5. Cấu trúc luận văn
1.1. Cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với các KCN
1.1.2. Quản lý nhà nước đối với các KCN
1.1.2.1. Quản lý nhà nước đối với các KCN
* Khái niệm QLNN đối với các KCN
Quản lý nói chung là sự tác động có tổ chức, có mục đích của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý và khách thể quản lý nhằm sử dụng có hiệu quả các nguồn lực để đạt được các mục tiêu đặt ra trong sự vận động của sự vật.
Đối tượng quản lý, khách thể quản lý chủ yếu là quản lý con người. Ngoài ra còn quản lý các khách thể như tài nguyên, cơ sở vật chất kỹ thuật... Chủ thể quản lý có thể là một người, một tổ chức, một bộ máy...
Trong quá trình tồn tại và phát triển của xã hội loài người, quản lý xuất hiện như một tất yếu khách quan. Có nhiều dạng quản lý, nhiều dạng chủ thể quản lý khác nhau trong sự vận động và phát triển của xã hội. Một trong số đó là dạng quản lý rất cơ bản, đặc thù - quản lý nhà nước.
Theo GS, TS. Phan Huy Đường (2015), trong QLNN về kinh tế [33], quản lý nói chung là sự tác động có tổ chức, có mục đích của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý và khách thể quản lý nhằm sử dụng có hiệu quả các nguồn lực để đạt được các mục tiêu đặt ra trong sự vận động của sự vật. Vì
thế nói đến quản lý là phải nói đến cơ chế vận hành, tức là cơ chế quản lý như chế độ, chính sách, biện pháp tổ chức, tâm lý xã hội...
QLNN là một dạng quản lý do nhà nước làm chủ thể định hướng điều hành, chi phối, v.v... để đạt được mục tiêu kinh tế xã hội trong những giai đoạn lịch sử nhất định [33].
Như vậy, từ nội hàm của QLNN về kinh tế nói trên, chúng ta có thể hiểu: QLNN đối với các KCN là sự tác động có tổ chức và bằng pháp quyền của Nhà nước lên các KCN nhằm đảm bảo cho các KCN được phát triển theo quy định, chủ động phối hợp mục đích riêng của từng DN nhằm đạt tới mục đích chung của nền kinh tế.
* Mục tiêu, đặc điểm QLNN đối với các KCN:
QLNN đối với KCN là một chức năng đặc thù của QLNN nói chung. Việc phát triển các KCN có mối quan hệ trực tiếp tới sự phát triển công nghiệp vừa và nhỏ của địa phương cũng như của cả nước nói chung. Đồng thời nó cũng chịu sự tác động, sự chi phối của nhiều yếu tố khác như luật pháp, kinh tế, văn hóa, xã hội. Do đó nhà nước cần tiến hành quản lý quá trình hình thành và phát triển của các KCN.
Có thể thấy, QLNN theo KCN nhằm mục tiêu cụ thể sau:
Tạo điều kiện thuận lợi cho đầu tư và phát triển CN: CN có vai trò quan trọng trong tăng trưởng kinh tế, cung cấp hàng tiêu dùng và tư liệu sản xuất, nâng cao năng xuất và thu nhập cho dân cư. Vì thế, mục tiêu hàng đầu của Nhà nước khi thiết lập cơ chế quản lý KCN là phải tạo điều kiện thuận lợi cho các nhà đầu tư bỏ vốn xây dựng và vận hành hiệu quả các DN CN trong KCN. Để đạt được mục tiêu này, ngoài việc ban hành và thực hiện các chính sách ưu đãi cho các dự án trong KCN, Nhà nước còn tích cực hỗ trợ DN CN về thủ tục chính sách, về cơ sở hạ tầng...
Sử dụng quỹ đất một cách có hiệu quả: Đất xây dựng KCN thường là đất có giá trị kinh tế cao, có thể dùng để kinh doanh các ngành Phi CN hoặc
đất đô thị. Trong điều kiện quỹ đất có giá trị kinh tế ngày càng hạn hẹp thì sử dụng đất để xây dựng KCN một cách hiệu quả là mục tiêu quan trọng thứ hai trong QLNN đối với lĩnh vực này. Để sử dụng đất một cách có hiệu quả, Nhà nước thường phải quy hoạch xây dựng các KCN có tính lâu dài, kết hợp được các yêu cầu phát triển CN với các yêu cầu khác của phát triển KT-XH
Sử dụng vốn đầu tư và cơ sở hạ tầng có hiệu quả: Thường nhu cầu đầu tư vào cơ sở hạ tầng rất lớn mà khả năng của riêng Nhà nước hay tư nhân không thể đáp ứng đầy đủ. Do đó, để sử dụng hiệu quả nguồn vốn đầu tư vào cơ sở hạ tầng KCN, một mặt, Nhà nước phải có kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư vốn nhà nước hiệu quả, mặt khác, Nhà nước phải có chính sách khuyến khích tư nhân đầu tư hiệu quả vào cơ sở hạ tầng KCN.
Bảo vệ môi trường sinh thái: Ưu tiên cho phát triển CN nhưng QLNN đối với KCN còn có mục tiêu ngăn ngừa các hoạt động thái quá của các nhà đầu tư làm ảnh hưởng đến môi trường. Nếu không có biện pháp buộc các nhà đầu tư phải đảm bảo yêu cầu xử lý chất thải và áp dụng công nghệ bảo vệ môi trường thì các lợi ích ngắn hạn từ việc phát triển CN có thể không thể bù đắp cho những thiệt hại môi trường về lâu dài. Hơn nữa, các chủ đầu tư, vì lợi nhuận, có thể tiết kiệm chi phí xử lý chất thải và tìm cách thải ra môi trường xung quanh. Trong KCN các DN tập chung với mật độ cao, nếu Nhà nước không có biện pháp răn đe và phòng ngừa hữu hiệu thì nhà đầu tư có thể trốn tránh nghĩa vụ bảo vệ môi trường của họ. Vì thế, ngày nay bảo vệ môi trường trong và ngoài KCN trở thành mục tiêu không kém phần quan trọng trong QLNN.
Nâng cao hiệu quả kinh tế theo lãnh thổ: Thông qua phát triển mạnh các KCN, Nhà nước kỳ vọng vào tác động lan tỏa của nó đến các ngành và vùng khác như hình thành thêm các vùng nông nghiệp cung cấp nguyên, vật liệu, phát triển dịch vụ cho KCN, phát triển các trung tâm thương mại,... Vì thế, QLNN đối với KCN phải được hoạch định, thực hiện có tầm rộng và đủ xa một cách hợp lý. Trong nhiều trường hợp, thông qua quản lý KCN, Nhà nước còn hướng đến thay đổi bộ mặt kinh tế của địa phương.
Tạo việc làm và tăng thu nhập cho người lao động: Đây là mục tiêu quan trọng của QLNN đối với KCN. Bởi vì, xét cho cùng, phát triển CN phải nhằm phục vụ tốt hơn cho đời sống dân cư. Một trong những điều kiện để dân cư sống tốt hơn là có việc làm và các quyền cơ bản được bảo vệ. Do đó, ngoài chính sách khuyến khích DN trong KCN sử dụng lao động địa phương, Nhà nước còn ban hành các quy định pháp lý bảo vệ quyền của người lao động, nhất là về lương, bảo hộ lao động và giải quyết tranh chấp.
* Vai trò của QLNN đối với các KCN
Thứ nhất, nhà nước có vai trò phát triển các KCN theo quy hoạch. Định hướng phát triển KT-XH của mỗi quốc gia đều được hoạch định trong thời gian dài, do đó việc quản lý các ngành, lĩnh vực kinh tế nói chung và các KCN nói riêng nhằm phát triển theo quy hoạch và định hướng có sẵn là vai trò quan trọng của công tác QLNN. Cụ thể, đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước phù hợp với yêu cầu của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đưa hệ thống pháp luật vào cuộc sống; quản lý xã hội, quản lý kinh tế bằng pháp luật; nâng cao năng lực điều hành, ổn định kinh tế vĩ mô.
Thứ hai, xây dựng chuẩn mực và cơ cấu lại các KCN: Với tư cách là một chủ thể kinh tế lớn, là một nhà đầu tư và là hộ tiêu dùng lớn nhất quốc gia, các hoạt động đầu tư, chi tiêu của nhà nước nếu tuân thủ các quy định của thị trường sẽ góp phần làm lành mạnh, minh bạch các hoạt động kinh tế, đồng thời hướng các chủ thể khác như hộ gia đình, DN hoạt động theo cơ chế thị trường.
Thứ ba, cải thiện cơ sở hạ tầng tại các KCN: Trực tiếp hỗ trợ, tạo điều kiện cho quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế thông qua đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng tinh tế như hệ thống giao thông, thủy lợi, cung cấp điện, nước sạch… là một điều kiện quan trọng hàng đầu để chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng CNH-HĐH. Đây là những hoạt động đầu tư đòi hỏi nguồn vốn rất lớn, nhưng lại rất khó thu lợi nhuận trực tiếp, do vậy mặc dù đã có nhiều giải pháp thu hút vốn đầu tư tư nhân, nhưng cho đến nay và cả trong tương lai, nhà nước vẫn là người đầu tư chính vào lĩnh vực này.
Thứ tư, phát triển các cụm dân cư. Thực hiện các chính sách xã hội, phát triển kinh tế ở những vùng khó khăn. Cơ chế thị trường bao giờ cũng khuyến khích các chủ thể kinh tế đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh ở những khu vực thành thị có điều kiện thuận lợi. Điều này tất yếu sẽ dẫn tới sự phát triển không đồng đều giữa các vùng trong nước, nới rộng khoảng cách phát triển giữa thành thị với nông thôn đặc biệt là vùng núi, vùng sâu, vùng xa. Sự bất bình đẳng này về lâu dài sẽ ảnh hưởng không tốt tới sự tăng trưởng bền vững của nền kinh tế. Để giải quyết vấn đề này, ngoài công cụ chính sách để khuyến khích, thu hút các thành phần kinh tế đầu tư vào những địa bàn khó khăn, thì nhà nước phải bằng thực lực kinh tế của mình tiến hành đầu tư, phát triển kinh tế xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân ở những vùng này.
Thứ năm, quản lý sử dụng đất và tình trạng ô nhiễm môi trường ở các KCN. Với tư cách là người quản lý toàn bộ đất đai, nguồn tài nguyên vô giá của quốc gia, nhà nước cần phải quản lý, phân bổ nguồn lực này một cách hợp lý theo nguyên tắc thị trường; hình thành và hoàn thiện thị trường đất đai, một yếu tố sản xuất không thể thiếu được trong nền kinh tế thị trường.
Thứ sáu, tiếp thị các KCN. Việc quảng bá KCN tới các nhà đầu tư, các DN nhằm thu hút vốn đầu tư phát triển KCN cần có sự tham gia của nhà nước. Có như vậy mới đảm bảo sự yên tâm của các nhà đầu tư khi tiến hành đầu tư sản xuất tại các KCN.
Thứ bảy, tạo môi trường đầu tư thuận lợi. Đó chính là vai trò chống độc quyền. Độc quyền là một khuyết tật của kinh tế thị trường, làm cho thị trường hoạt động kém hiệu quả. Nhà nước phải tìm ra các giải pháp phù hợp để giải quyết tình trạng độc quyền, bao gồm cả độc quyền tự nhiên cũng như độc quyền tồn tại do chính sách hạn chế cạnh tranh trong và ngoài nước.
Thứ tám, nhà nước quản lý và đưa ra chính sách phát triển KCN. Nhà nước định hướng bằng các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển KT- XH. Điều tiết, định hướng các hoạt động của các chủ thể kinh tế thông qua chính sách thuế, chính sách khuyến khích, ưu đãi đầu tư….
* Công cụ QLNN đối với các KCN
Hệ thống pháp luật điều chỉnh KCN khá đa dạng, bao phủ mọi mặt hoạt động của KCN với tư cách một thực thể sống, một bộ phận của nền kinh tế, của xã hội và chia làm hai loại: quy định pháp lý chung và quy định pháp lý riêng cho KCN. Có thể nêu ra một số luật và văn bản dưới luật sau:
- Luật Đầu tư: Chế định hoạt động đầu tư dưới ba hình thức: đầu tư vào cơ sở hạ tầng KCN; đầu tư vào các dự án mới trong KCN; đầu tư vào các dự án mở rộng trong KCN. Ngoài ra, Luật đầu tư còn chế định quyền và nghĩa vụ của các chủ thể đầu tư khác nhau hoạt động trong KCN.
- Luật Doanh nghiệp: Chế định các hình thức tổ chức sản xuất kinh doanh của các dự án đầu tư trong KCN
- Luật Thương mại: chế định các giao dịch trao đổi hàng hóa trong và ngoài KCN.
- Luật Lao động, Luật bảo vệ môi trường: Chế định hành vi của chủ đầu tư và người lao động làm việc trong KCN.
- Luật chuyên ngành: Luật các tổ chức tín dụng, luật bảo hiểm… quy định các điều kiện hành nghề trong KCN…
- Quy định pháp lý riêng cho KCN: Tùy mỗi nước, các quy định này có thể được ban hành thành luật hoặc văn bản pháp lý dưới luật. Ở nước ta, KCN được chế định bằng Nghị định 36/CP ngày 24/4/1997 về ban hành quy chế KCN, KCX, KCNC; Nghị định 118/2015/NĐ-CP ngày 12/11/2015 hướng dẫn Luật đầu tư với các nội dung về ngành nghề đầu tư kinh doanh; ưu đãi và hỗ trợ đầu tư; thực hiện hoạt động đầu tư, quyết định chủ trương đầu tư, cấp giấy chứng nhận đầu tư; QLNN về đầu tư. Các Nghị định này chứa đựng nội dung, phương thức quản lý, trách nhiệm, nghĩa vụ của nhà nước đối với KCN.
1.1.2.2. Sự cần thiết phải QLNN đối với các KCN
Nhìn chung, việc phát triển các KCN, KCX là nguồn chủ lực cho việc thúc đẩy kinh tế đất nước phát triển trong thời gian qua, góp phần thu hút đầu
tư trong và ngoài nước, đẩy mạnh phát triển sản xuất - kinh doanh, góp phần bảo vệ môi trường, tạo việc làm cho người lao động, đóng góp vào việc đảm bảo an sinh xã hội.
Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, công tác QLNN đối với KCN, KCX đã gặp phải nhiều khó khăn, vướng mắc. Cụ thể, công tác quy hoạch và phát triển các KCN, KCX không tập trung, mà mang tính chất dàn trải và tràn lan; mỗi tỉnh, thành phố trong cả nước đều có KCN, KCX. Việc quy hoạch như vậy mặc dù có ưu điểm là thúc đẩy phát triển kinh tế địa phương và giải quyết việc làm cho những địa phương có điều kiện kém phát triển hơn, song kết quả đạt được không cao, dẫn đến cạnh tranh không lành mạnh trong thu hút đầu tư.
Về kiểm tra, thanh tra, theo Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14/3/2008 và Nghị định 114/NĐ-CP ngày 09/11/2015 sửa đổi, bổ sung Điều 21 Nghị định Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14/3/2008, Nghị định số 164/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 về Sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14 tháng 3 năm 2008 của Chính phủ quy định về khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế và Thông tư Liên tịch số 06/2015/TTLT-BKHĐT-BNV ngày 3/9/2015, BQL các KCN, KCX là đơn vị chủ trì “tổ chức kiểm tra, xử lý theo thẩm quyền”, song trong Luật Thanh tra số 56/2010/QH12và Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 15/11/2011 thì Ban Quản lý KCN, KCX không có bộ phận thanh tra. Như vậy, làm sao thực hiện được nhiệm vụ kiểm tra, xử lý theo thẩm quyền?
Trong khi đó, gần như cơ quan hữu quan nào cũng được quyền tổ chức kiểm tra, thanh tra các KCN, KCX (thanh tra địa phương, thanh tra các bộ, thanh tra chuyên ngành…). Chẳng hạn, trong lĩnh vực môi trường, DN trong KCN, KCX phải tiếp một loạt cơ quan kiểm tra, thanh tra, như Tổng cục Môi trường của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài nguyên và Môi trường, Phòng Cảnh sát phòng chống tội phạm về môi trường, Cục Cảnh sát môi
trường… Điều đặc biệt là, các cơ quan này có thể triển khai thực hiện mà không cần có sự đồng thuận hay phối hợp của BQL KCN, KCX.
Về quản lý và phát triển hạ tầng ngoài KCN, KCX, hiện vẫn chưa có sự đồng bộ về hạ tầng (điện, nước, hạ tầng giao thông…) giữa trong và ngoài KCN, KCX. Hạ tầng ngoài KCN, KCX được quy hoạch nhằm phục vụ dân sinh trên địa bàn và do nhiều cơ quan quản lý riêng, nên rất khó khăn đáp ứng nhu cầu của KCN, KCX.