6. Tổng quan tài liệu
3.3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN
3.3.1. Hoàn thiện nội dung quản lý chi thƣờng xuyên
a. Hồn thiện cơng tác lập, phân bổ dự tốn chi thường xuyên NSNN
Lập dự tốn chính xác là cơng việc “kiểm sốt trƣớc” nhằm định hƣớng việc chấp hành dự toán ngay từ ban đầu. Xây dựng dự toán cho các nhiệm vụ chi thƣờng xuyên đƣợc xây dựng một cách đầy đủ, chặt chẽ. Đây là cơ sở phân bổ kinh phí chính xác, xóa bỏ tình trạng làm theo kiểu cũ, nặng tính hình thức vẫn cịn xảy ra để rồi các đơn vị sử dụng ngân sách bổ sung dự toán hoặc là thực hiện cấp bổ sung ngồi dự tốn bằng lệnh chi tiền.
Lãng phí ngân sách có thể xảy ra ngay từ khâu lập dự tốn. Do đó để giảm lãng phí ngân sách cần phải kiểm soát chặt chẽ ngay từ khâu lập dự toán. Dự toán chi thƣờng xuyên của các cấp cần bám sát các nhiệm vụ chi của từng cấp ngân sách, căn cứ vào các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi của Nhà nƣớc, cân đối với nguồn thu của địa phƣơng để ƣu tiên bố trí vốn
cho những nhiệm vụ trọng tâm, trọng điểm, kiên quyết khơng bố trí vốn cho những nhiệm vụ chi chƣa thực sự cần thiết.
Chất lƣợng dự tốn tốt hay khơng tốt là phụ thuộc phần lớn vào yếu tố con ngƣời, từ ngƣời lập cho đến ngƣời thẩm định, ngƣời có thẩm quyền phê chuẩn. Vì vậy, các cơ quan, đơn vị, các cấp, các ngành cần bố trí các cán bộ, cơng chức có trình độ chun mơn để tham gia cơng tác lập, thẩm định và phê duyệt dự toán.
Bên cạnh đó, cần nghiên cứu tổ chức thí điểm áp dụng quản lý chi thƣờng xuyên ngân sách nhà nƣớc theo kết quả đầu ra. Việc lập dự toán ngân sách theo đầu ra là phân bổ ngân sách gắn với kết quả đầu ra, đƣa các thông tin về kết quả đạt đƣợc trong các tài liệu ngân sách; so sánh đánh giá mối quan hệ giữa chi phí ngân sách bỏ ra với mức độ kết quả đầu ra khác nhau để lựa chọn phƣơng án phân bổ nguồn lực ngân sách cho hiệu quả cao nhất. Khi tổ chức thực hiện, cùng với dự toán ngân sách đồng thời phải lập kế hoạch công việc và kế hoạch kết quả đạt đƣợc.
Đặc điểm cơ bản của phƣơng thức quản lý ngân sách đầu ra là: Ngân sách lập theo tính chất “mở” cơng khai, minh bạch; các nguồn lực tài chính của Nhà nƣớc đƣợc tổng hợp tồn bộ vào trong dự tốn ngân sách; Ngân sách đƣợc lập theo thời gian trung hạn, dựa vào nhu cầu, hƣớng tới khách hàng và mục tiêu phát triển KT-XH; Ngân sách hợp nhất chặt chẽ giữa chi thƣờng xuyên và chi đầu tƣ; Ngân sách lập dựa trên cơ sở nguồn lực không thay đổi trong trung hạn và do vậy, địi hỏi phải có cam kết chặt chẽ; Phân bổ ngân sách dựa theo thứ tự ƣu tiên chiến lƣợc; Phi tập trung hóa trong quản lý ngân sách, ngƣời quản lý đƣợc trao quyền chủ động trong chi tiêu.
Ý nghĩa của cơ chế này là nâng cao tính hiệu quả của chi tiêu bằng việc yêu cầu các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách phải xác định nhiệm vụ, mục tiêu hoạt động và đo lƣờng công việc thực hiện giữa đầu ra với đầu vào và
đầu ra với kết quả. Đƣa ra tầm nhìn trung hạn để cho các sở ngành, các địa phƣơng lập kế hoạch trƣớc và xác định những chƣơng trình có thể đƣợc duy trì. Ngân sách trung hạn đƣợc lập trong giai đoạn 3-5 năm; từng năm một, dự toán ngân sách đƣợc đƣa vào, do vậy đảm bảo tính liên tục của của ngân sách trung hạn. Mặt khác quản lý ngân sách đầu ra góp phần đổi mới chính sách quản lý nguồn lực của khu vực công nhằm thiết lập 3 vấn đề cơ bản trong quản lý chi tiêu cơng, đó là: tơn trọng kỷ luật tài chính tổng thể; phân bổ có hiệu quả nguồn lực tài chính theo các mục tiêu ƣu tiên chiến lƣợc trong giới hạn nguồn lực cho phép; nâng cao hiệu quả hoạt động về cung cấp hàng hóa cơng.
b. Hồn thiện cơng tác chấp hành dự toán chi NSNN
- Tổ chức điều hành, quản lý chi ngân sách chặt chẽ, tiết kiệm, tuân thủ dự toán ngân sách đã đƣợc HĐND các cấp quyết định; giảm tối đa kinh phí tổ chức lễ hội, hội nghị, hội thảo, khánh tiết; hạn chế bố trí kinh phí đi nghiên cứu, khảo sát nƣớc ngoài; hạn chế mua sắm ô tô và trang thiết bị đắt tiền; khuyến khích mở rộng việc thực hiện khốn xe cơng đối với một số chức danh theo chủ trƣơng của Trung ƣơng; đẩy mạnh cải cách hành chính trong quản lý chi ngân sách nhà nƣớc.
- Đến ngày 30/6 hằng năm, những khoản chi thƣờng xun đã có trong dự tốn nhƣng chƣa phân bổ hoặc đã phân bổ nhƣng chƣa triển khai thực hiện, chƣa phê duyệt dự toán, chƣa phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu thì kiên quyết cắt giảm để bổ sung dự phòng ngân sách.
- Đẩy mạnh việc triển khai thực hiện cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập theo Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 và Nghị định số 141/2016/NĐ-CP ngày 10/10/2016 của Chính phủ về việc quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập gắn với lộ trình tính đúng, tính đủ giá dịch vụ sự nghiệp cơng. Trên cơ sở đó, các Sở, Ban thuộc tỉnh, các địa
phƣơng xác định mức giảm chi trực tiếp đối với các đơn vị sự nghiệp công, dành nguồn để hỗ trợ mua sắm sửa chữa, nâng cao chất lƣợng dịch vụ, tăng chi cho các đối tƣợng chính sách và thực hiện cải cách tiền lƣơng.
- Thực hiện cơ chế tạo nguồn cải cách tiền lƣơng: Một phần số thu để lại theo chế độ và tiết kiệm 10% chi thƣờng xun ngồi lƣơng và có tính chất lƣơng của các cơ quan, đơn vị; 50% nguồn tăng thu ngân sách địa phƣơng (không kể thu tiền sử dụng đất, thu xổ số kiến thiết) và giữ lại phần tiết kiệm ở các cấp ngân sách (không kể các đơn vị sự nghiệp cơng lập thực hiện cơ chế tự chủ tài chính theo quy định của pháp luật) để thực hiện cải cách tiền lƣơng.
- Thực hiện tốt chủ trƣơng mua sắm tập trung theo Thông tƣ số 35/2016/TT-BTC ngày 26/02/2016 của Bộ Tài chính và các văn bản hƣớng dẫn của địa phƣơng; tiếp tục triển khai cơ chế giao vốn cho doanh nghiệp theo Thông tƣ số 23/2016/TT-BTC ngày 16/02/2016 của Bộ Tài chính hƣớng dẫn một số nội dung về quản lý, sử dụng tài sản nhà nƣớc tại đơn vị sự nghiệp cơng lập, hồn thành trong tháng 01/2017.
- Các cơ quan, đơn vị, địa phƣơng phân bổ, sắp xếp các nhiệm vụ và chi trong phạm vi dự toán đƣợc giao. Rà soát, quản lý chặt chẽ để giảm mạnh số chi chuyển nguồn, chỉ xem xét xử lý chuyển nguồn đối với những khoản chi còn nhiệm vụ và thực sự cần thiết theo đúng quy định của pháp luật.
- UBND các huyện, thành phố chủ động sử dụng dự phòng và các nguồn lực hợp pháp của địa phƣơng để xử lý các nhiệm vụ cấp thiết về quốc phòng, an ninh, khắc phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh và các nhiệm vụ chi quan trọng, cấp bách, đột xuất phát sinh theo quy định; ngân sách tỉnh chỉ hỗ trợ khi các địa phƣơng đã sử dụng dự phòng của địa phƣơng để xử lý theo quy định.
- Thực hiện nghiêm Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và các văn bản hƣớng dẫn Luật; chế độ thông tin, báo cáo, công khai ngân sách nhà
nƣớc theo quy định; thực hiện nghiêm túc các kiến nghị của Kiểm toán Nhà nƣớc và cơ quan Thanh tra các cấp.
c. Hoàn thiện nội dung, phương thức lập và phê duyệt quyết toán chi thường xuyên NSNN
Quyết toán NSNN là khâu quan trọng, là nhiệm vụ của nhiều cơ quan, đơn vị. Nhằm nâng cao chất lƣợng cơng tác lập báo cáo quyết tốn, cần tn thủ quy trình cơng tác lập báo cáo quyết toán nhƣ sau:
Hằng năm, đơn vị sử dụng kinh phí ngân sách cần lập quyết tốn ngân sách; phản ảnh đầy đủ các nguồn kinh phí ngân sách cấp và các nguồn khác đƣợc để lại. Phản ánh đầy đủ nội dung chi tiêu theo từng nguồn kinh phí theo mục chi gửi cơ quan tài chính để phê duyệt. Khi duyệt quyết tốn, cơ quan tài chính phải xem xét tồn diện tính hợp pháp, hợp lệ, tính chính xác và phù hợp của các khoản chi tiêu. Nếu phát hiện các trƣờng hợp chi tiêu trùng lắp giữa các nguồn kinh phí, chi khơng đúng nội dung, tính chất kinh phí, cơ quan tài chính có quyền xuất tốn, u cầu thu hồi giảm chi ngân sách.
Báo cáo quyết toán phải thể hiện chi tiết các khoản chi chủ yếu chi cho con ngƣời, chi hội nghị, chi đoàn ra đoàn vào, chi mua sắm, sửa chữa... phân tích, so sánh giữa dự tốn đƣợc duyệt hoặc chế độ, định mức quy định với thực tế làm cơ sở để cơ quan phê duyệt quyết toán xem xét. Trƣờng hợp các khoản chi chƣa rõ ràng, cơ quan, đơn vị phải giải trình cơ chế thực hiện nhằm ngăn chặn các khoản chi không phù hợp. Có nhƣ vậy việc phê duyệt quyết tốn mới thật sự có chất lƣợng, đáp ứng đƣợc yêu cầu tiết kiệm, cơng khai ngân quỹ nhà nƣớc.
Trong q trình kiểm sốt, thanh tốn, có một số khoản chi sai chế độ đã bị KBNN từ chối thanh toán nhƣng khi lập báo cáo quyết toán, đơn vị vẫn tiếp tục đƣa vào để trình phê duyệt. Một số khoản khi rút tại KBNN, đơn vị rút ở mục này nhƣng lại thực chi và quyết toán vào mục khác. Do không nắm
đƣợc cụ thể từng khoản chi nên cơ quan tài chính đã phê duyệt quyết toán theo báo cáo của đơn vị gây nên sự chênh lệch số thực chi giữa đơn vị sử dụng ngân sách, cơ quan tài chính và KBNN. Khi tổng hợp quyết tốn ngân sách địa phƣơng, các thơng tin bị sai lệch khơng phản ánh chính xác tình hình quản lý sử dụng ngân sách. Để đảm bảo số liệu phê duyệt quyết tốn chính xác, yêu cầu báo cáo quyết toán do đơn vị sử dụng ngân sách lập trƣớc khi gửi cơ quan tài chính hoặc cơ quan cấp trên phê duyệt phải đƣợc gửi đến cơ quan tài chính đối chiếu, xác nhận. Mặt khác, cần phải quy định thống nhất các chỉ tiêu, mẫu biểu áp dụng trong việc lập, đối chiếu xác nhận và phê duyệt quyết toán giữa các cơ quan gồm đơn vị sử dụng ngân sách, cơ quan chủ quản, KBNN và cơ quan tài chính.
d. Hoàn thiện hệ thống định mức phân bổ chi thường xuyên
- Trƣớc khi xây dựng định mức phân bổ cần phải xác định mặt bằng chi của các đơn vị, địa phƣơng năm cuối thời kỳ ổn định ngân sách một cách chắc chắn, khoa học. Trong đó đối với nhóm nhận bổ sung từ ngân sách tỉnh cần chia nhỏ nhóm huyện theo dân số và trình độ phát triển, các khoản bổ sung mục tiêu từ ngân sách tỉnh hỗ trợ thực hiện nhiệm vụ chính sách khơng đủ chi đƣợc đƣa vào. Trong đó đối với nhóm huyện nghèo kém phát triển cần xác định lại mức độ tăng chi thƣờng xuyên hàng năm của cả tỉnh hoặc các huyện tƣơng đƣơng để tính lại mặt bằng chi năm cuối, từ đó xây dựng định mức, hệ số bổ sung cho phù hợp.
- Khi tính tốn định mức phân bổ chi thƣờng xuyên, cần đƣa thêm các tiêu chí áp dụng hệ số bổ sung nhƣ: huyện có tỷ lệ đồng bào dân tộc thiểu số, hộ nghèo chiếm tỷ lệ cao; nâng tỷ lệ % hỗ trợ đối với vùng dân số thấp, mật độ dân cƣ thƣa thớt; … Định mức phân bổ cần nghiên cứu để tránh tình trạng nhiều lĩnh vực chi quan trọng thấp hơn mặt bằng chi nhất là đảm bảo xã hội, an ninh quốc phòng, y tế, đào tạo…..
Cần đƣa thêm yêu tố trƣợt giá, mức độ tăng trƣởng bình quân để tăng số bổ sung cho những tỉnh đƣợc tỉnh bổ sung cân đối ngân sách chiếm tỷ lệ cao đảm bảo chi ngân sách năm tiếp theo của các huyện nghèo không thấp hơn mức tăng chi bình quân chung của cả tỉnh.
- Xây dựng định mức chi hành chính bổ theo cơ cấu quỹ lƣơng cần tính bổ sung thêm chi ngồi định mức khối đảng để đảm bảo các khoản chi đặc thù bao gồm các khoản chi đặc thù của cấp ủy Đảng, theo Quy định 3115- QĐ/VPTW ngày 04/8/2009 của Ban chấp hành Trung ƣơng, bố trí khoản dự phịng bằng 3% tổng chi cho Khối Đảng để xử lý các nhiệm vụ phát sinh đột xuất trong năm theo quy định tại Thông tƣ số 216/2014/TTLT-BTCQT-BTC ngày 18/4/2004 của Liên tịch Ban tài chính quản trị Trung ƣơng và Bộ Tài chính về việc hƣớng dẫn thực hiện cơ chế tài chính Đảng; chi đặc thù khối đoàn thể, chi hoạt động HĐND các cấp; chi đại hội nhiệm kỳ; chi cải cách thủ tục hành chính, thực hiện đề án lƣu trữ, ứng dụng cơng nghệ thông tin, cổng thơng tin điện tử, văn phịng điện tử, mua sắm và sửa chữa lớn tài sản….
- Xây dựng định mức chi sự nghiệp kinh tế đề nghị bổ sung thêm 10% so với vốn đầu tƣ phát triển hàng năm. Cơ cấu vào định mức phân bổ dự toán chi thƣờng xuyên ngân sách nhà nƣớc các khoản kinh phí thực hiện cơng tác quy hoạch.
- Định mức phân bổ dự toán chi đảm bảo xã hội tăng mức chi cho đối tƣợng, gia đình thuộc diện chính sách xã hội để đảm bảo nguồn thực hiện chế độ thăm hỏi, động viên các gia đình chính sách vào ngày lễ, tết.
- Định mức phân bổ thành lập mới (thị xã, huyện, xã, phƣờng, thị trấn,...) quy định cứng theo tiền lƣơng cơ sở năm đầu thời kỳ ổn định là chƣa phù hợp (ví dụ nhƣ thành lập xã mới 2.000 triệu đồng/ xã), cần phải quy định để quy đổi tiền lƣơng tăng mỗi năm theo đề án cải cách tiền lƣơng.
vực thấp hơn mặt bằng chi huyện đã giao năm trƣớc cần phải có hỗ trợ bổ sung để khơng thấp hơn mặt bằng chi năm trƣớc và có mức tăng trƣởng thêm theo tỷ lệ bình quân chung của cả tỉnh.
đ. Hồn thiện cơng tác thanh tra, kiểm tra, kiểm soát chi thường xuyên NSNN
Tăng cƣờng công tác kiểm sốt tồn bộ q trình ngân sách theo hƣớng phân định cụ thể, minh bạch trách nhiệm kiểm soát của cơ quan Tài chính, KBNN, đơn vị sử dụng ngân sách và cơ quan Kiểm toán nhà nƣớc.
Cơ quan Tài chính chịu trách nhiệm về quản lý NSNN và tài chính nhà nƣớc, tổng hợp và phân bổ dự toán, giám sát chấp hành và quyết toán chi thƣờng xuyên NSNN. KBNN kiểm soát, thanh toán trực tiếp các khoản chi thƣờng xuyên NSNN. Cơ quan Thanh tra tài chính chỉ thực hiện cơng tác thanh tra khi có dấu hiệu vi phạm hoặc thanh tra theo chuyên đề nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý chi thƣờng xuyên NSNN. Các đơn vị sử dụng ngân sách cũng không phải chịu sự kiểm tra trùng lắp nhƣ hiện nay.
Các đơn vị sử dụng ngân sách thiết lập Ban kiểm soát nội bộ gồm: đại diện lãnh đạo đơn vị, đại diện các tổ chức đoàn thể, Ban thanh tra nhân dân. Ban kiểm soát nội bộ xây dựng kế hoạch kiểm tra tài chính của đơn vị hàng quý, năm hoặc kiểm tra đột xuất một số nội dung cụ thể theo yêu cầu của Thủ trƣởng đơn vị nhƣ kiểm kê tiền mặt, tài sản, vật tƣ, hàng hóa; kiểm tra việc tổ chức thu, quản lý và sử dụng các khoản thu sự nghiệp, thu hoạt động dịch vụ... Việc kiểm tra đƣợc thực hiện thông qua chế độ lập và gửi báo cáo định kỳ và thơng qua việc cơng khai tài chính theo quy định.
Thủ trƣởng đơn vị sử dụng ngân sách tự kiểm tra thông qua việc kiểm tra tính hợp pháp của chứng từ kế toán trƣớc khi ký; đọc và xử lý các sai