Luật Đất đai năm 1993 cũng như các luật sửa đổi sau này mới chú trọng đến vấn đề giao đất và tạo cơ sở pháp lý cho nông dân sử dụng đất để kinh doanh nông nghiệp mà chưa chú trọng đúng mức đến việc tích tụ, tập trung đất cho sản xuất nông nghiệp theo quy mô hiệu quả. Do diện tích đất nông nghiệp nước ta nhỏ, cách giao đất lại theo kiểu bình quân, có tốt, có xấu, có gần, có xa dẫn đến tình trạng đất nông nghiệp được phân chia rất manh mún. Tình trạng các hộ chỉ có 0,2 - 0,3 ha đất canh tác nằm rải rác trên nhiều xứ đồng vẫn rất phổ biến, nhất là ở Miền Bắc. Các quy định của Luật Đất đai về chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, đấu thầu đất là cơ sở pháp lý quan trọng, tạo điều kiện từng bước cho tích tụ ruộng đất, nhưng chưa đủ để khắc phục tình trạng manh mún, nhỏ lẻ. Do đó “dồn điền đổi thửa” được coi là một trong những việc cần thiết của chính sách đất nông nghiệp của Nhà nước ta trong một số năm gần đây.
Bảng 4.28. Quy mô đất nông nghiệp huyện Gia Lâm giai đoạn 2010 - 2015 STT Các chỉ tiêu 2010 2015 1 Tổng số hộ được chia đất NN (hộ) 39.953 39.953 2 Tổng diện tích đất NN (ha) 5925,7 5837,7 3 Bình quân thửa /hộ (thửa) 7,3 5,3 4 Bình quân diện tích/thửa (m2) 198,6 275,3
Nguồn: Tổng hợp từ số liệu điều tra (2016)
Từ số liệu tổng hợp tại bảng 4.28 cho thấy: Năm 2010 trước tái cơ cấu ruộng đất của các hộ nông nghiệp còn manh mún nhỏ lẻ, các hộ còn quá nhiều thửa ruộng, diện tích bình quân một thửa thì nhỏ. Nhưng đến năm 2015 tình
hình đã được cải thiện hơn bình quân 5,3 thửa/hộ và 275,3m2/thửa. Đây là thực
trạng ruộng đất nông nghiệp của huyện Gia Lâm đang trong thời kỳ dồn điền đổi thửa.Việc dồn điền đổi thửa của toàn huyện còn chậm mới thực hiện được ở 3 xã, chính vì vậy đất đai vẫn còn rất manh mún gây ra sự khó khăn cho việc ứng dụng khoa học công nghệ trong sản xuất. Có 3 nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng này:
Nguyên nhân đầu tiên, quan trọng nhất dẫn đến tình trạng manh mún ruộng đất là sự phức tạp của địa hình đất đai ở mỗi địa phương trong khu vực ĐBSH; hầu như trong mỗi làng, xã đều có 3 loại đất: đất bãi, đất vàn và đất trũng. Đây chính là hệ quả của việc xây dựng đê điều từ rất sớm trong đồng bằng. Nguyên nhân thứ hai là chế độ thừa kế chia đều ruộng đất cho tất cả con cái. Ở Việt Nam ruộng đất của cha mẹ thường được chia đều cho tất cả các con sau khi ra ở riêng, vì thế tình trạng phân tán ruộng đất gắn liền với chu kỳ phát triển của nông hộ.
Nguyên nhân thứ ba là tâm lý tiểu nông của các hộ sản xuất nhỏ. Do quy mô sản xuất nhỏ lẻ, các hộ nông dân ngại thay đổi, nhất là những thay đổi liên quan đến ruộng đất.
Nguyên nhân thứ tư liên quan đến phương pháp chia ruộng bình quân theo nguyên tắc “có tốt, có xấu” khi thực hiện Nghị định 64/NĐ-CP năm 1993. Việc chia nhỏ các thửa ruộng để có sự công bằng giữa các hộ đã ảnh hưởng không nhỏ
đến việc tăng tình trạng manh mún ruộng đất ở ĐBSH. Quan điểm muốn bảo vệ sự công bằng cho những người dân được chia ruộng và nhiều lý do sau đây khiến đa số các địa phương chia nhỏ ruộng cho nông dân, đó là:
+ Tất cả các hộ đều phải có ruộng gần, tốt, xấu, cao, thấp. Có như vậy mới thể hiện tính công bằng.
+ Độ phì tự nhiên của đất của các khu khác nhau phải chia đều cho các hộ. + Do hiệu quả kinh tế của các loại sử dụng đất khác nhau nên phải chia đều đất cho các hộ.
+ Các chân đất thường không an toàn do các vấn đề như: úng, hạn, chua... do đó việc chia đều rủi ro cho các hộ là chỉ tiêu quan trọng trong khi chia ruộng.
+ Ngoài ra, giá đất luôn biến động, tăng cao, đặc biệt là các khu đất gần các trục đường chính hoặc trong tương lai sẽ nằm trong quy hoạch khu đô thị, khu công nghiệp... vì thế xuất hiện phổ biến tình trạng hộ không sản xuất nông nghiệp nhưng vẫn giữ đất không muốn chuyển nhượng cho người khác hoặc cho thuê tạm thời, ngắn hạn nhằm chờ đợi cơ hội được đền bù.
Đây là những nguyên nhân cố hữu đã được các nhà hoạch định chính sách nhìn nhận thấy từ lâu nhưng vẫn chưa tìm ra được giải pháp phù hợp nhằm khắc phục triệt để vướng mắc này, do vậy chính sách đất đai trong nông nghiệp đang là một trong những yếu tố có tác động thiếu tích cực đến tái cơ cấu ngành nông nghiệp.