5. Kết cấu của luận văn
3.2.4. Công tác quản lý dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn ODA tại thành
phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh
3.2.4.1. Lập kế hoạch tổng quan
Kế hoạch hoá ODA là kế hoạch hoá một nguồn vốn ngân sách chủ yếu dùng để đầu tư phát triển quốc gia. Theo các quy định hiện hành một dự án ODA được kế hoạch hoá ở cả ba phương diện: nhu cầu vốn, đầu tư xây dựng và quản lý dự án.
Xét về khía cạnh nhu cầu vốn công tác kế hoạch hoá vốn ODA cấp tỉnh do Sở Kế hoạch và Đầu tư lập kế hoạch dựa chiến lược phát triển kinh tế xã hội theo giai đoạn 2010-2015 và 2016-2020, phù hợp với quy hoạch định hướng ODA của Chính phủ.
Kế hoạch hoá Đầu tư Xây dựng. - Kế hoạch chuẩn bị đầu tư bao hàm các công việc lập dự án thẩm định dự án và ra quyết định đầu tư. Sau khi được bên nước ngoài cam kết tài trợ dự án ODA được ghi vào kế hoạch chuẩn bị đầu tư. Kế hoạch chuẩn bị thực hiện dự án bao gồm các hoạt động: kế hoạch khảo sát thiết kế mỹ thuật, lập tổng dự toán, giải phóng mặt bằng, tổ chức đấu thầu. Kế hoạch thực hiện dự án bao gồm các hoạt động xây dựng, mua sắm và lắp đặt máy móc, thiết bị đào tạo, chạy thử có tải, bàn giao dự án đưa vào sử dụng.
Kế hoạch hoá tài chính dự án: Kế hoạch hoá giải ngân các dự án ODA gắn liền với kế hoạch đầu tư xây dựng của dự án và thường được xác định ngay trong báo cáo tiền khả thi. Vào tháng 6 hàng năm Sở Kế hoạch và đầu tư thông tin cho các thành phố, huyện về khả năng nguồn vốn ODA thực hiện trong kỳ kế hoạch, những chương trình dự án cần đẩy mạnh chuẩn bị các điều kiện, thủ tục xây dựng mục tiêu ưu tiên đầu tư bằng vốn ODA của kỳ kế hoạch. Các chủ dự án lập kế hoạch rút vốn và sử dụng vốn ODA theo kế hoạch căn cứ tiến độ thực hiện các dự án, các mục tiêu ưu tiên đã được hướng dẫn, tính toán các nguồn vốn đầu tư trong kỳ kế hoạch cho từng dự án, làm rõ khoản vốn nước ngoài, vốn đảm bảo trong nước báo cáo lên Sở Kế hoạch và đầu tư và Sở tài chính vào tháng 8 hàng năm.
Như vậy, tại thành phố Hạ Long đã lập kế hoạch tổng quan cho các dự án: Nâng cấp hệ thống thu gom và xử lý nước thải; Nâng cấp và nâng cao năng lực của các cơ sở xử lý nước và xây dựng đoạn tuyến cao tốc Hạ Long- Vân Đồn.
3.2.4.2. Quản lý phạm vi
Hợp đồng gói thầu dịch vụ tư vấn Rà soát và cập nhật Báo cáo nghiên cứu khả thi, thiết kế chi tiết và hỗ trợ đấu (gói thầu CS-1) được ký ngày 07/11/2016 giữa Ban quản lý dự án thoát nước và xử lý nước thải thành phố Hạ Long với Liên danh do công ty Nippon Koei Co., Ltd (Nhật Bản) là thành viên đứng đầu Liên danh. Hợp đồng trên, ngày 09/12/2016 đã được JICA chấp thuận và UBND thành phố Hạ Long phê duyệt Kết quả lựa chọn nhà thầu thực hiện gói thầu CS-1. Phạm vi của dự án như sau:
- Bảo vệ môi trường biển Vịnh Hạ Long không bị ô nhiễm bởi nước thải đổ trực tiếp ra biển bằng cách xây mới 03 nhà máy XLNT và mở rộng hệ thống cống thu gom và xử lý nước thải tại các khu vực đô thị chưa có hệ thống thoát nước.
- Nâng cao nhận thức của cộng đồng về vệ sinh môi trường. - Giảm thiểu tình trạng ngập úng trong đô thị.
3.2.4.3. Quản lý thời gian
Thời gian chuẩn bị dự án và chuẩn bị thực hiện dự án kéo dài, bao gồm từ khâu đề xuất ý tưởng dự án cho đến khi ký kết điều ước cụ thể về ODA thường mất khoảng từ 2 - 3 năm, dẫn đến việc dự án phải điều chỉnh thiết kế, thay đổi phương án thi công, công nghệ dự kiến, tổng mức đầu tư thay đổi do biến động về giá cả và chi phí giải phóng mặt bằng…
Bảng 3.3: Tiến độ thực hiện các chương trình, dự án so với kế hoạch tính đến 31/12/2016
Kết quả thực hiện so với kế hoạch trong Quý báo cáo
Luỹ kế thực hiện từ đầu năm so với kế hoạch cả năm
Tiến độ thực hiện Số chương trình, dự án Tiến độ Thực hiện Số chương trình, dự án > 80% 01 > 80% 02 80% - 60% 01 60% - 80% 01 60% - 40% 01 40% - 60% 0 < 40% 01 < 40% 0
Qua bảng số liệu trên nhận thấy, mặc dù thành phố Hạ Long thực hiện 03 dự án đầu tư vốn ODA nhưng chất lượng đảm bảo. Tính theo lũy kế thực hiện đầu năm 2016 so với cả năm dự án được đẩy nhanh, nâng mức hoàn thành trên 80% là 02 dự án, tiến độ dưới 40% đầu năm còn 01 dự án, cuối năm đã chuyển lên mức tiến độ 40-60%. Nhìn chung, tiến độ đảm bảo giúp cho thành phố có cơ hội sử dụng sớm các dự án ODA này.
Hàng năm đều có đợt kiểm tra tiến độ dự án, Ban quản lý dự án thành phố Hạ Long phối hợp với Phòng Tài chính kế hoạch thành phố và Sở Tài chính sẽ chịu trách nhiệm công tác kiểm tra này. Do vậy mà tốc độ đẩy nhanh tiến độ dự án được nâng lên. Đây là tín hiệu đáng mừng cho thành phố Hạ Long trong thu hút dự án ODA.
3.2.4.4. Quản lý chi phí
Phòng Tài chính kế hoạch thành phố và Sở Tài chính sẽ chịu trách nhiệm công tác theo dõi các khoản mục chi phí dự án. Tình hình thực hiện dự án ODA tiêu biểu của thành phố Hạ Long là Dự án thoát nước và xử lý nước thải thành phố Hạ Long.
Tiến độ thực hiện dự án (Vốn đối ứng):
- Khối lượng và giá trị các công việc đã thực hiện trong Quý IV/2016: 735,82 triệu VNĐ;
- Lũy kế khối lượng và giá trị các công việc thực hiện từ đầu năm: 1.627,28 triệu VNĐ (đạt 90,40% so với kế hoạch năm);
- Lũy kế khối lượng giá trị các công việc từ đầu dự án đến thời điểm báo cáo: 3.999,47 triệu VNĐ.
Tình hình giải ngân (Vốn ODA+ Đối ứng):
-Tổng giá trị giải ngân vốn ODA, vốn vay ưu đãi và vốn đối ứng trong Quý IV/2016: 735,82 triệu VNĐ;
- Lũy kế giải ngân vốn ODA, vốn vay ưu đãi và vốn đối ứng từ đầu năm đến thời điểm báo cáo: 1.627,28 triệu VNĐ (đạt 0,07% so với kế hoạch năm);
- Lũy kế giải ngân vốn ODA, vốn vay ưu đãi và vốn đối ứng từ đầu dự án đến thời điểm báo cáo: 3.999,47 triệu VNĐ;
Cơ chế quản lý ngân sách: Nghị định 20/ CP xác định những lĩnh vực ưu tiên sử dụng vốn không hoàn lại và vốn vay không chỉ căn cứ vào loại hình vốn (hoàn lại hay không hoàn lại) mà còn tính đến quy mô dự án. Nhiều dự án thuộc lĩnh vực hạ tầng cơ sở, tuy không có khả năng hoàn vốn, nhưng vẫn sử dụng vốn đi vay vì các dự án này có quy mô lớn. Trong trường hợp dự án được áp dụng cơ chế cho vay lãi, Bộ Kế hoạch và Đầu tư trao đổi thống nhất với Bộ tài chính, ngân hàng Nhà nước Việt Nam và cơ các quan có liên quan về kế hoạch cho vay lãi và trình Thủ tướng phê duyệt.
3.2.4.5. Quản lý chất lượng
Công tác thẩm định và phê duyệt các dự án ODA là khâu hết sức quan trọng nhằm bảo đảm tính hiệu quả và chất lượng của các dự án ODA
- Thời gian phê duyệt luận chứng khả thi, thiết kế kỹ thuật kéo dài, từ khi phê duyệt đến khi thi công phải mất từ 1 đến 1,5 năm. Tình hình triển khai thực tế có nhiều thay đổi nên nhiều dự án đòi hỏi phải có sự điều chỉnh cho phù hợp với thực tế. Tuy nhiên, việc phê duyệt những thay đổi của cả hai phía là chủ dự án và nhà tài trợ thường bị chậm trễ.
- Các quy định về thẩm định các dự án ODA nhóm A đòi hỏi phải có sự cam kết chắc chắn nguồn vốn nước ngoài thì mới có căn cứ để thẩm định và trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Tuy nhiên, nhiều nhà tài trợ, đặc biệt là Nhật Bản - nhà tài trợ chủ yếu các dự án phát triển hạ tầng quy mô lớn thuộc nhóm A, lại yêu cầu dự án phải được các cấp có thẩm quyền phê duyệt thì mới có thể xem xét cấp vốn.
- Thủ tục phê duyệt thiết kế chi tiết, tổng dự toán, nội dung đấu thầu của phía Việt Nam (do các cơ quan Bộ ngành địa phương tiến hành) thường bị chậm trễ, không chính xác cả trước và sau khi ký kết hiệp định vay vốn ưu đãi. Sự không hài hòa thủ tục giữa Luật Đấu thầu và hướng dẫn mua sắm của Nhà tài trợ là một trong những lý do dẫn đến trình trạng này.
Mặt khác, việc thẩm định các phương án tài chính của một số dự án cũng chưa chặt chẽ, chủ yếu được thực hiện tại bàn, chưa giúp lựa chọn được các phương án tối ưu. Điều này, một mặt do hạn chế của phương pháp “thẩm định tại bàn”, mặt khác do áp lực từ nhiều phía trong quá trình vận động của dự án gây ra âm lý các ngành, các cấp đều muốn có nhiều dự án được thực hiện trong phạm vi quyền qtuản lý của mình nên việc thẩm định dự án không được khách quan, thấu đáo, có khi chấp nhận cả những ràng buộc bất lợi hoặc lựa chọn những dự án không có hiệu quả cao xét trên tổng thể nền kinh tế. Kết quả là dự án có phương án cho vay lại không phù hợp, đến kỳ trả nợ dự án không trả được nợ và xin hoãn nợ, hoặc có dự án địa phương không có năng lực bố trí vốn đối ứng để thực hiện các nghĩa vụ của mình như đã cam kết...
Thủ tục hành chính của Việt Nam cũng gây nhiều khó khăn cho các Ban quản lý dự án tỉnh và thành phố, đặc biệt là bước thẩm định và phê duyệt nghiên cứu khả thi, phê duyệt để triển khai các hạng mục sử dụng vốn sau đấu thầu. Ở mỗi bước, các Ban quản lý dự án tỉnh/thành phố đều phải gửi hồ sơ đến Ban quản lý dự án Trung ương xem xét trước, trước khi trình Bộ chủ quản và Nhà tài trợ. Do các tiêu chuẩn đòi hỏi không đồng nhất nên để có được sự đồng ý của tất cả các cấp thì phải mất nhiều thời gian và công sức, dẫn đến có những gói thầu phải mất vài tháng mới có kết quả đồng ý, gây chậm tiến độ thực hiện dự án
Các quy định về phê duyệt các dự án ODA cho thấy ý định kiểm soát chặt chẽ hiệu quả của các dự án ODA của Nhà nước. Tuy nhiên các quy định này chỉ phù hợp trong bối cảnh số lượng các dự án ODA do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt ở mức vừa phải. Khi số lượng các dự án tăng nhanh như trong thời gian qua và quy trình xây dựng dự án của các nhà tài trợ phức tạp sẽ tạo ra gánh nặng trong quá trình thẩm định và phê duyệt dự án cho Chính phủ và các cơ quan tổng hợp.
3.2.4.6. Quản lý nhân lực
Hiện nay, Ban Ban Quản lý dự án thành phố Hạ Long gồm 15 cán bộ, công nhân viên bao gồm: 01 Phó Giám đốc quyền Giám đốc, 02 Phó Giám đốc, 06 cán bộ kỹ thuật, 02 cán bộ kế toán, 01 lái xe, 01 bảo vệ và 02 hợp đồng dài hạn, trong đó có 02 người trình độ sau đại học, 08 người trình độ đại học, 04 người trình độ cao đẳng, 01 trung cấp.
Bảng 3.4: Trình độ nguồn nhân lực tại Ban quản lý dự án thành phố Hạ Long qua các năm 2014-2016
Trình độ
Năm 2014 Năm 2015 Năm 2016
Số lượng Cơ cấu (%) Số lượng Cơ cấu (%) Số lượng Cơ cấu (%) Sau đại học 0 0 1 6,67 2 13,33 Đại học 6 42,86 7 46,67 8 53,33 Cao đẳng 6 42,86 5 33,33 4 26,67 Trung cấp 2 14,27 2 13,33 1 6,67 Tổng 14 100 15 100 15 100
(Nguồn: Ban quản lý dự án đầu tư thành phố Hạ Long)
Qua bảng số liệu trên và biểu đồ đưới đây cho thấy nguồn nhân lực tại Ban Quản lý dự án đầu tư thành phố Hạ Long có trình độ đại học và sau đại học tăng dần qua các năm 2014-2016. Năm 2014, tỷ lệ trình độ đại học chiếm 42,86%, năm 2015 là 46,67% và đến năm 2016 chiếm tỷ lệ là 53,33% và trình độ đại học chiếm tỷ lệ cao nhất trong phân loại trình độ chuyên môn của nguồn nhân lực. Trình độ sau đại học tăng, thể hiện số lượng và cơ cấu tăng qua các năm 2014-2016, năm 2014 không có trình độ sau đại học, tỷ lệ này là 0%, năm 2014 chiếm 6,67% và đến năm 2016 là 13,33%. Trinhg độ cao đẳng và trung cấp có xu hướng giảm qua các năm 2014-2016, năm 2014, tỷ lệ trình độ cao đẳng chiếm 42,86%, năm 2015 giảm còn 33,33% và đến năm 2016 giảm còn 26,67%,nguyên nhân là do các cán bộ đã chủ động nâng cao chuyên môn nghiệp vụ về quản lý dự án đầu tư, quản lý tài chính dự án nên số lượng
cán bộ chuyển từ trình độ cao đẳng lên đại học ngày một tăng. Tỷ lệ trình độ trung cấp giảm qua các năm, năm 2014 chiếm 14,27%, đến năm 2015 giảm còn 13,33% và đến năm 2016 còn 6,67%, nguyên nhân có 1 cán bộ trình độ trung cấp nghỉ hưu, năm 2016 Ban Quản lý dựa bổ sung thêm 01 nhân sự, Như vậy, nguồn nhân lực đáp ứng được nhu cầu công việc của ban quản lý dự án, với tỷ lệ cán bộ có nghiệp vụ chuyên môn khá tốt.
ĐVT: %
Biểu đồ 3.3: Cơ cấu trình độ nguồn nhân lực tại Ban quản lý dự án thành phố Hạ Long qua các năm 2014-2016
(Nguồn: Ban quản lý dự án đầu tư thành phố Hạ Long)
Bên cạnh cơ cấu trình độ của nguồn nhân lực như vậy vẫn còn còn một số cán bộ năng lực, kinh nghiệm còn nhiều hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn đề ra. Với đội ngũ lực lượng mỏng, trình độ chuyên môn, tinh thần trách nhiệm của một số đồng chí chưa cao do đó ảnh hưởng đến công việc cũng như nhiệm vụ chung của đơn vị được giao.
3.2.4.7. Quản lý thông tin
Thông tin về vốn ODA và cách tiếp cận vốn chưa rõ ràng, khó khăn cho việc khai thác và sử dụng. Đặc biệt chưa khuyến khích khu vực tư nhân tham gia các dự án ODA.
0 42.86 42.86 14.27 6.67 46.67 33.33 13.33 13.33 53.33 26.67 6.67 0 10 20 30 40 50 60
Sau đại học Đại học Cao đẳng Trung cấp
Việc quản lý và sử dụng vốn vay nước ngoài, nhất là vốn ODA, hiệu quả còn thấp; khung pháp lý cao nhất về quản lý và sử dụng ODA hiện nay là Nghị định 17/NĐ-CP năm 2001 của Chính phủ, nhưng thực thi Nghị định này chưa triệt để; công tác theo dõi vốn ODA chủ yếu tập trung vào báo cáo tiến độ, tình hình thực hiện để đáp ứng yêu cầu của Nhà tài trợ nhằm giải ngân dự án; chỉ chú trọng nhiều trong khâu thu hút ODA, chưa chú ý thoả đáng khâu thẩm định hiệu quả dự án, thiếu kiểm tra quá trình thực hiện dự án; Ban quản lý dự án được giao quá nhiều quyền mà không đủ rõ về trách nhiệm; trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước chưa được đề cao không chỉ gây thất thoát, lãng phí đối với nguồn vốn ODA, đến chất lượng các công trình được đầu tư bằng nguồn vốn này, mà còn tác động bất lợi đến môi trường đầu tư và thực hiện cam kết của các Nhà tài trợ vốn ODA đối với ViệtNam.
Các thông tin về tình hình thực hiện dự án thường không được các cấp thông báo kịp thời, đầy đủ. Điều này gây khó khăn cho các cơ quan tổng hợp, đặc biệt là Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trong việc tổng hợp tình hình thực hiện dự án để báo cáo Thủ tướng Chính phủ. Tuy nhiên, nhiều chủ dự án khi gặp khó khăn trong quá trình thực hiện lại thường yêu cầu các cơ quan cấp trên giải quyết. Do thiếu các thông tin cập nhật thường xuyên nên việc giải quyết các vướng mắc