Chương 2 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
4.2. Giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi các dự án đầu tư xây dựng cơ
4.2.1. Hoàn thiện quy trình kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản
4.2.1.1. Về quy trình chung của hoạt động kiểm soát
Cải cách quy trình nghiệp vụ KBNN nằm trong chương trình cải cách hành chính của Đảng và Nhà nước nói chung và cải cách quản lý tài chính công nói riêng; có nhiều nội dung, trong đó có việc hoàn thiện về cơ chế chính sách, chuẩn hoá các quy trình kiểm soát chi đầu tư xây dựng được hiệu quả và phù hợp với hoạt động nghiệp vụ, khắc phục được vướng mắc phát sinh trong quá trình triển khai thực hiện thì nó phải đảm bảo được mục tiêu giảm phiền hà cho đơn vị chủ đầu tư khi giao dịch với KBNN, đồng thời giải quyết kịp thời, nhanh chóng mọi yêu cầu của chủ đầu tư, kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN đảm bảo đúng chế độ, tiêu chuẩn.
Đánh giá về quy trình của hoạt động kiểm soát, các ý kiến cho rằng điểm tồn tại chính là vấn đề thống nhất, đồng bộ đối với các văn bản, quy định được Nhà nước ban hành trong công tác kiểm soát đầu tư XDCB qua KBNN. Do đó, ngoài các kiến nghị đối với Nhà nước, KBNN tỉnh Thành phố Thái Nguyên cũng cần thực hiện một số giải pháp để có thể trước mắt là khắc phục tình trạng thiếu thống nhất, đồng bộ này.
Hoàn thiện hành lang pháp lý cho kiểm soát chi NSNN bằng cách: cập nhật, bổ sung, tích hợp các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, kiểm soát chi NSNN qua KBNN. Sửa đổi, bổ sung, tích hợp các thủ tục về nộp hồ sơ lần đầu, hồ sơ, chứng từ khi kiểm soát, cam kết và kiểm soát thanh toán các khoản chi NSNN tại KBNN theo hướng: những hồ sơ đã nộp khi cam kết không phải cung cấp lại trong hồ sơ dùng để thực hiện kiểm soát chi NSNN; bổ sung điều kiện thực hiện kiểm soát thanh toán là có thông báo phê duyệt cam kết chi của KBNN đối với khoản chi NSNN đề nghị thanh toán (mã số cam kết chi) và mã số nhà cung cấp. Bổ sung quy định về Thông tư bằng thư điện tử tới nhà cung cấp và tới đối tượng thụ hưởng. Bổ sung quy định công khai kết quả thực hiện cam kết chi NSNN, thông qua việc thông báo trực tiếp cho đơn vị có quan hệ với ngân sách, chủ đầu tư và nhà cung cấp theo địa chỉ thư điện tử đã đăng ký; tra cứu thông tin trên cổng thông tin điện tử của Bộ Tài chính hoặc KBNN.
4.2.1.2. Hoàn thiện quy trình kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản qua KBNN trong điều kiện vận hành TABMIS và triển khai thực hiện cam kết chi
Cam kết chi đầu tư: Là việc các chủ đầu tư cam kết sử dụng dự toán chi ngân sách đầu tư được giao hàng năm (có thể một phần hoặc toàn bộ dự toán được giao trong năm) để thanh toán cho hợp đồng đã được ký giữa chủ đầu tư với nhà cung cấp. Giá trị của khoản cam kết chi đầu tư bằng số kinh phí dự kiến bố trí cho hợp đồng trong năm, đảm bảo trong phạm vi dự toán năm được duyệt và giá trị hợp đồng còn được phép cam kết chi.
Quy trình kiểm soát cam kết chi có thể tóm tắt qua sơ đồ sau:
Hình 4.1: Quy trình kiểm soát cam kết chi đầu tư
Ghi chú: Hướng đi của hồ sơ, tài liệu cam kết chi
Hướng đi của hồ sơ cam kết chi trả lại
(Nguồn: Đề xuất của tác giả)
Giải thích tóm tắt quy trình:
* Quy trình 1: Đối với hợp đồng
(1) Khách hàng gửi hợp đồng khung cho cán bộ kiểm soát chi.
(2) Cán bộ kiểm soát chi tiếp nhận, kiểm tra, đảm bảo có đầy đủ thông tin và nhập vào TABMIS (PO), sau đó chuyển phụ trách phòng (bộ phận) Kiểm soát chi để phê duyệt việc quản lý hợp đồng trên TABMIS.
(3) Phụ trách phòng (bộ phận) Kiểm soát chi kiểm tra và phê duyệt việc quản lý hợp đồng trên TABMIS; nếu không đảm bảo yêu cầu quy định thì từ chối phê duyệt.
(4) Thông báo từ chối phê duyệt: Tại bước (2) của quy trình này, nếu phát hiện hợp đồng không đảm bảo các yêu cầu, hoặc khi nhận được thông báo từ chối phê duyệt việc quản lý hợp đồng trên TABMIS của phụ trách phòng (bộ phận) Kiểm soát chi, cán bộ kiểm soát chi lập và trình lãnh đạo đơn vị ký thông báo lý do từ chối chấp thuận việc quản lý hợp đồng trên TABMIS.
(5) Trường hợp hợp đồng khung đủ điều kiện phê duyệt quản lý: Cán bộ kiểm soát chi lập thông báo mã số hợp đồng đã được phê duyệt và ghi nhận trên TABMIS gửi chủ đầu tư.
- Trường hợp hợp đồng khung không đủ điều kiện phê duyệt quản lý: Sau khi lãnh đạo đơn vị KBNN ký thông báo bằng văn bản về lý do từ chối chấp thuận việc quản lý hợp đồng trên TABMIS, cán bộ kiểm soát chi gửi văn bản cho chủ đầu tư.
Khách hàng Cán bộ KSC Trưởng phòng KSC 1 2 5 3 4 Lãnh đạo đơn vị KBNN
* Quy trình 2: Đối với các đề nghị cam kết chi
Sau khi hợp đồng khung của khách hàng gửi đến KBNN được phê duyệt quản lý trên chương trình TABMIS. Khi có nhu cầu cam kết chi, khách hàng lập Giấy đề nghị cam kết chi NSNN gửi đến KBNN. Quy trình kiểm soát đề nghị cam kết chi cũng thực hiện các bước tương tự như ở quy trình 1 (đối với hợp đồng) trên đây.
Hình 4.2: Quy trình kiểm soát chi đầu tư
Ghi chú: Hướng đi của hồ sơ, chứng từ cam kết chi
Hướng đi của hồ sơ, chứng từ kiểm soát chi Hướng đi của chứng từ thanh toán
(Nguồn: Đề xuất của tác giả)
Khi thực hiện cam kết chi, công việc kiểm soát chi đầu tư XDCB của KBNN sẽ phát sinh thêm các nội dung mới. Đó là:
- Kiểm soát, đối chiếu đảm bảo khoản đề nghị cam kết chi không được vượt quá kế hoạch vốn năm đã giao cho dự án và giá trị hợp đồng còn được phép cam kết chi. Thủ quỹ Chủ Đầu tư Thanh toán viên 1 Cán bộ KSC Giám đốc 3 Trưởng phòng KSC 2
Kế toán viên Kế toán
trưởng 9a 9bv 10 12 Đối tượng thụ hưởng 9a 11 C1 C2 C3 C4 5 6 8 7 4
- Kiểm tra, đối chiếu đề nghị cam kết chi (hoặc điều chỉnh cam kết chi) của đơn vị đảm bảo đầy đủ các thông tin theo mẫu quy định, đảm bảo tính pháp lý, gửi đúng thời hạn…
Đồng thời, quy trình kiểm soát chi khi thực hiện cam kết chi sẽ có những thay đổi, minh họa qua hình 4.4.
Như vậy, khi thực hiện quản lý cam kết chi sẽ liên quan đến nhiều vấn đề về kỹ thuật nghiệp vụ và sẽ có một số thay đổi trong quy trình kiểm soát chi. Cụ thể:
- Thứ nhất: Đối với các khoản chi có giá trị đủ lớn theo quy định (200 triệu trở lên đối với chi thường xuyên, 1.000 triệu trở lên đối với chi đầu tư XDCB), bên cạnh việc kiểm soát đảm bảo các khoản chi đó có đủ điều kiện chi, đúng nguyên tắc và hình thức thanh toán theo quy định của Luật NSNN và các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, còn phải kết hợp với việc kiểm soát các nguyên tắc, điều kiện thực hiện và yêu cầu quản lý cam kết chi.
- Thứ hai: Các bước trong quy trình kiểm soát cam kết chi và kiểm soát thanh toán có sự gắn kết chặt chẽ với nhau. Cam kết chi là một khâu kiểm soát và dành dự toán trước khi thực hiện thanh toán, cam kết chi chỉ được thực hiện khi số tiền cam kết chi không vượt quá số dư dự toán tại cùng một thời điểm, vì vậy kiểm soát dự toán sẽ là điều kiện để trích cam kết chi. Đồng thời, số tiền đề nghị thanh toán không được lớn hơn số tiền còn lại chưa được thanh toán của khoản cam kết chi đó (chi tiết theo từng nội dung cam kết chi), do đó kiểm soát cam kết chi sẽ là điều kiện để thực hiện thanh toán…
- Thứ ba: Thực hiện kiểm soát cam kết chi sẽ làm cho tính chất phức tạp của công tác kiểm soát chi và khối lượng công việc của cán bộ kiểm soát chi tăng lên rất nhiều.
- Thứ tư: Thực hiện quản lý cam kết chi trên TABMIS sẽ liên quan đến người sử dụng (cán bộ kiểm soát chi) và luồng phê duyệt trên phân hệ quản lý cam kết chi (PO). Vì vậy, phân công công việc và phân luồng phê duyệt quản lý cam kết chi phải thống nhất và phù hợp với phân công nhiệm vụ kiểm soát thanh toán và phân luồng ký chứng từ thanh toán để đảm bảo thực hiện quy trình kiểm soát chi một cách thông thoáng, hiệu quả.
- Thứ năm: Đối với các công trình, dự án mà hợp đồng có nhiều nguồn vốn (cả chi thường xuyên và chi đầu tư), cần đặc biệt lưu ý trong phân công quản lý cam kết chi để đảm bảo tính thống nhất và giảm thủ tục phiền hà cho khách hàng. Theo đó, phòng (bộ phận) nào quản lý hồ sơ dự án (trong đó có hợp đồng lập chung tổng số tiền của các nguồn vốn) thì phòng (bộ phận) đó quản lý và nhập cam kết chi, dữ liệu cam kết chi trên TABMIS sẽ phục vụ chung cho các phòng (bộ phận) khác khi thực hiện kiểm soát chi mà không yêu cầu khách hàng phải lập cam kết chi nhiều lần.
- Thứ sáu: Dù kiểm soát cam kết chi làm thay đổi quy trình nghiệp vụ và tác nghiệp cụ thể của cán bộ, nhưng trong tổ chức thực hiện công tác kiểm soát chi vẫn phải luôn đảm bảo nguyên tắc nhất quán: khách hàng khi đến Kho bạc chỉ phải giao dịch, làm việc với một đầu mối là cán bộ chuyên trách mà không phải liên hệ với nhiều bộ phận.
4.2.1.3. Hoàn thiện quy trìnhkiểm soát chi đầu tư XDCB theo cơ chế “một cửa”
Quy chuẩn giao dịch một cửa theo quy định của Chính phủ là khách hàng chỉ giao dịch tại một nơi, tách bạch giữa người nhận hồ sơ, trả kết quả với người trực tiếp xử lý công việc. Việc tách bạch người nhận hồ sơ và người xử lý công việc nhằm mục đích thực hiện công khai, minh bạch, ngăn chặn và phòng ngừa tham nhũng, cửa quyền trong thực thi công vụ. Tuy nhiên, việc tách bạch 2 bộ phận ( giao nhận hồ sơ và xử lý nghiệp vụ) trong giao dịch một cửa kiểm soát chi đầu tư XDCB là chưa phù hợp, và không đạt mục tiêu cần hướng tới. Với đặc thù kiểm soát chi đầu tư XDCB của KBNN rất đa dạng, phức tạp, hệ thống cơ chế chính sách chưa đồng bộ lại thường xuyên sửa đổi, bổ sung ; nhiều đơn vị sử dụng ngân sách chưa nắm bắt kịp thời, rõ ràng và đầy đủ các điều kiện chi tiết về thủ tục kiểm soát chi nên thường nảy sinh vướng mắc cần có sự trao đổi, hướng dẫn trực tiếp của cán bộ nghiệp vụ KBNN. Nếu tách bạch 2 bộ phận giao nhận và xử lý nghiệp vụ, tách biệt giữa người giao dịch và người xử lý nghiệp vụ dẫn đến thêm một khâu trung gian trong quy trình xử lý nghiệp vụ, trở thành rào cản cho việc thực hiện mục tiêu cuối cùng của công cuộc cải cách thủ tục hành chính là tạo thuận lợi cho khách hàng và tăng hiệu lực, hiệu quả của bộ máy công quyền.
Để quy trình kiểm soát chi đầu tư XDCB theo cơ chế một cửa của KBNN hợp lý thì nó phải đảm bảo các nguyên tắc sau :
Một là, thủ tục đơn giản, rõ ràng đúng chế độ, quy trình nghiệp vụ, giải quyết công việc nhanh chóng, thuận tiện cho khách hàng.
Hai là, công khai các hồ sơ, thủ tục, quy trình chi ngân sách, trách nhiệm của cán bộ KBNN, thời hạn giải quyết công việc.
Ba là, nhận hồ sơ chi NSNN và trả kết quả tại một đầu mối, không yêu cầu khách hàng phải liên hệ với nhiều bộ phận. Khách hàng giao dịch chỉ liên hệ với cán bộ chuyên quản từ khâu hướng dẫn, tiếp nhận hồ sơ, trả kết quả cuối cùng. Người tiếp nhận hồ sơ chính là người được giao nhiệm vụ theo dõi và trực tiếp kiểm soát chi đầu tư XDCB.
Hình 4.3: Mô hình kiểm soát chi đầu tư XDCB theo cơ chế "một cửa"
(Nguồn: Kiểm soát chi đầu tư XDCB của KBNN)
Đáp ứng các nguyên tắc trên quy trình kiểm soát chi đầu tư XDCB theo cơ chế một cửa như sau:
Bước 1: Chủ đầu tư (Ban quản lý dự án) gửi hồ sơ cho cán bộ được phân công KSC cho dự án.
Bước 2: Cán bộ KSC tiến hành kiểm soát hồ sơ (bao gồm hồ sơ ban đầu và hồ sơ từng lần tạm ứng hoặc thanh toán) trình lãnh đạo phòng KSC NSNN ký duyệt
Bước 3 : Phòng KSC NSNN trình lãnh đạo KBNN phụ trách kiểm soát chi ký duyệt tờ trình lãnh đạo, giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư.
Bước 4 : Phòng KSC NSNN chuyển giấy rút vốn đầu tư, giấy đề nghị thanh toán tạm ứng vốn đầu tư (nếu có) và tờ trình đã được lãnh đạo phê duyệt cho phòng kế toán.
Bước 5 : Phòng Kế toán kiểm tra, ký giấy rút vốn đầu tư, giấy đề nghị thanh toán tạm ứng vốn đầu tư ( nếu có) và trình lãnh đạo KBNN ký duyệt.
Bước 6: Phòng Kế toán thực hiện chuyển tiền cho đơn vị thụ hưởng.
Bước 7: Phòng Kế toán lưu 1 liên giấy rút vốn đầu tư, giấy đề nghị thanh toán tạm ứng vốn đầu tư ( nếu có), chuyển tờ trình và các liên còn lại cho phòng kiểm soát chi.
Bước 8: Phòng KSC NSNN lưu hồ sơ theo quy định và chuyển chứng từ trả chủ đầu tư (Ban QLDA)
Quy trình kiểm soát chi đầu tư XDCB theo cơ chế (một cửa) trên đã khắc phục được các hạn chế như đã phân tích ở trên: giảm được đầu mối trong kiểm soát chi NSNN, rút ngắn thời gian giải quyết công việc, đơn giản hóa các thủ tục, thuận lợi cho cả KBNN và đơn vị giao dịch mà vẫn đảm bảo chặt chẽ tuân thủ các quy định hiện hành trong quản lý NSNN.