Chương 2 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế
3.3.3.1. Nguyên nhân khách quan
Thứ nhất, hệ thống chính sách pháp luật về quan lý đầu tư chưa thật sự đồng bộ thống nhất, chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội theo cơ chế thị trường.
Trong thời gian gần đây Chính phủ đã nhiều lần sửa đổi, bổ sung quy chế quản lý đầu tư và xây dựng, nhờ đó việc quản lý, kiểm soát thanh toán vốn đầu tư đã dần đi vào nề nếp. Tuy nhiên, Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng cùng các văn bản hướng dẫn chính sách chế độ hướng dẫn thực hiện quy chế của các bộ ngành
vẫn còn bất cập, chậm được ban hành. Thời gian vừa qua cơ chế quản lý đầu tư xây dựng luôn thay đổi, bình quân khoảng 3 năm một lần. Cơ chế, chính sách cần có tầm chiến lược lâu dài, ổn định và nhất là phải có tính kế thừa, nhưng cách xây dựng và ban hành vừa qua luôn thể thiện sự bất ổn (về quản lý đầu tư xây dựng là Nghị định 42/CP năm 1996, Nghị định 52/1999/NĐ-CP, Nghị định 16/2005/NĐ- CP, Nghị định 99/2007/NĐ- CP, Nghị định 12/2009/NĐ-CP, Nghị định 112/2009/NĐ-CP; Hướng dẫn Luật Đấu thầu thì có các Nghị định 111/2006/NĐ- CP, Nghị định 58/2008/NĐ-CP, Nghị định 85/2009/NĐ-CP...). Những thay đổi này đã tác động khá nhiều đến hoạt động nghiệp vụ kiểm soát thanh toán vốn đầu tư của KBNN, đến việc phê duyệt, điều chỉnh, bổ sung dự toán của cấp quyết định đầu tư và chủ đầu tư, đến quá trình giải ngân vốn của chủ đầu tư cho các nhà thầu, đến việc thanh toán, quyết toán công trình hoàn thành đối với khối lượng dở dang chuyển tiếp và qua nhiều điểm áp dụng các thông tư hướng dẫn.
Bên cạnh đó, một số văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thực hiện Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu,. đã được ban hành nhưng thiếu đồng bộ, chậm hướng dẫn cụ thể, dẫn đến các chủ đầu tư lúng túng phải làm đi làm lại thủ tục hồ sơ nhiều lần mất nhiều thời gian, một số công trình đang dở dang thực hiện hai cơ chế dẫn đến phải điều chỉnh, sửa đổi các thủ tục hồ sơ. Nhiều nhà thầu cố tình chờ xem cơ chế nào có lợi hơn giữa mới và cũ để điều chỉnh theo hướng có lợi cho mình.
Thứ hai, hạn chế trong công tác tham mưu; chậm trễ, thiếu tập trung trong phân vốn.
Việc tham mưu trình phân khai chi tiết nguồn vốn XDCB cho các dự án của các sở, ngành để trình UBND TPTN quyết định (sau khi có Nghị quyết của HĐND TPTN) cho các chủ đầu tư chậm, làm ảnh hưởng đến tiến độ thi công của các dự án và công tác giải ngân của KBNN (chủ yếu là nguồn vốn trung ương hỗ trợ có mục tiêu, vốn đặc thù, vốn đối ứng. ). Phân bổ kế hoạch vốn chậm nên cuối năm không phân bổ hết, không giải ngân kịp thời dẫn đến việc chuyển nguồn vốn đầu tư XDCB sang năm sau còn lớn. Tình trạng phải điều chỉnh bổ sung trong quá trình thực hiện do một số dự án lập chưa sát thực tế, phải điều chỉnh bổ sung trong quá trình thực hiện; thay đổi chủ trương đầu tư phải thay đổi quy hoạch và thiết kế gây lãng phí vốn làm bị động trong điều hành ngân sách và ảnh hưởng đến công tác kiểm soát
chi của KBNN nơi mở tài khoản. Việc phân bổ vốn đầu tư còn dàn trải, chưa tập trung cho các công trình còn nợ mà phân bổ cho nhiều công trình dự án mới chưa thực sự cần thiết cấp bách.
Thứ ba, năng lực, trình độ chuyên môn, kinh nghiệm của đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định cũng còn hạn chế.
Cán bộ làm công tác thẩm định dự án đầu tư được đào tạo chính quy rất ít, nên đã dẫn đến xảy ra một số sai sót trong quá trình thẩm định, trình duyệt, khi công việc vượt quá khả năng của cán bộ, sẽ tiềm ẩn nguy cơ thất thoát, lãng phí vốn và rủi ro về pháp lý.
Thứ tư, hạn chế về năng lực của chủ đầu tư:
Đối với các chủ đầu tư thành lập Ban QLDA, đảm bảo điều kiện tiêu chuẩn và năng lực, có chuyên môn về lĩnh vực quản lý đầu tư XDCB, thì thực hiện tốt các quy định của Nhà nước về quản lý đầu tư XDCB. Bên cạnh đó, vấn còn một số chủ đầu tư thành lập Ban QLDA nhưng trình độ năng lực chuyên môn về XDCB còn yếu, nên quá trình triển khai dự án không đảm bảo thủ tục, quy trình (chẳng hạn như quá trình tổ chức lựa chọn nhà thầu, thủ tục phê duyệt dự án đầu tư, đền bù GPMB, phê duyệt thiết kế dự toán..) dẫn đến kéo dài thời gian triển khai thực hiện dự án, chậm giải ngân thanh toán; thủ tục, hồ sơ thanh toán còn thiếu hoặc không chính xác, KBNN từ chối thanh toán, gửi trả hoặc yêu cầu bổ sung hồ sơ. Việc làm đi làm lại hồ sơ làm chậm thời gian kiểm soát và thanh toán.
Đối với chủ đầu tư trực tiếp quản lý dự án thực hiện quản lý công trình, dự án có quy mô nhỏ, đơn giản và có tổng mức đầu tư dưới 7 tỷ đồng thường kiểm nhiệm: vừa trực tiếp quản lý dự án, vừa là người sử dụng sau khi dự án hoàn thành, nhiều chủ đầu tư quản lý theo hình thức này không đảm bảo được năng lực về chuyên môn, thường sử dụng bộ máy của mình để quản lý dự án.
Ví dụ như Hiệu trưởng các trường học, Thủ trưởng các cơ quan hành chính
sự nghiệp, Chủ tịch UBND xã phường là những người không đủ năng lực chuyên môn về lĩnh vực ĐT XDCB để thực hiện quản lý dự án. Điều đó dẫn đến gặp nhiều khó khăn trong thực hiện trình tự các bước ĐT XDCB - từ khâu chuẩn bị đầu tư đến triển khai thực hiện dự án, làm kéo dài thời gian thực hiện dự án, kéo dài thời gian
thanh, quyết toán. Một số chủ đầu tư do không nắm chắc quy trình đầu tư, do vậy còn để xảy ra tình trạng thực hiện không đúng trình tự đầu tư hợp đồng ký trước quyết định chỉ định thầu,...
Thứ năm, chất lượng tư vấn còn hạn chế, công tác lập dự án, lập dự toán và bóc tách khối lượng và áp giá nhiều khi còn thiếu và không chính xác
Công tác tư vấn hạn chế sẽ dẫn đến việc các chủ đầu tư và nhà thầu đưa ra các quyết định chưa thật chính xác, việc đưa ra các quyết định không thật hợp lý sẽ gây thất thoát, lãng phí lớn. Về phía chủ đầu tư và các nhà thầu, một mặt xuất phát từ năng lực chuyên môn, hiểu biết còn hạn chế, sự thiếu hiểu biết các quy định pháp luật về đầu tư và xây dựng; mặt khác có thể do cố ý làm sai, lách luật, áp sai đơn giá, định mức để tăng giá trị thanh toán. Điều này gây khó khăn cho việc xử lý của KBNN khi không còn chịu trách nhiệm về tính chính xác của các định mức, đơn giá khối lượng đề nghị thanh toán.
Thứ sáu: Việc ứng dụng công nghệ thông tin, các phần mềm trong quản lý và kiểm soát chi các dự án đầu tư xây dựng còn hạn chế, chưa hỗ trợ tốt cho công chức trong việc theo dõi, báo cáo, phân tích số liệu.
3.3.3.2. Nguyên nhân chủ quan
Một là, trình độ, năng lực của cán bộ kiểm soát thanh toán.
Năng lực trình độ chuyên môn của một số cán bộ kiểm soát thanh toán còn hạn chế, hầu hết là cán bộ được đào tạo về chuyên ngành tài chính, ngân hàng (trên 90%); cán bộ vừa có trình độ về tài chính vừa có trình độ về quản lý XDCB là rất ít. Trước năm 2007, khi KBNN còn phải chịu trách nhiệm về tính chính xác của định mức, đơn giá, khối lượng thì trọng trách của người cán bộ kiểm soát thanh toán khá nặng nề. Do không có trình độ chuyên sâu về lĩnh vực XDCB, chưa am hiểu về mặt kỹ thuật để bóc tách tiên lượng, xác định định mức, đơn giá, nhiệm vụ kiểm soát được giao quá lớn, cán bộ thanh toán chưa phát hiện được hết sai sót trong hồ sơ thanh toán được gửi đến mới chỉ có thể kiểm soát thủ tục hồ sơ pháp lý và đối chiếu kiểm tra số học về đơn giá định mức. Từ năm 2008 đến nay, trách nhiệm về tính chính xác của định mức, đơn giá, khối lượng thuộc về phía chủ đầu tư, tuy nhiên để thực hiện tốt công tác kiểm soát thanh toán, người cán bộ thanh toán cần có kiến
thức cơ bản về lĩnh vực đầu tư xây dựng để có thể nắm bắt được tính logic trong quá trình thực hiện dự án, việc lựa chọn nhà thầu đã đúng với quy định của Nhà nước hay không, khối lượng yêu cầu thanh toán so với dự toán có hợp lý, có đúng hay không, phải đánh giá được tiến độ thi công từng công trình...
Hơn nữa, đối với lĩnh vực đầu tư xây dựng thì có những chi phí mà cán bộ thanh toán không có chuyên môn, hiểu biết về xây dựng thì sẽ gặp khó khăn, trong việc kiểm tra cần có thời gian để xem xét, nghiên cứu. Bên cạnh đó, khối lượng công việc quá nhiều trong khi số lượng cán bộ thanh toán hạn chế lại phải kiểm nhiệm luôn cả nhiệm vụ kiểm tra dẫn tới phát hiện chưa hết sai sót trong hồ sơ thanh toán, chất lượng kiểm tra, kiểm soát chưa được cao.
Hai là, biên chế cán bộ còn thiếu và bất cập, nhất là ở KBNN cấp huyện.
Theo định biên của KBNN, ở mỗi KBNN huyện biên chế cho cán bộ là công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư là hai người, do tình hình kinh tế ngày càng phát triển, vốn dành cho đầu tư XDCB ngày càng nhiều khối lượng công việc tăng lên nhiều, cùng với đó theo quy định hiện nay bộ phận Tổng hợp - hành chính, ngoài nhiệm vụ kiểm soát thanh toán vốn đầu tư, còn phải làm công tác kế hoạch tổng hợp và kiêm văn thư lưu trữ, công việc quá tải, nên không tránh khỏi chậm trễ và có thể xảy ra sai sót.
Ba là, hệ thống hạ tầng truyền thông chưa được đồng bộ, chất lượng còn hạn chế chưa đáp ứng được theo yêu cầu phát triển của công tác chuyên môn. Cơ sở, vật chất, phần mềm ứng dụng, công nghệ thông tin chưa được hiện đại hóa để cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực kiểm soát chi. Việc áp dụng công nghệ thông tin vào công tác kiểm soát thanh toán chưa được đồng bộ, và chưa được cập nhật chỉnh sửa kịp theo yêu cầu quản lý. Điều đó cũng dẫn đến kéo dài thời gian kiểm soát, thanh toán vốn.
Chương 4
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC
THÀNH PHỐ THÁI NGUYÊN