5. Bố cục của luận văn
1.2.2. Nội dung quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện, thành phố
1.2.2.1. Phân cấp quản lý ngân sáchnhà nước cấp huyện, thành phố
Tương ứng với cơ chế phân cấp quản lý hành chính đòi hỏi phải có sự chuyển giao nguồn tài chính giữa cấp trên và cấp dưới nhằm đáp ứng nhiệm vụ thuộc thẩm quyền phân cho từng cấp. Phân cấp ngân sách là phần cốt lõi trong giải quyết mọi quan hệ giữa các cấp ngân sách. Một hệ thống quản lý cân bằng đòi hỏi có một liều lượng hợp lý giữa quyền hạn của các cấp được phân quyền với thẩm quyền của các cấp được phân cấp.
Phân cấp quản lý ngân sách là quá trình chính quyền Nhà nước cấp trên phân giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định cho chính quyền địa phương trong hoạt động quản lý ngân sách. Như vậy, chúng ta có thể hiểu một cách khái quát phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện, thành phố là một biện pháp quản lý ngân sách Nhà nước. Đây thực chất chính là việc phân chia trách nhiệm, quyền hạn quản lý ngân sách nhà nước cấp trên cho chính quyền cấp huyện, thành phố nhằm làm cho hoạt động quản lý của ngân sách huyện, thành phố lành mạnh và đạt hiệu quả cao.
Mục tiêu của việc phân cấp quản lý ngân sách được được quy định bởi chức năng và nhiệm vụ của bộ máy Nhà nước cấp huyện, thành phố, có sự thay đổi theo điều kiện cụ thể. Phân cấp quản lý ngân sách huyện, thành phố nhằm nâng cao tính chủ động, tích cực của địa phương trong việc thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng [7], [8], [24].
Yêu cầu của việc phân cấp nhiệm vụ quản lý ngân sách là việc giao quyền thu, quyền chi cho cơ quan quản lý Nhà nước cấp huyện, thành phố
phải rõ ràng nhằm thực hiện có hiệu lực, hiệu quả quyền thu, quyền chi ở địa phương. Để thực hiện tốt mục tiêu, yêu cầu nói trên, và để chế độ phân cấp quản lý ngân sách huyện, thành phố mang lại hiệu quả cao cần tuân thủ một số nguyên tắc sau:
- Việc phân cấp quản lý ngân sách phải phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội của huyện, thành phố; phải luôn xem phân cấp quản lý kinh tế - xã hội là tiền đề, là điều kiện để thực hiện phân cấp ngân sách. Thực hiện nguyên tắc này là cơ sở cho việc giải quyết mối quan hệ về mặt kinh tế giữa các cấp chính quyền bằng cách quy định cụ thể nguồn thu và nhiệm vụ chi của huyện, thành phố. Để thực hiện tốt sự phân cấp quản lý ngân sách cần giải quyết tốt mối quan hệ giữa nhiệm vụ và quyền lợi, quyền lợi phải tương xứng với nhiệm vụ được giao.
- Quá trình phân cấp quản lý ngân sách phải luôn đảm bảo được tính hiệu quả. Cần phải phân định rõ nhiệm vụ thu, chi của ngân sách huyện, thành phố; ổn định tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu, số thu bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách huyện, thành phố từ 3 đến 5 năm. Phân cấp quản lý ngân sách phải mang tính ổn định nhằm tạo điều kiện cho cấp huyện, thành phố chủ động khai thác và bồi dưỡng nguồn thu để thực hiện tốt các nhiệm vụ được giao và tiến tới cân đối ngân sách huyện, thành phố.
- Một trong những nguyên tắc cơ bản khi thực hiện phân cấp quản lý ngân sách đó là cần đảm bảo tính công bằng. Phân cấp quản lý ngân sách phải dựa vào yêu cầu cân đối chung của địa phương nhưng phải hạn chế đến mức thấp nhất sự chênh lệch về kinh tế, văn hóa xã hội giữa các vùng. Thực hiện tốt điều này sẽ góp phần đảm bảo cho hoạt động của ngân sách huyện, thành phố thích ứng với mọi biến động của tình hình kinh tế xã hội trên địa bàn.
Nội dung phân cấp quản lý ngân sách bao gồm:
Một là, quy định chi tiết, thẩm quyền ban hành các nguồn thu, các khoản chi của ngân sách cấp huyện, thành phố trên cơ sở Luật NSNN đã quy định.
Hai là, quy định chi tiết quản lý các nguồn thu, các khoản chi cho từng cấp ngân sách. Ví dụ: Quy định rõ ràng nguồn thu nào ngân sách các cấp được thu 100% và nguồn thu điều tiết giữa các cấp ngân sách trên; tỉ lệ điều tiết. Quy định nội dung từng khoản chi, phạm vi chi tiêu ngân sách của từng cấp ngân sách.
Ba là, quy định quyền hạn và trách nhiệm của từng cấp chính quyền đối với quá trình chấp hành NSNN (lập, chấp hành, điều chỉnh, quyết toán ngân sách nhà nước); quyền được vay nợ trong dân, mức khống chế, các khoản phụ thu, bổ sung cho ngân sách cấp dưới và tỷ lệ % phân chia nguồn thu giữa ngân sách tỉnh với ngân sách huyện, thành phố, thời hạn lập, chấp hành và báo cáo ngân sách ra HĐND.
1.2.2.2. Quản lý quy trình ngân sách cấp huyện, thành phố
- Quy trình NSNN là dùng để chỉ toàn bộ hoạt động của một ngân sách kể từ khi bắt đầu hình thành cho tới khi kết thúc chuyển sang ngân sách mới. Một chu trình ngân sách gồm 3 khâu nối tiếp nhau, đó là: lập ngân sách; chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách [15].
- Chu trình ngân sách thường bắt đầu từ trước năm ngân sách và kết thúc sau năm ngân sách. Trong một năm ngân sách đồng thời diễn ra cả 3 khâu của chu trình ngân sách đó là: Chấp hành ngân sách của chu trình ngân sách hiện tại; quyết toán ngân sách của chu trình ngân sách trước đó và lập ngân sách cho chu trình tiếp theo.
- Quản lý quy trình NSNN là điều hành hoạt động của NS theo niên độ (Tài khóa) gồm cả giai đoạn từ khâu lập dự toán NSNN, chấp hành NSNN và quyết toán NSNN. Niên độ NSNN là 1 năm, năm NSNN Việt Nam bắt đầu từ ngày 01 tháng 01 đến 31 tháng 12 năm dương lịch.
- Quản lý quy trình NS huyện, thành phố có thể làm rõ hơn qua 3 khâu cơ bản: Lập, chấp hành và quyết toán NSNN [7, [15], [24].
a) Lập dự toán ngân sách huyện, thành phố:
Đây là khâu mở đầu của một chu trình ngân sách, đó là việc dự trù, dự báo, tính toán trước để đưa ra được các số liệu dự kiến về việc thực hiện thu, chi ngân sách huyện, thành phố trong năm ngân sách tiếp theo.
Phòng tài chính – kế hoạch huyện, thành phố có vai trò lập dự toán thu NSNN đối với những khoản thu được phân cấp quản lý, dự toán chi ngân sách cấp thành phố và tổng hợp dự toán ngân sách cấp xã, phương án phân bổ ngân sách thành phố trình UBND thành phố; lập dự toán ngân sách điều chỉnh trong trường hợp cần thiết để trình UBND cấp thành phố. Hướng dẫn các cơ quan, đơn vị dự toán thuộc thành phố, UBND các xã, phường xây dựng dự toán ngân sách hàng năm.
Mục tiêu cơ bản của việc lập dự toán ngân sách là nhằm tính toán đúng đắn ngân sách trong kỳ kế hoạch, có căn cứ khoa học và căn cứ thực tiễn các chỉ tiêu thu, chi của ngân sách trong kỳ kế hoạch.
- Yêu cầu trong quá trình lập dự toán ngân sách:
+ Kế hoạch ngân sách Nhà nước phải bám sát kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và có tác động tích cực đối với việc thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội: Kế hoạch ngân sách chỉ mang tính hiện thực khi nó bám sát kế hoạch phát triển, xã hội. Có tác động tích cực đến thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, cũng chính là thực hiện kế hoạch ngân sách Nhà nước.
+ Kế hoạch ngân sách Nhà nước phải đảm bảo thực hiện đầy đủ và đúng đắn các quan điểm của chính sách tài chính địa phương trong thời kỳ và yêu cầu của Luật ngân sách Nhà nước. Hoạt động ngân sách Nhà nước là nội dung cơ bản của chính sách tài chính.
Do vậy, lập dự toán ngân sách Nhà nước phải thể hiện được đầy đủ và đúng đắn các quan điểm chủ yếu của chính sách tài chính địa phương như: Trật tự và cơ cấu động viên các nguồn thu, thứ tự và cơ cấu bố trí các nội
dung chi tiêu. Bên cạnh đó, ngân sách Nhà nước hoạt động luôn phải tuân thủ các yêu cầu của Luật ngân sách Nhà nước, nên ngay từ khâu lập ngân sách cũng phải thể hiện đầy đủ các yêu cầu của Luật ngân sách Nhà nước như: Xác định phạm vi, mức độ của nội dung các khoản thu, chi phân định thu, chi giữa các cấp ngân sách, cân đối ngân sách Nhà nước.
- Căn cứ lập dự toán ngân sách huyện, thành phố:
Để đảm bảo cho việc quản lý ngân sách được tốt, hiệu quả thì công tác lập dự toán ngân sách huyện, thành phố cần chú ý những đặc điểm sau:
+ Lập dự toán ngân sách cần phải dựa vào nhiệm vụ phát triển Kinh tế - Văn hoá - Xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh của Đảng và Chính quyền địa phương trong năm kế hoạch và những năm tiếp theo.
+ Lập dự toán ngân sách Nhà nước phải dựa trên kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương trong năm kế hoạch. Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội là sơ sở, căn cứ để đảm bảo các nguồn thu cho ngân sách Nhà nước. Đồng thời, cũng là nơi sử dụng các khoản chi tiêu của ngân sách Nhà nước.
+ Lập dự toán ngân sách Nhà nước phải tính đến các kết quả phân tích, đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch ngân sách của các năm trước, đặc biệt là của năm báo cáo.
+ Lập dự toán ngân sách Nhà nước phải dựa trên các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn định mức cụ thể về thu, chi tài chính Nhà nước. Lập ngân sách Nhà nước là xây dựng các chỉ tiêu thu chi cho năm kế hoạch, các chỉ tiêu đó chỉ có thể được xây dựng sát, đúng, ngoài dựa vào căn cứ nói trên phải đặc biệt tuân thủ theo các chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu chi tài chính Nhà nước thông qua hệ thống pháp luật (đặc biệt là hệ thống các Luật thuế) và các văn bản pháp lý khác của Nhà nước.
- Phân bổ, giao dự toán Ngân sách huyện, thành phố:
Sau khi UBND huyện, thành phố nhận được quyết định về việc phân bổ dự toán thu, chi ngân sách Nhà nước của Uỷ ban nhân dân tỉnh, phòng Tài
chính - Kế hoạch huyện, thành phố có nhiệm vụ tham mưu giúp cho UBND huyện, thành phố trình HĐND huyện, thành phố ra Nghị quyết phê chuẩn dự toán thu, chi Ngân sách huyện, thành phố. Căn cứ vào Nghị quyết của HĐND huyện, thành phố; UBND huyện, thành phố ra quyết định về việc giao dự toán thu, chi Ngân sách cho từng cơ quan, đơn vị thụ hưởng ngân sách địa phương và dự toán thu, chi ngân sách cho từng xã.
- Điều chỉnh dự toán Ngân sách:
Hàng năm, khi có một số nhiệm vụ phát sinh đột xuất nằm ngoài dự toán tại các cơ quan đơn vị dự toán. Các đơn vị có nhiệm vụ phát sinh này lập tờ trình nộp phòng Tài chính - Kế hoạch huyện, thành phố tổng hợp báo cáo UBND huyện, thành phố xem xét trình HĐND dân huyện, thành phố tại kỳ họp HĐND gần nhất phê duyệt. Sau khi có Nghị quyết phê chuẩn của HĐND huyện, thành phố; UBND huyện, thành phố ra quyết định điều chỉnh, bổ sung dự toán ngân sách cho các cơ quan đơn vị, các xã, phường, thị trấn [3], [7], [8], [9].
b) Chấp hành dự toán ngân sách huyện, thành phố:
Đây là khâu tiếp theo trong chu trình ngân sách, là quá trình sử dụng tổng hợp các biện pháp kinh tế, tài chính và hành chính nhằm biến các chỉ tiêu thu chi ghi trong kế hoạch ngân sách Nhà nước năm của xã trở thành hiện thực. Có thể nói đây là khâu cốt yếu, trọng tâm có ý nghĩa quyết định đối với quản lý chu trình ngân sách cấp huyện, thành phố và là khâu biến những kế hoạch trên giấy tờ trở thành hiện thực.
Sau khi được UBND huyện, thành phố tiến hành ra quyết định giao dự toán ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc. Phòng Tài chính - Kế hoạch căn cứ vào quyết định của UBND huyện, thành phố thông báo phân bổ dự toán ngân sách gửi cho các đơn vị trực thuộc; đồng thời gửi Phòng Tài chính - Kế hoạch, Kho bạc Nhà nước huyện, thành phố để phối
hợp thực hiện.
Khi nhận được quyết định của UBND huyện, thành phố thông báo của phòng Tài chính - Kế hoạch huyện, thành phố. Các cơ quan đơn vị, các xã, phường, thị trấn tổ chức triển khai ngay công tác thu, chi ngân sách Nhà nước thuộc nhiệm vụ được giao.
- Về thực hiện nhiệm vụ thu Ngân sách chỉ cơ quan tài chính, cơ quan Thuế, cơ quan Hải Quan và cơ quan khác được Nhà nước giao nhiệm vụ thu ngân sách (gọi chung là cơ quan Thu) được tổ chức thu Ngân sách Nhà nước. Cơ quan Thu có nhiệm vụ, quyền hạn: (1) Phối hợp với các cơ quan Nhà nước hữu quan tổ chức thu đúng pháp luật; chịu sự chỉ đạo, kiểm tra của UBND và sự giám sát của HĐND về công tác thu Ngân sách tại địa phương; (2) Phối hợp với mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên tuyên truyền, vận động tổ chức, cá nhân thực hiện nghiêm chỉnh nghĩa vụ nộp ngân sách theo quy định của luật Ngân sách Nhà nước và các quy định khác của pháp luật; (3) Tổ chức quản lý, thực hiện thu thuế và các khoản thu khác phải nộp Ngân sách Nhà nước do các tổ chức, cá nhân nộp; (4) Kiểm tra, kiểm soát việc chấp hành thu, nộp ngân sách nhà nước và xử lý các hành vi, vi phạm theo quy định của pháp luật.
Toàn bộ các khoản thu ngân sách phải được nộp trực tiếp vào Kho bạc Nhà nước. Trong trường hợp đặc biệt, cơ quan thu được phép thu trực tiếp, nhưng phải nộp đầy đủ, đúng thời hạn vào Kho bạc Nhà nước theo quy định của Bộ trưởng Bộ Tài chính.
- Về chi ngân sách căn cứ vào dự toán ngân sách được giao và yêu cầu thực hiện nhiệm vụ, thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện rút kinh phí chi tiêu cho hoạt động của đơn vị mình và phải chịu trách nhiệm về việc quản lý, sử dụng tài sản và ngân sách Nhà nước theo đúng chính sách chế độ, tiêu chuẩn, định mức dự toán được giao; trường hợp vi phạm sẽ xử lý theo
quy định của luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.
Các khoản chi thường xuyên theo định kỳ được bố trí kinh phí đều trong năm để chi; các khoản chi có tính chất thời vụ hoặc mua sắm, sửa chữa lớn được bố trí trong thời điểm kinh phí ngân sách đáp ứng được thì thực hiện.
Chi đầu tư phát triển phải đảm bảo cấp đúng và đủ theo tiến độ thực hiện trong phạm vi tổng mức dự toán được giao.
Đối với những dự án, nhiệm vụ chi quan trọng, đột xuất cấp thiết thì được tạm ứng trước dự toán để thực hiện.
Về nhiệm vụ chi cho các chương trình mục tiêu quốc gia; chi mua sắm, sửa chữa lớn, chi sự nghiệp kinh tế, dự toán năm giao cho các đơn vị sử dụng còn được phân theo tiến độ từng quý.
Dự toán chi đầu tư xây dựng cơ bản được phân bổ chi tiết theo từng loại và các hạng mục của Mục lục Ngân sách Nhà nước phân bổ bằng thông báo hạn mức vốn đầu theo tiến độ thực hiện.
Trong quá trình chấp hành ngân sách, khi phát sinh các công việc đột xuất như: Khắc phục hậu quả thiên tai, địch hoạ và các nhiệm vụ chi cấp thiết chưa được bố trí hoặc bố trí chưa đủ trong dự toán được giao mà sau khi sắp xếp lại các khoản chi, đơn vị vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu lập tờ trình báo cáo phòng Tài chính tổng hợp trình UBND huyện, thành phố để xử lý.
Việc xử lý các khoản chi phát sinh đột xuất trong năm, phòng Tài chính - Kế hoạch huyện tổng hợp trình UBND huyện xem xét điều chỉnh bổ sung dự