tiến hành đàm phán với nhà tài trợ về dự thảo điều ước quốc tế về ODA.
Thứ tư, căn cứ kết quả đàm phán phù hợp với nội dung dự thảo điều ước quốc tế về ODA đã được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận và ủy quyền ký, người được Thủ tướng Chính phủ ủy quyền tiến hành ký điều ước quốc tế với đại diện của Nhà tài trợ.
Thứ năm, đối với trường hợp Điều ước quốc tế sau khi ký phải được phê duyệt hoặc phê chuẩn, cơ quan đề xuất lấy ý kiến các cơ quan có liên quan, trình Thủ tướng Chính phủ để Thủ tướng chính phủ phê duyệt hoặc trình Chủ tịch nước phê chuẩn.
3.2.3. Quy trình quản lý thực hiện chương trình, dự án ODA vào thành phố Hạ Long Hạ Long
3.2.3.1. Thành lập Ban quản lý dự án ODA
Vịnh Hạ Long, một Di sản thiên nhiên của thế giới, và Hạ Long, một thành phố của tỉnh Quảng Ninh ở miền bắc Việt Nam được biết đến với những mỏ than có chất lượng tốt nhất, đang đối mặt với những thách thức như sự gia tăng nước thải từ ngành công nghiệp khai thác than, gia tăng ô nhiễm do bị ảnh hưởng bởi quá trình đô thị hóa, gia tăng về dân số, và tỷ lệ thấp về xử lý nước thải từ các hộ gia đình (14% vào năm 2013). Quy hoạch về phát triển Kinh tế xã hội của tỉnh Quảng Ninh tới năm 2020 với tầm nhìn tới năm 2030 đặt mục tiêu xử lý 100% nước thải tại các khu vực đô thị vào năm 2020 nhằm cải thiện các điều kiện vệ sinh môi trường của Tp. Hạ Long và bảo vệ vịnh Hạ Long. Dự án này được xác định là một trong những ưu tiên cao nhất trong qui hoạch tổng thể về thoát nước của Tp. Hạ Long.
Dự án này sẽ xây dựng một hệ thống thoát nước và xử lý nước thải tại thành phố Hạ Long của tỉnh Quảng Ninh thuộc miền Bắc Việt Nam để cải thiện năng lực xử lý nước thải ở thành phố này, từ đó góp phần cải thiện điều kiện vệ sinh môi trường của thành phố cũng như bảo vệ chất lượng nước ở
khu vực vịnh Hạ Long. Vốn vay sẽ được sử dụng cho các dịch vụ kỹ thuật như nêu trong thiết kế chi tiết và hỗ trợ đấu thầu.
3.2.3.2. Bố trí vốn đối ứng
Tình trạng các địa phương thường không thực hiện các cam kết của mình về việc đảm bảo nguồn vốn đối ứng cho các dự án ODA khá phổ biến, làm giảm tiến độ và hiệu quả thực hiện dự án. Theo quy định tại Nghị định 131/CP, vốn đối ứng hiện nay được lấy từ các nguồn ngân sách của Chính phủ cấp, ngân sách địa phương và do người dân tự đóng góp và cơ quan chủ quản có trách nhiệm đảm bảo đủ/cân đối vốn đối ứng để thực hiện dự án.
Bảng 3.2: Vốn đối ứng của dự án đầu tư sử dụng vốn ODA của thành phố Hạ Long ĐVT: Triệu đồng Dự án Năm thực hiện Vốn ODA Vốn đối ứng Tỷ trọng vốn ODA/Vốn đối ứng (%) Dự án 1: Dự án thoát nước và xử lý nước thải thành phố Hạ Long 2014 211 623 33,86 Dự án 2: Nâng cấp hệ thống thu gom và xử lý nước thải 2014 510 450 113,33 Dự án 3: Xây dựng đoạn tuyến cao tốc Hạ
Long - Vân Đồn
2015 7.000 4.000 175
(Nguồn: Phòng Tài chính Kế hoạch thành phố Hạ Long, năm 2016)
Hiện nay trên địa bàn thành phố Hạ Long có 3 dự án sử dụng vốn ODA vào năm 2014 và 2015 (năm 2016 thành phố không thu hút được nguồn vốn ODA) , tùy vào mỗi dự án mà mức vốn đối ứng khác nhau. Đối với dự án 1,
vốn đối ứng 623 triệu đồng, vốn ODA 211 623 triệu đồng. Dự án 2 có vốn ODA là 510 623 triệu đồng và vốn đối ứng là 450 623 triệu đồng. Dự án 3 có vốn ODA là 7000 623 triệu đồng, vốn đối ứng 4000 623 triệu đồng. Như vậy, quy mô vốn ODA đầu tư khác nhau theo lĩnh vực, năng lực các quốc gia viện trợ, đặc điểm dự án.
ĐVT: Triệu đồng
Biểu đồ 3.2: Vốn đối ứng của dự án đầu tư sử dụng vốn ODA của thành phố Hạ Long
(Nguồn: Phòng Tài chính Kế hoạch thành phố Hạ Long, năm 2014, và 2015)
Nguồn ngân sách địa phương được phân bổ hàng năm theo kế hoạch, nếu như phải dành thêm cho dự án ODA thì rất có thể bị hụt cho các dự án khác nhưng khi đăng ký và lấy dự án ODA, các địa phương luôn khẳng định có thể chủ động đảm bảo được nguồn vốn đối ứng. Điều này dẫn đến thực tế nhiều dự án cấp nước sạch được hoàn thành song người dân cũng không đủ tiền để đóng góp nốt phần đường ống đưa nước từ nguồn vào nhà, do vậy ảnh hưởng đến hiệu quả dự án; hay nhiều dự án hỗ trợ xây dựng cơ sở hạ tầng nông thôn/thủy lợi không thể thực hiện được do địa phương không đảm bảo được nguồn vốn đối ứng để giải phóng mặt bằng như cam kết.
211 510 7000 623 450 4000 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 Dự án 1 Dự án 2 Dự án 3 Vốn ODA Vốn đối ứng
3.2.3.3. Bồi thường, hỗ trợ tái định cư, đấu thầu
Luật Đất đai 2003 quy định hai quy trình giải phóng mặt bằng khác nhau: thu hồi đất bắt buộc và thu hồi đất tự nguyện. Quá trình thu hồi đất bắt buộc thường diễn ra nhanh chóng và ít gây ra gánh nặng cho các nhà đầu tư, tuy nhiên, sự không rõ ràng về việc khi nào thì quy trình này sẽ được áp dụng đã dẫn đến việc quy trình này ít khi được áp dụng và đồng thời cả hai quy trình đều có nhiều điểm bất cập.
Những khó khăn trong việc thương lượng bồi thường và/hoặc tái định cư với người sử dụng đất;
Thiếu một hệ thống kịp thời để xác định bồi thường đất theo mốc thời gian giải phóng mặt bằng;
Thiếu quy hoạch tái định cư cho người sử dụng đất;
Quy trình phê duyệt phức tạp và kéo dài.
Ngoài những điểm bất cập chính đã nêu ở trên, trong một số trường hợp, có thể có sự chậm trễ và các chi phí phát sinh do có các công trình xây dựng tái lấn chiếm trên đất đã bồi thường, xây dựng thêm sau thời điểm thu hồi đất nhằm yêu cầu các Chủ đầu tư phải bồi thường.
Cùng với công tác quản lý sử dụng nguồn vốn ODA, công tác đấu thầu trên địa bàn tỉnh cũng được thực hiện nghiêm túc, theo đúng trình tự, quy định. Việc phân cấp cho chủ đầu tư thực hiện: phê duyệt hồ sơ mời thầu, phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu đã nâng cao trách nhiệm cũng như năng lực của chủ đầu tư trong công tác đấu thầu và tiết kiệm được thời gian trong đấu thầu. Việc phân chia các gói thầu được thực hiện nghiêm túc; việc áp dụng các hình thức đấu thầu, chỉ định thầu theo đúng quy định hiện hành; công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát về đấu thầu được quan tâm thường xuyên. Nhìn chung, các gói thầu đều được đấu thầu rộng rãi theo quy định, đảm bảo tính cạnh tranh, công khai, minh bạch, công bằng, tạo sự bình đẳng giữa các nhà thầu tham gia đấu thầu. Vì vậy, đã góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước, chống thất thoát, lãng phí.
3.2.3.4. Quản lý thực hiện dự án, nghiệm thu, bàn giao, kiểm toán và quyết toán
Quy trình thanh toán vốn ODA cũng rất phức tạp và qua rất nhiều “cửa” từ Ban QLDA, đến kho bạc, Bộ Tài chính, ngân hàng... tiền mới có thể về được tài khoản nhà thầu. Do vậy, một số nhà thầu không nắm bắt hết được quy trình thanh toán nên công tác thanh toán giải ngân bị chậm trễ.
Căn cứ thanh quyết toán:
- Thông tư số 206/2015/TT-BTC ngày 24/12/2015 quy định về tổ chức thực hiện dự toán ngân sách nhà nước năm 2016;
- Thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 3/6/2016 quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư sử dụng nguồn vốn NSNN;
- Thông tư số 319/2016/TT-BTC ngày 13/12/2016 về quy định chuyển nguồn NSNN năm 2016 sang năm 2017;
- Thông tư số 08/2008/TT-BTC ngày 18/11/2008 vè việc hướng dẫn sử lý ngân sách cuối năm và lập, báo cáo quyết toán NSNN hàng năm;
- Thông tư số 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn NSNN.
- Số 4332/BTC-ĐT ngày 31/3/2016 về kéo dài thời gian thực hiện và thanh toán vốn đầu tư kế hoạch năm 2016.
Với việc áp dụng các căn cứ trên làm cơ sở cho công tác quản lý kinh phí thực hiện dự án ODA của nhà nước, một phần hỗ trợ NSNN đối với các công trình thực thi tại thành phố Hạ Long. Phòng Tài chính-kế hoạch thành phố sẽ kiểm soát công tác này.
3.2.4. Công tác quản lý dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn ODA tại thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh
3.2.4.1. Lập kế hoạch tổng quan
Kế hoạch hoá ODA là kế hoạch hoá một nguồn vốn ngân sách chủ yếu dùng để đầu tư phát triển quốc gia. Theo các quy định hiện hành một dự án ODA được kế hoạch hoá ở cả ba phương diện: nhu cầu vốn, đầu tư xây dựng và quản lý dự án.