Phần 1 Mở đầu
2.2. Cơ sở thực tiễn
2.2.1. Quá trình hình thành, sắp xếp, đổi mới phát triển các nông lâm trường
trường ở nước ta qua các thời kỳ
Quá trình hình thành và phát triển của hệ thống NLT được xem xét từ góc độ chức năng và nhiệm vụ; cơ chế quản lý kinh tế và quản trị doanh nghiệp; hình thái
tổ chức và hệ thống cơ quan chủ quản; phương thức quản lý, khai thác, sử dụng quỹ đất được giao; quá trình hình thành, chuyển đổi, phát triển của các NLT về số lượng và quy mơ qua 3 giai đoạn: kế hoạch hóa tập trung 1955 - 1986; giai đoạn đổi mới 1987 - 2003 và giai đoạn sắp xếp đổi mới 2004 - 2014. (Xem hình 2.1)
Giai đoạn 1955 - 1986: khai hoang, phục hóa đất đai, trồng rừng và phát triển
kinh tế theo mơ hình tập trung, tập thể; là thời kỳ phát triển mạnh mẽ cả về quy mô và số lượng: Hệ thống nông, lâm trường của nước ta được thành lập từ sau năm 1954 (ở miền Bắc) và sau năm 1975 (ở miền Nam) với nhiệm vụ chủ yếu là khai hoang mở rộng diện tích canh tác ở những vùng đất mới và tiếp quản những cơ sở của chế độ cũ, phát triển sản xuất nơng - lâm sản hàng hóa, cung cấp cho tiêu dùng trong nước, xuất khẩu kết hợp với bảo đảm an ninh, quốc phòng ở những nơi xung yếu, vùng sâu, vùng xa, vùng khó khăn, vùng đồng bào dân tộc thiểu số.
Hệ thống nông, lâm trường bao gồm các nông, lâm trường quân đội; nông, lâm trường của cán bộ miền Nam tập kết và NLT là đồn điền của chế độ cũ được Nhà nước tiếp quản và duy trì hoạt động... Bộ Nông trường và Tổng cục Lâm nghiệp đã được thành lập, trực tiếp thống nhất quản lý và chỉ đạo hoạt động của các NLT. Ở miền Bắc, đến năm 1960, đã xây dựng được 29 nông trường quân đội, 18 nông trường quốc doanh và 9 tập đoàn sản xuất, thành lập một số lâm trường khai thác gỗ rừng tự nhiên và trồng rừng chống cát bay, trồng rừng phủ xanh đất trống, đồi núi trọc; đến năm 1975 đã có 315 NLT (gồm 200 lâm trường và 115 nơng trường quốc doanh). (Chính phủ 2015)
Sau năm 1975, Nhà nước đã tiếp nhận và mở rộng các đồn điền cao su, cà phê chủ yếu ở các tỉnh vùng Đông Nam Bộ và Tây Nguyên; thành lập mới các lâm trường quốc doanh làm nhiệm vụ khai thác và trồng rừng tại các tỉnh phía Nam và biên giới phía Bắc; các đơn vị quân đội chuyển sang làm kinh tế đã xây dựng một số nông, lâm trường.
Đến năm 1986, hệ thống nông, lâm trường được phân bố khắp cả nước với 870 NLT quản lý 7.500 nghìn ha đất, bằng 23,2% diện tích tự nhiên của cả nước; trong đó có 457 nơng trường quốc doanh quản lý khoảng 1.200 nghìn ha, 413 lâm trường quản lý 6.300 nghìn ha; Bộ Nơng nghiệp và Công nghiệp thực phẩm (nay là Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn) quản lý 92 nông trường, Tổng cục Cao su quản lý 124 nông trường, Bộ Quốc phịng quản lý 12 nơng trường; Bộ Lâm nghiệp quản lý 76 lâm trường; các địa phương quản lý 229 nông trường và 337 lâm trường.
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 0 1000000 2000000 3000000 4000000 5000000 6000000 7000000 1986 1991 2000 2005 2012 2014 Diện tích đất NT Diện tích đất LT Diện tích đất BQL Số lượng NT Số lượng LT Số lượng BQL
Hình 2.1. Q trình phát triển nơng lâm trường quốc doanh gắn với các mốc chính sách chính
Nguồn: Báo cáo Tình hình thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng đất tại các nông, lâm trường quốc doanh giai đoạn 2004 -2014 của Chính phủ (2015)
Các nơng, lâm trường hoạt động theo mơ hình tổ chức kinh tế nhà nước, sản xuất và phân phối sản phẩm theo kế hoạch tập trung kiểu mệnh lệnh hành chính; Nhà nước bao cấp về đất đai, vốn, thiết bị, vật tư, trả lương cho người lao động; doanh thu của đơn vị nộp ngân sách. Về bản chất kinh tế, Nhà nước là một đại doanh nghiệp điều hành hoạt động kinh doanh trên quy mô cả nước; các NLT chỉ là các đơn vị trực tiếp tổ chức thực hiện việc sản xuất theo kế hoạch được giao và tự quản bộ máy nhân sự; người lao động hưởng lương từ ngân sách nhà nước theo bậc lương, không phụ thuộc trực tiếp vào hiệu quả kinh doanh của doanh nghiệp.
Giai đoạn 1987 - 2003: thực hiện đăng ký, sắp xếp, đổi mới nội dung, phương thức hoạt động
Năm 1991, Hội đồng bộ trưởng cho thấy cả nước có 457 nơng trường và 412 lâm trường. Các NLT trên cả nước có diện tích là 7.010 nghìn ha (chiếm 21,2% diện tích đất tự nhiên cả nước). Trong đó, diện tích đất nơng trường được Nhà nước giao quản lý giảm xuống cịn 850 nghìn ha (chiếm 2,6% diện tích tự
NQ388/HĐBT-1991 chuyển NLT theo luật DNNN NĐ02/1994 giao đất LN, NĐ01/1995 giao khoán NQ28/2003, NĐ170/2004, NĐ200/2004 sắp xếp lại, NĐ135/2005 giao khoán NQ30/2014, NĐ118/2014, sắp xếp lại, tăng hiệu quả 1955 1986 Khai hoang, phục hóa 1987 2003 2004 2014 Đăng ký, sắp
xếp, đổi mới Tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển
nhiên cả nước, 12,1% tổng diện tích đất NLT); đất lâm trường có diện tích 6.150 nghìn ha (chiếm 18,6% diện tích đất tự nhiên cả nước, 87,9% tổng diện tích đất có nguồn gốc từ nơng, lâm trường) (Chính phủ 2015).
Đến cuối năm 2000 tổng diện tích đất có nguồn gốc từ nơng, lâm trường quản lý, sử dụng là 5.637 nghìn ha (chiếm 17,4% diện tích đất tự nhiên cả nước). Trong đó: các nơng trường tiếp tục được sắp xếp lại, tổng diện tích các nơng trường còn quản lý là 630 nghìn ha (chiếm 11,3% tổng diện tích đất NLT) vào năm 2000, bằng 74,8% diện tích được giao quản lý năm 1991; Diện tích lâm trường của cả nước là 5.000 nghìn ha (chiếm 15,1% diện tích đất tự nhiên, 88,7% tổng diện tích đất có nguồn gốc từ nơng, lâm trường) (Chính phủ, 2015).
Năm 2003, tiếp tục sắp xếp lại còn 682 đơn vị, gồm 314 nông trường và 368 lâm trường, trong đó đất nơng nghiệp (chiếm 95,9% tổng diện tích), bao gồm 640 nghìn ha đất sản xuất nơng nghiệp, 6.980 nghìn ha đất lâm nghiệp (trong đó đất rừng sản xuất gần 2.420 nghìn ha, rừng phịng hộ 2.560 nghìn ha, rừng đặc dụng gần 2.000 nghìn ha); đất phi nơng nghiệp gần 90 nghìn ha (chiếm 1,1%); đất chưa sử dụng 240 nghìn ha (chiếm 3,0%) (Chính phủ, 2015).
Trong giai đoạn này, hệ thống NLT đã bộc lộ những yếu kém, khơng theo kịp tiến trình đổi mới cơ chế quản lý kinh tế chung của đất nước như: Hiệu quả sản xuất kinh doanh thấp, quản lý đất đai chưa tốt…
Giai đoạn 2004 - 2014: tiếp tục sắp xếp, đổi mới và phát triển NLT
Tại thời điểm sắp xếp (2005) cả nước có 256 lâm trường là doanh nghiệp hạch toán độc lập, 02 trung tâm nơng lâm nghiệp (trong đó có 231 lâm trường và 01 Trung tâm trực thuộc địa phương; 25 lâm trường và 01 Trung tâm thuộc các Tổng công ty nhà nước, trong các doanh nghiệp độc lập cịn có 95 lâm trường hạch toán phụ thuộc và 186 nông trường là doanh nghiệp hạch toán độc lập (trong đó có 96 nơng trường thuộc địa phương quản lý, 90 nông trường thuộc các Tổng công ty nhà nước, trong các doanh nghiệp độc lập cịn có 146 nơng trường hạch tốn phụ thuộc). Đã giải thể 38 NLT; các đơn vị còn lại được sắp xếp thành 403 đơn vị; trong đó có 303 NLT (243 cơng ty hoạt động theo Luật Doanh nghiệp Nhà nước; 30 Công ty TNHH một thành viên, 01 Công ty TNHH 2 thành viên, và 28 Công ty cổ phần hoạt động theo Luật Doanh nghiệp, 01 Công ty liên doanh với nước ngoài), 04 Trung tâm lâm nghiệp, 96 BQL rừng (Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, 2013).
Đến hết năm 2008, các nông trường được sắp xếp thành 181 nông trường hoạt động theo Luật Doanh nghiệp nhà nước (trong đó có 139 đơn vị thành viên là các nơng trường hạch tốn phụ thuộc); 16 Công ty TNHH Nhà nước một thành viên; 1 Công ty TNHH 2 thành viên; 25 Công ty cổ phần hoạt động theo Luật Doanh nghiệp. Các Công ty cổ phần chủ yếu thuộc các Tổng công ty Chè, Tổng công ty Rau quả, nông sản, Tổng công ty Chăn ni và Tập đồn Cơng nghiệp cao su Việt Nam; 1 công ty liên doanh với nước ngồi (Cơng ty liên doanh chè Phú Đa); 24 nông trường thực hiện giải thể (Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, 2013).
Các lâm trường quốc doanh được sắp xếp thành 136 lâm trường hoạt động theo Luật Doanh nghiệp nhà nước (trong đó có 62 đơn vị thành viên là các lâm trường hạch toán phụ thuộc); 4 Trung tâm lâm nghiệp; 14 Công ty TNHH Nhà nước một thành viên; 3 Công ty cổ phần hoạt động theo Luật Doanh nghiệp (các công ty này đều đã tách diện tích đất đai chuyển sang lâm trường khác hoặc BQL); 25 lâm trường quốc doanh được chuyển thành đơn vị sự nghiệp có thu là BQL rừng và 28 BQL rừng được thành lập mới trên cơ sở tách diện tích rừng phịng hộ từ các lâm trường quốc doanh và giao thêm diện tích rừng phịng hộ trên địa bàn; 14 lâm trường quốc doanh thực hiện giải thể (Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, 2013).
Tiếp tục rà soát, sắp xếp, đến cuối năm 2012 tất cả đã chuyển thành 387 đơn vị (296 doanh nghiệp nông, lâm nghiệp và 91 BQL rừng). Tổng số các tổ chức sử dụng đất nông, lâm nghiệp kể cả các đơn vị không thực hiện sắp xếp theo Nghị định số 170/2004/NĐ-CP và Nghị định số 200/2004/NĐ-CP là 653 đơn vị (trong đó có 364 doanh nghiệp nơng, lâm nghiệp, 210 BQL rừng, 79 vườn quốc gia và khu bảo tồn thiên nhiên) (Bộ Chính Trị, 2013).
Năm 2014, cả nước có 653 nơng, lâm trường gồm 200 doanh nghiệp nơng nghiệp, 164 doanh nghiệp lâm nghiệp, 210 BQL rừng, 79 vườn quốc gia và khu bảo tồn thiên nhiên (Bộ Chính Trị, 2013).
2.2.2. Các chủ trương, chính sách, pháp luật về quản lý đất có nguồn gốc từ nơng, lâm trường
2.2.2.1. Chủ trương, chính sách của Đảng về quản lý đất có nguồn gốc từ nông, lâm trường
Chủ trương giao đất NLT đã hình thành từ rất sớm. Ngay từ năm 1983, Ban Bí thư (Khố V) đã có Chỉ thị 29-CT/TW ngày 12/11/1983 về việc đẩy
mạnh giao đất, giao rừng. Chỉ thị nhấn mạnh, “làm cho mỗi khu đất, mỗi cánh rừng, mỗi quả đồi đều có người làm chủ”. Trong những năm qua, Đảng và Nhà nước đã có nhiều chính sách nhằm thực hiện chủ trương này và đã đạt được những thành tựu rất đáng kể, nhất là trong lĩnh vực giao đất và rừng sản xuất. Nhiều hộ, nhiều cộng đồng, tổ chức đã được nhận đất để sản xuất nơng, lâm nghiệp và đã tích cực đầu tư để phát triển sản xuất. Ở nhiều nơi, công tác quản lý đất NLT đã có những chuyển biến tích cực, phát triển tốt hơn và đời sống của người dân cũng được cải thiện. Có thể nói giao đất NLT là một chủ trương rất đúng đắn của Đảng và Nhà nước, nhờ đó chúng ta đã đạt được những thành tựu to lớn, đó là chuyển từ nơng, lâm nghiệp Nhà nước sang nông, lâm nghiệp xã hội (Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, 2012).
Thực hiện Nghị quyết Trung ương 5, khố iX và Nghị quyết các Đại hội Đảng tồn quốc khóa IX, X, XI về chủ trương thực hiện cơng nghiệp hố, hiện đại hố nơng nghiệp, nơng thơn, các nơng, lâm trường đã được sắp xếp, tổ chức lại thành các nông, lâm trường và BQL rừng theo hướng đổi mới hình thức quản trị doanh nghiệp, nâng cao hiệu quả sử dụng cơ sở vật chất, kỹ thuật, hiệu quả sử dụng bền vững tài nguyên đất đai, tài nguyên rừng, vườn cây lâu năm; hình thành các vùng sản xuất nông, lâm nghiệp sản xuất hàng hố tập trung, chun canh, thâm canh quy mơ lớn, gắn chế biến với thị trường tiêu thụ; nâng cao hiệu quả sản xuất và sức cạnh tranh; tạo thêm việc làm, tăng thu nhập cho người lao động, bảo vệ mơi trường sinh thái và góp phần xố đói, giảm nghèo...
Năm 2003, Bộ Chính trị Ban chấp hành Trung ương Đảng đã ban hành Nghị quyết số 28-NQ/TW ngày 16 tháng 06 năm 2003 về tiếp tục sắp xếp, đổi mới và phát triển nông, lâm trường.
Để tiếp tục nâng cao hiệu quả hoạt động của các NLT Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 30-NQ/TW ngày 12 tháng 3 năm 2014 về tiếp tục sắp xếp, đổi mới và phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động của NLT. Riêng khối các BQL rừng phịng hộ khơng được đề cập trong Nghị quyết 30, mỗi công ty sẽ được triển khai theo một trong 4 phương án: duy trì Doanh nghiệp 100% vốn nhà nước, nhưng phải đổi mới nội dung quản lý; cổ phần hóa; thành lập cơng ty TNHH 2 thành viên trở lên; hoặc giải thể. Chủ trương là khi cổ phần hóa, Nhà nước giữ cổ phần chi phối từ 65% trở lên đối với các công ty canh tác cao su, cà phê và ở địa bàn chiến lược nơi biên giới. Với các công ty khác, Nhà nước sẽ không giữ cổ phần chi phối.
Nghị quyết số 112/2015/NQ-QH13 ngày 27 tháng 11 năm 2015 của Quốc hội về tăng cường quản lý đất đai có nguồn gốc từ nơng trường, lâm trường do các công ty nông nghiệp, công ty lâm nghiệp, BQL rừng và các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân khác sử dụng. Trong đó nhấn mạnh tới 5 nhóm nhiệm vụ, giải pháp để thực hiện Nghị quyết và những kiến nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội tại Báo cáo số 958/BC-UBTVQH13 ngày 16/10/2015 về kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý đất đai tại các NLT giai đoạn 2004 - 2014; triển khai các giải pháp cụ thể, phù hợp với địa phương để thực hiện có hiệu quả cơng tác quản lý, sử dụng đất đai tại các công ty nông, lâm nghiệp, BQL rừng và các tổ chức, cá nhân khác; công khai việc quản lý, sử dụng đất đai ở các công ty nông, lâm nghiệp; phát huy dân chủ, minh bạch trong q trình thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai tại địa phương.
2.2.2.2. Chính sách, pháp luật của Nhà nước và các văn bản pháp luật về quản lý đất tại các nông, lâm trường
Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh việc quản lý đất của nông, lâm trường ngay từ giai đoạn đầu của quá trình hình thành và phát triển NLT. Tuy nhiên, trong nghiên cứu này tập trung đề cập tới công tác ban hành quy phạm pháp luật kể từ khi bắt đầu thực hiện đổi mới kinh tế năm 1986; các quy định pháp luật ban hành kể từ giai đoạn đó đã tạo ra diện mạo và còn tiếp tục tác động tới thực trạng đất đai của các nông, lâm trường ngày nay.
(i) Thời kỳ thi hành Luật Đất đai 1987: Luật Đất đai năm 1987 quy định
một số nội dung về việc quản lý và sử dụng đối với đất có nguồn gốc từ nơng, lâm trường; trong đó, quy định việc Nhà nước giao đất cho các nơng, lâm trường; nơng, lâm trường có quyền giao lại đất cho các hộ thành viên của mình; cụ thể: các nơng trường, lâm trường được Nhà nước giao đất để sử dụng ổn định, lâu dài (Điều 1 của Luật Đất đai năm 1987) và được giao lại cho các hộ thành viên của mình một diện tích đất nơng nghiệp, lâm nghiệp trong số đất được Nhà nước giao sử dụng ổn định, lâu dài để các hộ này làm kinh tế gia đình, nhưng mỗi hộ nhiều nhất cũng không vượt quá mức quy định cho từng vùng (Quốc hội, 1987).
(ii) Thời kỳ thi hành Luật Đất đai 1993: Luật Đất đai năm 1993 quy định
rõ hơn về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, quy định cụ thể thời hạn sử dụng đất nông, lâm nghiệp (Quốc hội, 1993). Bên cạnh mối quan hệ giữa Nhà nước với người sử dụng đất, pháp luật đất đai còn quy định mối quan hệ dân sự giữa những người sử dụng đất với nhau. Thi hành Luật Đất đai năm 1993, Chính
phủ và các Bộ, ngành có liên quan đã ban hành nhiều văn bản quy phạm dưới luật liên quan đến quản lý, sử dụng đất của các nông, lâm trường, cụ thể như sau:
Nghị định số 12/CP (1993) quy định chuyển giao phần lớn doanh nghiệp nông nghiệp nhà nước hiện do Trung ương quản lý cho địa phương quản lý; chỉ