2.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI
2.1.3. Đặc điểm quản lý nhà nước về đất đai
a). Đặc điểm của quản lý nhà nước về đất đai
Hoạt động quản lý nhà nước về đất đai mang tính vĩ mơ bao chùm lên tất cả và có tính chất tổ chức nhằm khai thác và sử dụng đất đai có hiệu quả. Nó
khác với hoạt động quản lý của người sử dụng đất chỉ mang tính chất kỹ thuật, nghiệp vụ gắn liền với hoạt động sản xuất kinh doanh trong lĩnh vực nào đó.
Hoạt động quản lý của nhà nước rất phong phú đa dạng bao gồm: điều tra, khảo sát, đo đạc, đánh giá, phân loại đất, lập bản đồ địa chính, quản lý các hoạt động sử dụng đất, thống kê, kiểm kê, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, kiểm tra, thanh tra việc chấp hành các chế độ, giải quyết khiếu nại tố cáo, ban
hành các văn bản quy phạm pháp luật và tổ chức thực hiện các văn bản đó.
1) Đất đai là tư liệu sản xuất chủ yếu, đặc biệt và không thể thay thế
Theo GS. TS Phạm Vân Đình và GS. TS Đỗ Kim Chung (1999) (2009) cho rằng: Trong công nghiệp, đất đai chỉ đóng vai trị là mặt bằng sản xuất. Cịn
trong nơng nghiệp, đất đai là tư liệu sản xuất chủ yếu, đặc biệt và không thể thay thế. Thơng thường, khơng thể có sản xuất nơng nghiệp nếu khơng có đất đai. Đất đai được gọi là tư liệu sản xuất đặc biệt là vì nó vừa là đối tượng lao động vừa là tư liệu lao động. Đất đai là đối tượng lao động là vì đất đai chịu sự tác động lao
động của con người như cầy, bừa, cuốc, xới... để có mơi trường tốt cho sinh vật phát triển. Đất đai là tư liệu lao động là vì nó phát huy tác dụng như một công cụ lao động. Con người dùng đất đai để trồng trọt và chăn ni. Khơng có đất đai thì
khơng có sản xuất nơng nghiệp. Vì thế, số lượng và chất lượng đất đai quy định lợi thế so sánh của mỗi vùng, cũng như cơ cấu sản xuất của từng nông trại và cả vùng. Hướng sử dụng đất quy định hướng sử dụng các tư liệu sản xuất khác. Chỉ có thơng qua đất các tư liệu sản xuất khác mới tác động đến cây trồng. Sử dụng đất đai đúng hướng còn quyết định đến hiệu quả của sản xuất. Từ đây, cần sử dụng đầy đủ và hợp lý đất đai để vừa làm tăng năng suất đất đai vừa giữ gìn và bảo vệ đất đai. Quỹ đất đai phải được bảo tồn cả cho lợi ích trước mắt cũng như mục tiêu lâu dài.
Nét đặc biệt của loại tư liệu sản xuất này là ở chỗ nó khác các tư liệu sản xuất khác ở quá trình sử dụng. Các tư liệu sản xuất khác khi sử dụng sẽ bị hao mòn và hỏng đi, còn đất đai nếu sử dụng hợplý sẽ tốt lên. Đặc điểm này là do đất đai có độ phì nhiêu. Tùy theo mục đích khác nhau, người ta chia độ phì nhiêu của đất đai ra thành các loại: Độ phì nhiêu tự nhiên, độ phì nhiêu nhân tạo, độ phì nhiêu tiềm tàng và độ phì nhiêu kinh tế. Độ phì nhiêu tựnhiên là do kết quả của q trình phong hóa tự nhiên. Nó gắn liền với thuộc tính hóa học, lý học và sinh vật của đất và môi trường xung quanh. Độ phì nhiêu nhân tạo là do kết quả của sự tác động có ý thức của con người, bằng cách áp dụng hệ thống canh táchợp lý (cày, bừa, bón phân, luân canh cây trồng và tưới tiêu), có căn cứ khoa học để thỏa mãn mục đích của con người. Độ phì nhiêu tiềm tàng là hàm lượng các chất dinh dưỡng có trong đất tính ở thời điểm nào đó. Nó là kết quả của sự tác động tổng hợp của tác nhân tự nhiên và con người. Độ phì nhiêu kinh tế là độ phì nhiêu mà con người đã khai thác sử dụng cho mục đích kinh tế thơng qua sự hấp thụ và chuyển hóa vào cây trồng sau một q trình sản xuất. Ngồi ra, người ta cịn chia độ phì nhiêu thành độ phì nhiêu tuyệt đối và độ phì nhiêu tương đối. Độ phì nhiêu của đất là một tiêu thức quan trọng để đánh giá kinh tế đất và phân hạng đất và bố trí hợp lý cây trồng, vật ni trên đất để vừa khai thác tốt đất đai vừa giữ gìn và bảo vệ tài nguyên đất.
Từ đặc điểm này trong nông nghiệp cần phải: i) Quản lý đất đai một cách chặt chẽ theo luật định; ii) Phân loại đất đai một cách chính xác; iii) Bố trí sản xuất nơng nghiệp một cách hợp lý; iv) Thực hiện chế độ canh tác thích hợp để tăng năng suất đất đai, giữ gìn và bảo vệ tài ngun đất.
2) Diện tích đất có hạn
Diện tích đất có hạn do giới hạn trong từng nông trại, từng vùng và phạm vi lãnh thổ của mỗi quốc gia. Sự có hạn về diện tích đất cho sản xuất nông nghiệp cịn thể hiện ở khả năng có hạn về khai hoang, tăng vụ trong từng điều kiện cụ thể. Đặc điểm này ảnh hưởng đến việc mở rộng quy mô của sản xuất nông nghiệp. Quỹ đất đai dùng vào sản xuất nơng nghiệp là có hạn và ngày càng trở nên khan hiếm do nhu cầu ngày càng tăng về đất đai cho phát triển đơ thị hóa
và cơng nghiệp hóa. Cũng cần phải thấy rằng diện tích đất đai có hạn khơng có nghĩa là mức cung về đất đai trên thị trường là cố định (đường cung đất đai song song với trục tung) như một số người đã lầm tưởng (Đỗ Kim Chung, 2009). Tuy quỹ đất đai là có hạn nhưng đường cung về đất đai theo thị trường vẫn là đường xiên tỷ lệ thuận theo giá đất. Nó phản ánh mối quan hệ diện tích một loại đất nào đó có thể bán ra thị trường ứng với một mức giá đất nhất định ở những thời điểm xác định. Từ đặc điểm này trong nông nghiệp cần phải: i) Sử dụng đầy đủ, tiết kiệm và hợp lý đất đai, đặc biệt là đất nông nghiệp và đất có khả năng đưa vào SX; ii) Làm tăng giá trị sử dụng của đất trên từng đơn vị diện tích.
3) Vị trí của đất đai cố định
Các tư liệu sản xuất khi được sử dụng, chúng có thể được di chuyển từ vị trí khơng thuận lợi sang vị trí thuận lợi hơn cịn với đất đai hồn tồn khơng thể. Chúng ta không thể di chuyển được đất đai theo ý muốn mà chỉ có thể canh tác ở những nơi có đất mà thơi. Vị trí cố định đã quy định tính chất vật lý, hóa học, sinh thái của đất đai và cũng góp phần hình thành nên những lợi thế so sánh nhất định về sản xuất nơng nghiệp. Vì vậy, trong sản xuất nơng nghiệp cần phải: i) Bố trí sản xuất hợp lý cho từng vùng đất phù hợp với lợi thế so sánh của mỗi vùng; mỗi địa phương ii) Thực hiện phân bổ và quy hoạch đất đai cho các mục tiêu sử dụng một cách thích hợp; iii) Xây dựng cơ sở hạ tầng nhất là hệ thống thủy lợi, giao thông cho từng vùng để tạo điều kiện sử dụng đất tốt hơn.
4) Đất đai là hàng hố đặc biệt
Tính đặc biệt của hàng hoá đất đai thể hiện ở các nội dung chủ yếu sau. Trước hết, trong khi các hàng hoá khác đều là kết tinh lao động của con người
thì đất vừa là sản phẩm của tự nhiên, vừa là sản phẩm của lao động. Thông qua lao động, con người làm tăng giá trị của đất đai và độ phì nhiêu của đất đai, đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của con người. Thứ hai, đất đai xuất hiện và tồn tại ngoài ý muốn chủ quan của con người và thuộc sở hữu chung của xã hội. Ở tất cả các quốc gia, dù là ở hình thái kinh tế xã hội nào, đất đai đều được coi là sở hữu của quốc gia đó. Khi một vùng đất của một quốc gia bị nước khác xâm phạm thì vấn đề chủ quyền lãnh thổ của quốc gia đó được đặt ra. Trong khi các hàng hố thơng thường khác, các quyền sở hữu và sử dụng gắn chặt với nhau, còn với đất đai, các quyền này tương đối độc lập với nhau.
Thứ ba, nhà nước xác lập quyền tài sản về đất đai thông qua cấp giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất. Tuỳ theo chế độ chính trị của mỗi nước, quyền tài sản (quản lý, sử dụng và trao đổi) được trao cho hộ, cá nhân hay tổ chức nhiều hay ít. Ở nước ta, xu hướng Nhà nước giao đất cho các cá nhân, hộ, tổ chức kinh tế-xã hội, cộng đồng sử dụng lâu dài (Luật đất đai sửa đổi, 2013). Thứ tư, chỉ có các quyền sử dụng, cầm cố, chuyển nhượng, thế chấp, góp vốn, mua và bán, đấu thầu đất đai được trao đổi, cịn quyền sở hữu đối với đất đai khơng được trao đổi. Từ đặc điểm này cần phải: i) Nâng cao sức sản xuất cho đất; ii) Quản lý đất đai theo luật định.
6)Quản lý nhà nước về đất đai phải tuân thủ theo đúng nguyên tắc
Đất đai có vị trí và ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong đời sống của con người, là cơ sở cho sự tồn tại và phát triển của loài người. Cho nên QLNN về đất đai phải đảm bảo các nguyên tắc:
- Đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất của nhà nước đối với đất đai: Đất đai là tài nguyên của quốc gia, là tài sản chung của tồn dân, chỉ có Nhà nước - chủ thể duy nhất đại diện hợp pháp cho tồn dân mới có tồn quyền trong việc quyết định số phận pháp lý của đất đai, thể hiện sự tập trung quyền lực và thống nhất của Nhà nước trong quản lý nói chung và trong lĩnh vực đất đai nói riêng. QLNN đối với đất đai phải theo Luật định nhằm tạo điều kiện cho người SDĐ phát huy tối đa các quyền đối với đất đai, sao cho đất đai được sử dụng tiết kiệm, hiệu quả phục vụ tốt nhất các mục tiêu phát triển kinh tế -xã hội.
- Phân quyền gắn liền với các điều kiện bảo đảm hoàn thành nhiệm vụ:
Nhà nước thực hiện việc phân cấp cho chính quyền các cấp thực hiện nhiệm vụ quản lý đất đai theo quy định của pháp luật. Việc phân cấp quản lý để xác định
rõ trách nhiệm, thẩm quyền của từng cấp mà khơng làm suy giảm tính thống nhất quản lý. Việc quản lý đất đai của cấp dưới luôn nằm trong sự chỉ đạo, giám sát của cấp trên đồng thời cấp trên có trách nhiệm hỗ trợ, phối hợp, kiểm tra
chặt chẽ tình hình thực hiện nhiệm vụ của cấp dưới, đảm bảo để cấp dưới hoàn thành nhiệm vụ.
- Tập trung dân chủ: Quản lý nhà nước về đất đai phải tuân thủ quy định của pháp luật và thực hiện quyền chủ sở hữu toàn dân về đất đai, tạo điều kiện để người dân có thể tham gia giám sát hoạt động QLNN đối với đất đai một cách trực tiếp hoặc thông qua tổ chức HĐND và các tổ chức chính trị- xã
hội khác.
- Kết hợp quản lý theo ngành với địa phương và vùng lãnh thổ: Chính
quyền các cấp thống nhất QLNN về đất đai theo địa giới hành chính, điều này có nghĩa là có sự hài hồ giữa quản lý theo lãnh thổ, quản lý theo chuyên ngành và các cơ quan Trung ương đóng trên địa bàn thành phố Sơn La cũng phải chịu sự quản lý của chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương có trách
nhiệm tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan Trung ương hoạt động, đồng thời có quyền giám sát, kiểm tra các cơ quan này trong việc thực hiện pháp luật đất đai, cũng như các quy định khác của Nhà nước, có quyền xử lý hoặc kiến nghị xử lý nếu có vi phạm.
- Kế thừa và tôn trọng lịch sử:Quản lý nhà nước đối với đất đai phải kế thừa các quy định Luật pháp của Nhà nước trước đây, cũng như tính lịch sử trong QLĐĐ qua các thời kỳ lịch sử (Luật đất đai, 2013).