6. Tổng quan tài liệu
2.3. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN NSNN CỦA
2.3.1. Công tác lập, xét duyệt và phê chuẩn dự toán chi thƣờng xuyên
(năm 2015, 2016) khi thực hiện chi sự nghiệp kinh tế lại chỉ xấp xỉ hoặc khơng đạt dự tốn giao. Ngun nhân của việc này là Kon Tum hiện tại vẫn là một tỉnh nghèo, tiềm năng phát triển kinh tế chủ yếu dựa vào ngành nông lâm nghiệp, đặc biệt là đề án phát triển cây cao su. Nhƣng các năm gần đây với tình trạng giá cao su rớt giá, khiến ngƣời dân bỏ sang trồng các loại nông sản khác khiến đề án không thể thực hiện đƣợc dẫn đến vốn khơng thể giải ngân.
Qua phân tích một số lĩnh vực chủ yếu trong chi thƣờng xuyên NSNN tỉnh Kon Tum, điều dễ nhận ra nhất là chi thƣờng xuyên có xu hƣớng tăng hằng năm. Để lý giải việc này, chúng ta cần phân tích, đánh giá cơng tác quản lý chi thƣờng xuyên ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh, từ đó đƣa ra nhận định và giải pháp khắc phục phù hợp.
2.3. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN NSNN CỦA TỈNH KON TUM TỈNH KON TUM
2.3.1. Công tác lập, xét duyệt và phê chuẩn dự toán chi thƣờng xuyên xuyên
Cơng tác lập dự tốn chi thƣờng xun NSNN giai đoạn 2011-2016 tại tỉnh Kon Tum đƣợc thực hiện theo Luật ngân sách nhà nƣớc năm 2002, Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nƣớc, Thông tƣ số 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính Hƣớng dẫn thực hiện Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6 tháng 6 năm 2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành Luật ngân sách nhà nƣớc quy định đối với các khoản chi thƣờng xuyên việc lập dự tốn phải tiến hành theo một quy trình từ cơ sở, trên
cơ sở dự kiến chi theo mục lục ngân sách.
Hằng năm, Ủy ban nhân dân tỉnh Kon Tum ban hành Chỉ thị về việc triển khai xây dựng kế hoạch phát triển KT-XH và dự toán ngân sách nhà nƣớc; trong đó giao Sở Tài chính tỉnh Kon Tum chủ trì, hƣớng dẫn UBND các huyện thành phố, các Sở, Ban, ngành, đơn vị dự tốn đánh giá tình hình thực hiện nhiệm vụ ngân sách nhà nƣớc năm hiện hành và xây dựng dự toán ngân sách nhà nƣớc năm tiếp theo. Trên cơ sở đó, Sở Tài chính tỉnh Kon Tum tổ chức thảo luận dự toán thu, chi ngân sách cấp tỉnh, huyện; tổng hợp, báo cáo và tham mƣu UBND tỉnh Kon Tum trình HĐND tỉnh quyết định phƣơng án phân bổ ngân sách năm tới.
Căn cứ quy định của Luật NSNN và các văn bản hƣớng dẫn Luật để xây dựng dự toán ngân sách đảm bảo sự phát triển ngân sách địa phƣơng, bảo đảm đủ nguồn lực thực hiện các chế độ, chính sách do Trung ƣơng, địa phƣơng đã ban hành và theo đúng quy định của Luật NSNN.
Căn cứ hệ thống tiêu chí và định mức phân bổ ngân sách quy định tại Nghị quyết số 19/2010/NQ-HĐND ngày 16/12/2010 của HĐND tỉnh Kon Tum, chế độ, định mức chi tiêu và nhiệm vụ đƣợc giao, số kiểm tra dự toán chi ngân sách hằng năm đƣợc Bộ Tài chính thơng báo, địa phƣơng xây dựng số kiểm tra dự toán năm tiếp theo cho các huyện, thành phố và đơn vị dự toán tuyến tỉnh. Căn cứ vào số kiểm tra đƣợc thông báo, UBND các huyện thành phố, đơn vị dự toán cấp I khối tỉnh lập dự toán chi ngân sách năm sắp tới trong phạm vi và chi tiết theo từng lĩnh vực (bao gồm cả chi từ nguồn cân đối NSNN và chi từ nguồn thu đƣợc để lại theo chế độ), thuyết minh cụ thể những nhiệm vụ chi lớn (có sắp xếp thứ tự ƣu tiên) đảm bảo đúng quy định của pháp luật hiện hành và thực hành tiết kiệm, chống lãng phí ngay từ khi xây dựng dự tốn.
- Xây dựng kinh phí tự chủ: Căn cứ vào biên chế đƣợc UBND tỉnh giao;
định mức theo quy định tại Nghị quyết số 19/2010/NQ-HĐND ngày 16/12/2010 của HĐND tỉnh Kon Tum, cụ thể:
Bảng 2.4. Định mức chi bình quân chung phân bổ dự tốn chi quản lý hành chính, chi hoạt động bộ máy các đơn vị sự nghiệp
Đơn vị: triệu đồng/biên chế/năm
STT Các đơn vị khối tỉnh Định mức phân bổ Đơn vị hành chính Đơn vị sự nghiệp 1 Đơn vị có từ 30 đến 50 biên chế 60 45
2 Đơn vị có trên 50 biên chế 55 40
3 Đơn vị từ 11 đến 30 biên chế 65 50
4 Đơn vị có từ 10 biên chế trở xuống 70 55
Bảng 2.5. Hệ số bổ sung so với định mức chung đối với các đơn vị hành chính để đảm bảo hoạt động cho các đơn vị có các nhiệm vụ đặc thù, các cơ
quan tổng hợp
STT Các đơn vị khối tỉnh Hệ số
1 Văn phòng Tỉnh ủy, Văn phòng UBND tỉnh 2,5 2
Ủy ban Mặt trận TQVN tỉnh, các Ban của Tỉnh ủy, các đồn thể chính trị - xã hội, Văn phịng Đồn Đại biểu Quốc hội và HĐND tỉnh
1,5
3 Ban Dân tộc, Sở Kế hoạch - Đầu tƣ, Sở Tài chính, Ban chỉ đạo
Nam Sa Thầy, Ban chỉ đạo phòng, chống tham nhũng tỉnh 1,3 4 Các Sở còn lại (bao gồm cả Thanh tra tỉnh) 1,2
- Xây dựng kinh phí khơng tự chủ: căn cứ định mức phân bổ chi thƣờng
xuyên NSNN theo Nghị quyết số 19/2010/NQ-HĐND ngày 16/12/2010 của HĐND tỉnh Kon Tum và những chế độ, chính sách cụ thể đã đƣợc các cấp có thẩm quyền ban hành xây dựng dự toán chi phát triển sự nghiệp giáo dục - đào tạo, văn hố, y tế, bảo vệ mơi trƣờng, khoa học - công nghệ, đảm bảo xã hội; quốc phòng, an ninh; chi quản lý hành chính nhà nƣớc, đảng, đoàn thể...phải căn cứ nhiệm vụ chính trị, kế hoạch phát triển KT-XH năm sắp tới, cụ thể:
Bảng 2.6. Định mức phân bổ chi thường xuyên y tế
Khám chữa bệnh (Định mức chi bình quân trên giƣờng bệnh)
+ Tuyến tỉnh: 50 triệu đồng/giƣờng. + Tuyến huyện: 49 triệu đồng/giƣờng. + Tuyến xã: 58 triệu đồng/giƣờng.
Chi phòng bệnh chiếm tỷ lệ tối thiểu 30% trên tổng mức chi cho khám chữa bệnh và chi phòng bệnh
Bảng 2.7. Định mức phân bổ chi hoạt động thường xuyên giáo dục
Chi giáo dục
Phân bổ chi theo cơ cấu quỹ lƣơng và các khoản có tính chất lƣơng, học bổng chiếm tỷ trọng 80% trên chi thƣờng xuyên Chi hoạt động đào tạo (Định mức chi đào tạo một học sinh trên năm)
- Hệ cao đẳng: Ngành sƣ phạm 12,5 triệu đồng; Ngành kinh tế 10,5 triệu đồng;
- Hệ trung cấp: 7,8 triệu đồng, riêng trung cấp nghề 9,25 triệu đồng do bổ sung hỗ trợ đào tạo nghề theo quy định. - Định mức trên khơng bao gồm các loại hình đào tạo do ngân sách nhà nƣớc đặt hàng (đào tạo tại trƣờng Chính trị, đào tạo cán bộ dự nguồn, cơ sở theo Đề án 253/QĐ-TTg và 381/TU...).
+ Đối với những khoản chi thƣờng xun khơng có định mức phân bổ, dự toán đƣợc xây dựng trên cơ sở đánh giá tình hình thực hiện ngân sách năm hiện tại, dự kiến nhiệm vụ năm sau, số kiểm tra ngân sách năm sau đƣợc thông báo và chế độ tiêu chuẩn định mức chi tiêu theo quy định hiện hành.
+ Dự toán chi sự nghiệp kinh tế, xây dựng căn cứ khối lƣợng nhiệm vụ đƣợc cấp có thẩm quyền giao và chế độ, định mức chi ngân sách quy định; tập trung bố trí chi cho những nhiệm vụ quan trọng: duy tu bảo dƣỡng hệ thống hạ tầng kinh tế trọng yếu (giao thông, thuỷ lợi,...) để tăng thời gian sử dụng và hiệu quả đầu tƣ; kinh phí thực hiện cơng tác quy hoạch; thực hiện nhiệm vụ khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngƣ, khuyến công; nhiệm vụ đo đạc bản đồ, lập hồ sơ địa chính và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất,...góp phần thúc đẩy tăng trƣởng, chuyển dịch cơ cấu kinh tế.
+ Đối với UBND cấp huyện: Căn cứ Nghị quyết số 19/2010/NQ- HĐND ngày 16/12/2010 của HĐND tỉnh Kon Tum để thực hiện
Bảng 2.8. Định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách cho các huyện, thành phố STT Lĩnh vực Miền núi - vùng đồng bào dân tộc ở đồng bằng, vùng sâu Vùng cao 1
Chi sự nghiệp giáo dục (Định mức phân bổ theo dân số trong độ tuổi đến trƣờng từ 1 - 18 tuổi) 1.300.000 đồng/ngƣời dân/năm 2.650.000 đồng/ngƣời dân/năm
2 Chi sự nghiệp đào tạo và dạy nghề
1.050 đồng/ngƣời dân/năm
14.500 đồng/ngƣời dân/năm
STT Lĩnh vực Miền núi - vùng đồng bào dân tộc ở đồng bằng, vùng sâu Vùng cao dân/năm dân/năm
4 Chi sự nghiệp văn hóa - thơng tin
1.450 đồng/ngƣời dân/năm
16.000 đồng/ngƣời dân/năm
5 Chi sự nghiệp phát thanh truyền hình 2.500 đồng/ngƣời dân/năm 11.500 đồng/ngƣời dân/năm 6 Chi sự nghiệp thể dục thể thao 950 đồng/ngƣời dân/năm 5.400 đồng/ngƣời dân/năm
7 Chi đảm bảo xã hội 2.000 đồng/ngƣời dân/năm
40.000 đồng/ngƣời dân/năm
8 Chi quốc phòng 13.630 đồng/ngƣời dân/năm
28.130 đồng/ngƣời dân/năm
9 Chi an ninh 4.590 đồng/ngƣời
dân/năm
9.970 đồng/ngƣời dân/năm
Trên cơ sở tham mƣu của Sở Tài chính, UBND tỉnh trình HĐND tỉnh ban hành Nghị quyết về dự toán thu, chi ngân sách địa phƣơng và phân bổ ngân sách cấp tỉnh. Sau đó, UBND tỉnh sẽ ban hành quyết định về việc giao chỉ tiêu kế hoạch kinh tế xã hội và dự toán ngân sách nhà nƣớc cho các Sở, ban, ngành, các đơn vị khối tỉnh và UBND cấp huyện, các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nƣớc.
Về cơ bản việc lập dự toán chi ngân sách đã đƣợc thực hiện theo đúng nguyên tắc, nội dung, trình tự quy định. Nhờ có việc thảo luận ngân sách hàng năm, cơ quan tài chính có thể nắm bắt đƣợc các nội dung, đề án, chính sách quan trọng cần dành dự tốn, giúp cơng tác giao dự toán chi thƣờng xuyên
đƣợc thuận lợi, giao đúng, giao đủ. Tuy nhiên, vẫn còn một số tồn tại chƣa thể khắc phục nhƣ Chất lƣợng dự tốn do các đơn vị đƣợc lập chƣa cao, ít tính thuyết phục. Cơng tác lập dự tốn chi thƣờng xuyên từ ngân sách chƣa đánh giá hết đƣợc các yếu tố tác động đến quá trình chi thƣờng xuyên làm cho kết quả thực hiện hằng năm lớn hơn nhiều so với kế hoạch đề ra. Nguyên nhân chủ yếu dẫn đến chất lƣợng cơng tác lập dự tốn chƣa cao là do:
Nhiều khoản chi bố trí dự tốn chƣa xuất phát từ nhu cầu thực tế, năng lực triển khai thực hiện của cơ sở, mà xuất phát từ các chỉ đạo của cấp trên mang nặng tính áp đặt song khơng phù hợp với thực tiễn, khi thực hiện khơng khả thi, gây lãng phí nguồn lực.
Trình độ xây dựng dự tốn của các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách cịn yếu vì nhiều cán bộ làm cơng tác kế tốn tại các cơ quan, đơn vị khơng đƣợc đào tạo có hệ thống về NSNN, khi lập dự tốn khơng căn cứ vào chế độ tài chính, tiêu chuẩn định mức chi quy định dẫn đến dự toán của nhiều đơn vị chƣa đủ cơ sở để Sở Tài chính tổng hợp. Trong thực tế cơng tác lập và thảo luận dự tốn cịn mang nặng tính hình thức, thiếu dân chủ, áp đặt một chiều từ trên xuống.
Một số cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách cịn có tƣ tƣởng đối phó, đề phịng dự tốn “bị cắt” nên đã lập dự tốn cao hơn rất nhiều so với định mức và nhu cầu chi thực tế.
Các địa phƣơng chƣa xây dựng đƣợc kế hoạch ngân sách trung hạn và dài hạn, chƣa gắn kết đƣợc kế hoạch ngân sách với định hƣớng phát triển kinh tế xã hội trong tƣơng lai. Các kế hoạch phát triển 5-10 năm của ngành, của địa phƣơng chƣa gắn chặt với các nguồn lực có thể huy động đƣợc hay sự thay đổi về chính sách và tổ chức cần thiết để thực hiện chúng. Do đó khi dự tốn khó xác định thứ tự ƣu tiên, cơ cấu và nội dung chi thƣờng xuyên của ngân sách.
Phƣơng án phân bổ ngân sách cấp tỉnh hoàn toàn phụ thuộc vào phân cấp ngân sách, tỷ lệ điều tiết (%) giữa NSTW và NSĐP, các định mức phân bổ ngân sách của cấp trên nên thƣờng cứng nhắc, bị động, gây khó khăn trong việc cân đối NSĐP, dễ dẫn tới tình trạng nếu có nguồn thu nhiều thì sẽ chi nhiều, ngƣợc lại nếu khả năng thu ít thì sẽ khó có nguồn chi. Nhu cầu chi thì rất nhiều, đa dạng và bức xúc, nhƣng nguồn lực thì có hạn, vì vậy dễ xảy ra khả năng phân bổ nguồn lực tài chính chƣa thực sự hợp lý và rất khó có thể đƣa ra đƣợc thứ tự ƣu tiên trong phân bổ ngân sách, khó xóa đƣợc tình trạng phân bổ ngân sách dàn trải, khơng có trọng tâm, trọng điểm.
Định mức phân bổ ngân sách giai đoạn 2011-2016 đƣợc ban hành kèm Nghị quyết số 19/2010/NQ-HĐND ngày 16/12/2010 của HĐND tỉnh Kon Tum về cơ bản đã đảm bảo nguyên tắc công bằng, công khai, minh bạch, phù hợp với khả năng cân đối địa phƣơng, khuyến khích tính năng động, sáng tạo, tạo điều kiện chủ động cho các ngành, các cấp, các đơn vị xây dựng và quyết định ngân sách của mình; khuyến khích các địa phƣơng tăng cƣờng cơng tác quản lý tài chính ngân sách, phấn đấu tăng thu, tiết kiệm chi, sử dụng ngân sách có hiệu quả, góp phần thực hiện nhiệm vụ phát triển KT-XH, đảm bảo an ninh quốc phòng của địa phƣơng theo Nghị quyết Hội đồng nhân dân các cấp.
Tuy nhiên, hệ thống định mức theo Nghị quyết số 19/2010/NQ-HĐND ngày 16/12/2010 cũng còn một số hạn chế sau:
Định mức giao cho các Sở, ban, ngành khối tỉnh theo đầu biên chế, chẳng hạn đối với đơn vị hành chính có số biên chế trong khoảng 30 đến 50 đƣợc giao định mức 1 ngƣời là 60 triệu đồng/năm, gồm lƣơng theo mức lƣơng 730.000 đồng và chi khác. Hàng năm, theo đề án cải cách tiền lƣơng của Chính phủ, mức lƣơng cơ bản tăng dần theo từng năm: 2012: 830.000 đồng, 2013: 1.050.000 đồng, 2014: 1.150.000 đồng, 2016: 1.210.000 đồng; các đơn vị sẽ đƣợc bổ sung tiền lƣơng tăng thêm để chi trả cho công chức,
viên chức. Điều này khiến Sở Tài chính khó kiểm sốt đƣợc quỹ tiền lƣơng của các đơn vị, do lƣơng bị chia làm nhiều lần bổ sung, đối với các đơn vị, bất cập xảy ra khi một ngƣời có hệ số lƣơng quá cao, dẫn đến tỷ lệ lƣơng chiếm q lớn trong định mức, chi khác khơng cịn bao nhiêu. Do đó trong năm đơn vị phát sinh kinh phí thực hiện khơng cân đối đƣợc, thƣờng xuyên đề nghị bổ sung kinh phí, khiến việc chấp hành dự tốn khơng tốt.
Định mức quản lý hành chính, Đảng, đồn thể cấp tỉnh đƣợc tính điều chỉnh thêm hệ số bổ sung từ mức 1 đến 2,5 định mức chung trở lên, song chƣa tính điều chỉnh cho định mức cấp huyện, xã, gây khó khăn cho ngân sách cấp dƣới trong việc triển khai thực hiện nhiệm vụ; mặt khác do định mức cấp xã quá thấp không thuận lợi trong việc triển khai giao thực hiện chế độ tự chủ về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính ở cấp xã.
Một số nội dung chi vẫn chƣa xây dựng đƣợc định mức phân bổ dự toán nhƣ chi mua sắm, sửa chữa lớn tài sản cố định. Việc bố trí kinh phí cho các nội dung chi này chủ yếu dựa vào kinh nghiệm và trình độ đàm phán của đơn vị dự tốn với cơ quan tài chính, trong nhiều trƣờng hợp là quan hệ “xin- cho” giữa các đơn vị dự toán với cơ quan tài chính.
2.3.2. Cơng tác chấp hành dự tốn chi thƣờng xun
Chấp hành dự toán chi thƣờng xuyên trong giai đoạn này tại Kon Tum đƣợc quản lý theo chu trình ngân sách hay cịn gọi là quản lý chi ngân sách theo kế hoạch hằng năm. Bao gồm các giai đoạn: