Trong quá trình soạn thảo văn bản, tác giả văn bản cần nắm vững đƣờng lối chính trị của Đảng để có thể quy phạm hóa chính sách thành pháp luật, văn bản đƣợc ban hành phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm
vi hoạt động của cơ quan, phải giải quyết đƣợc các vấn đề: văn bản sắp ban hành thuộc thẩm quyền pháp lý của ai và thuộc loại nào? Phạm vi tác động đến đâu? Trật tự pháp lý đƣợc xác định nhƣ thế nào? Văn bản dự định ban hành có gì mâu thuẫn với các văn bản khác của cơ quan hoặc của cơ quan khác?
Hơn nữa, tác giả ban hành cần nắm vững nội dung văn bản cần soạn thảo, phƣơng thức giải quyết công việc đƣa ra phải rõ ràng, phù hợp. Nội dung văn bản phải thiết thực, đáp ứng nhu cầu thực tế đặt ra, phù hợp với pháp luật hiện hành, không trái với văn bản của cấp trên, có tính khả thi...Tóm lại, trong quá trình soạn thảo văn bản cần đảm bảo cả về nội dung và thể thức của văn bản.
1.1.3.1. Yêu cầu về nội dung - Văn bản phải có tính mục đích
Trƣớc khi ban hành văn bản nhất định, tác giả văn bản cần xác định rõ mục tiêu và giới hạn điều chỉnh của nó, tác giả văn bản phải trả lời đƣợc một số câu hỏi nhƣ: văn bản này ban hành để làm gì? Giải quyết công việc gì? Mức độ giải quyết đến đâu? Kết quả của việc thực hiện văn bản là gì? Tính mục đích của văn bản còn phải thể hiện đƣợc chủ trƣơng, đƣờng lối, chính sách của Đảng đặt ra trong nhiệm vụ thể chế hóa đƣờng lối, chủ trƣơng, chính sách đó. Hơn nữa, nội dung văn bản phải luôn phản ánh đƣợc nguyện vọng chính đáng của các tầng lớp nhân dân, không trái với quy định chung của pháp luật về quyền lợi và nghĩa vụ của công dân. Nhƣ vậy, mục đích ban hành văn bản sẽ quyết định đến việc loại văn bản nào sẽ đƣợc sử dụng, nội dung thể thức và quy trình ban hành nhƣ thế nào.
- Văn bản phải đảm bảo tính hợp pháp
Tính hợp pháp là một trong những yêu cầu không thể thiếu của nội dung văn bản. Muốn văn bản đảm bảo tính hợp pháp, văn bản ban hành phải đảm bảo một số yêu cầu nhƣ: nội dung văn bản phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi hoạt động của cơ quan ban hành; nội dung văn bản phù hợp với tinh thần hoặc những quy định của hệ thống pháp luật hiện hành; nội dung văn bản phù hợp với các điều ƣớc quốc tế mà Việt Nam tham gia ký kết; căn cứ pháp lý đƣa ra trong văn bản phải xác thực, cụ thể, có hiệu lực hiện hành. Bên cạnh đó, văn bản phải đƣợc ban hành đúng với thể thức và quy trình ban hành, phù hợp với nội dung mà nó điều chỉnh, nghĩa là nội dung của văn bản phải thống nhất với hình thức của nó.
- Văn bản phải đảm bảo tính khoa học
Văn bản hành chính là tiếng nói của cơ quan công quyền nên cần phải đảm bảo tính khoa học của văn bản. Để đảm bảo văn bản có tính khoa học thì hệ thống thông tin đƣa ra trong văn bản phải đảm bảo tính chính xác và khả dụng, có tính dự báo cao; nội dung thông tin và phƣơng thức giải quyết công việc mà văn bản đề ra phải toàn diện, cụ thể, thiết thực, giải quyết đƣợc yêu cầu của từng trƣờng hợp quản lý cụ thể; nội dung văn bản không mâu thuẫn, chồng chéo với nội dung văn bản của các khác cơ quan quản lý nhà nƣớc khác, đồng thời không trái với nội dung văn bản của các cơ quan quản lý cấp trên hoặc văn bản của chính cơ quan, tổ chức đã ban hành trƣớc đó về cùng vấn đề hiện vẫn có hiệu lực; nội dung văn bản phải đƣợc bố cục một cách logic, nhất quán, có nghĩa là các tầng bậc ý lớn, nhỏ không mâu thuẫn nhau mà thống nhất cùng nhau phục vụ cho việc phát triển, hoàn thiện chủ đề chung của toàn bộ văn bản; trật tự sắp xếp các ý trong văn bản phải đƣợc lựa chọn sao cho phù hợp nhất với từng loại hình văn bản, dễ dàng làm sáng tỏ nội dung ý nghĩa, tạo thuận lợi cho các đối tƣợng trong việc thông hiểu và tiếp nhận nội dung.
- Văn bản phải đảm bảo tính khả thi
Một văn bản khi đƣợc ban hành sẽ không thể đi vào thực tiễn nếu không đảm bảo tính khả thi. Thực tiễn đặt ra yêu cầu cần phải ban hành văn bản và thực tiễn cũng sẽ là thƣớc đo và là nơi kiểm định tính khả thi của văn bản. Muốn đảm bảo tính khả thi, văn bản phải đảm bảo những yêu cầu nhƣ: văn bản phải xuất phát từ nhu cầu thực tiễn quản lý và đáp ứng đƣợc nhu cầu ấy; những yêu cầu đặt ra trong văn bản phải phù hợp với mức độ phát triển kinh tế, xã hội hiện tại của đất nƣớc; yêu cầu hoặc chế tài (nếu có) phải phù hợp với trình độ, năng lực, khả năng của các đối tƣợng thực thi, không đƣợc đề xuất các biện pháp hoặc yêu cầu mang tính chất duy ý chí thuần túy.
1.1.3.2. Yêu cầu về thể thức
Về thể thức văn bản quản lý nhà nƣớc hiện nay có ba quy định: Thông tƣ liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 26/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ quy định về kỹ thuật trình bày văn bản quản lý nhà nƣớc; Thông tƣ số 01/2011/TT-BNV do Bộ Nội vụ ban hành ngày 19/01/2011, có hiệu lực từ ngày 04/3/2011 quy định về thể thức và kỹ thuật trình bày thể thức văn bản hành chính; Thông tƣ số 25/2011/TT-BTP do Bộ Tƣ pháp ban hành ngày 27/12/2011 quy định về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ và văn bản quy phạm pháp luật liên tịch.
Trong phạm vi của luận văn này, chúng tôi tìm hiểu về quy trình ban hành văn bản hành chính tại Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa. Vì vậy, những yêu cầu về thể thức chúng tôi sử dụng Thông tƣ số 01/2011/TT-BNV ngày 19/01/2011 của Bộ Nội vụ.
Theo Thông tƣ số 01/2011/TT-BNV ban hành ngày 19 tháng 01 năm 2011 của Bộ Nội vụ hƣớng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính, “Thể thức văn bản là tập hợp các thành phần cấu thành văn bản, bao
gồm những thành phần chung áp dụng đối với các loại văn bản và các thành phần bổ sung trong những trường hợp cụ thể hoặc đối với một số loại văn bản nhất định theo quy định tại Khoản 3, Điều 1 Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 02 năm 2010 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của Chính phủ về công tác văn thư và hướng dẫn tại Thông tư này” (Điều 2, chƣơng I).
Theo Thông tƣ 01/2011/TT-BNV thì các yếu tố thể thức chung và các yếu tố thể thức có thể có, cấu thành văn bản đƣợc quy định tại các điều từ điều 6 đến điều 15 Chƣơng II, cụ thể:
- Quốc hiệu;
- Tên cơ quan, tổ chức ban hành văn bản; - Số, ký hiệu của văn bản;
- Địa danh và ngày, tháng, năm ban hành văn bản; - Tên loại và trích yếu nội dung văn bản;
- Nội dung văn bản;
- Quyền hạn, chức vụ, họ tên và chữ ký của ngƣời có thẩm quyền; - Dấu của cơ quan, tổ chức;
- Nơi nhận;
- Các thành phần bổ sung có những yếu tố + Dấu chỉ mức độ mật
+ Dấu chỉ mức độ khẩn
+ Chỉ dẫn về phạm vi lƣu hành;
+ Đối với công văn, ngoài các thành phần đƣợc quy định có thể bổ sung địa chỉ cơ quan, tổ chức; địa chỉ thƣ điện tử (E-Mail); số điện thoại, số Telex, số Fax; địa chỉ trang thông tin điện tử (website).
+ Đối với những văn bản có phụ lục kèm theo thì trong văn bản phải có chỉ dẫn về phụ lục đó. Phụ lục văn bản phải có tiêu đề; văn bản có từ hai phụ lục trở lên thì các phụ lục phải đƣợc đánh số thứ tự bằng chữ số La Mã.
+ Văn bản có hai trang trở lên thì phải đánh số trang bằng chữ số Ả-rập”. - V.v..
Mỗi yếu tố thể thức kể trên đều chứa đựng những thông tin cần thiết cho việc hình thành, sử dụng, quản lý văn bản và có ảnh hƣởng tới quá trình thực hiện văn bản trong thực tế quản lý. Do vậy, chúng cần phải đƣợc thiết lập và trình bày một cách khoa học theo những quy định hiện hành của Nhà nƣớc về vấn đề này. Đối với những thành phần thể thức bắt buộc, nếu văn bản thiếu chúng sẽ không phù hợp với pháp luật. Bên cạnh đó, nếu thiếu các yếu tố thể thức hoặc không thực hiện đúng các yêu cầu về thể thức của văn bản còn gây khó khăn trong công tác quản lý, lƣu trữ và khai thác, tra cứu văn bản trong hoạt động của cơ quan.
Việc trình bày văn bản đúng và đủ các thành phần thể thức do nhà nƣớc quy định có một số ý nghĩa sau:
- Thứ nhất, về mặt pháp luật. Đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật; - Thứ hai, về mặt pháp lý. Đảm bảo hiệu lực pháp lý cho văn bản; - Thứ ba, về mặt thực tế. Giúp cho công tác văn thƣ, lƣu trữ, quản lý,
theo dõi và bảo quản văn bản đƣợc dễ dàng;
- Thứ tƣ, về mặt văn hóa. Đảm bảo đƣợc tính thống nhất văn bản trong cả nƣớc và tiến tới tiêu chuẩn hóa và mẫu hóa văn bản trong cả nƣớc.
1.1.3.3. Yêu cầu ngôn ngữ của văn bản hành chính
Ngôn ngữ là yếu tố có tầm ảnh hƣởng trực tiếp nhất và quan trọng nhất đối với chất lƣợng thông tin mà văn bản đề cập. Muốn cho nội dung thông tin trong văn bản đến các đối tƣợng quản lý đƣợc chính xác và trọn vẹn theo mục đích mà cơ quan tổ chức duy trì, cần phải đảm bảo sự chuẩn xác, phù hợp của các đơn vị ngôn ngữ đƣợc sử dụng.
Mặt khác, cách xử lý ngôn ngữ trong văn bản cũng chính là một trong những tiêu chí đánh giá năng lực cán bộ của mỗi cơ quan, tổ chức cũng nhƣ
mức độ quan tâm của lãnh đạo cơ quan, tổ chức đối với mảng công tác hết sức quan trọng này. Vì vậy, muốn thể hiện đƣợc văn hóa của cơ quan, tổ chức ở mức độ tích cực, cũng cần phải đảm bảo hệ thống văn bản của cơ quan tổ chức đƣợc xây dựng với văn phong thích hợp, trong đó các đơn vị ngôn ngữ đảm bảo đƣợc sử dụng theo đúng yêu cầu.
Văn bản quản lý nhà nƣớc đƣợc viết theo phong cách ngôn ngữ hành chính. Phong cách ngôn ngữ hành chính có những đặc điểm sau: tính chính xác; tính khách quan; tính đại chúng; tính khuôn mẫu; tính nghiêm trang, lịch sự. Để đảm bảo các đặc trƣng này, việc sử dụng các đơn vị ngôn ngữ cụ thể trong văn bản cần phải đảm bảo sự chuẩn xác, phù hợp với đặc điểm nội dung và mục đích ban hành văn bản. Cụ thể là:
a) Về sử dụng từ ngữ
- Dùng từ chuẩn xác về nghĩa, đơn nghĩa; không dùng từ đa nghĩa làm phát sinh những cách hiểu mơ hồ, có thể bị xuyên tạc hoặc lợi dụng làm tổn hại quyền lợi của Nhà nƣớc và nhân dân.
- Phải lựa chọn và sử dụng từ ngữ mang sắc thái trung tính, nghiêm trang, không kèm theo sắc thái biểu cảm.
- Dùng từ ngữ theo chuẩn phổ thông, không dùng từ ngữ địa phƣơng, trừ trƣờng hợp sử dụng từ ngữ địa phƣơng để chỉ những sự vật, hiện tƣợng mà chỉ địa phƣơng mới có hoặc những từ ngữ có nguồn gốc địa phƣơng đã trở thành từ ngữ phổ thông.
- Sử dụng chính xác và thích hợp hệ thống từ Hán - Việt: tận dụng những sắc thái ý nghĩa đặc biệt của từ Hán - Việt phù hợp với phong cách văn bản quản lý mà không nên lạm dụng từ Hán - Việt, đặc biệt trong những trƣờng hợp chƣa hiểu một cách thấu đáo nghĩa của từ.
- Sử dụng các từ có nguồn gốc nƣớc ngoài một cách phù hợp theo quy định về cách thức sử dụng mà cơ quan có thẩm quyền đề ra.
- Không nên lạm dụng thuật ngữ chuyên môn. Nếu trong văn bản buộc phải sử dụng từ chuyên môn sâu thì phải giải thích, hoặc phải định nghĩa các thuật ngữ không quen thuộc đối với đa số các tầng lớp nhân dân.
- Hạn chế đến mức tối đa các từ viết tắt để đảm bảo tính minh bạch, rõ ràng, nghiêm túc của văn bản. Đối với các trƣờng hợp cần viết tắt để tránh dài dòng, cần phải viết đầy đủ ở lần sử dụng đầu tiên, sau đó mở ngoặc đơn để chú giải.
- Tránh sử dụng từ ngữ hoa mỹ, khoa trƣơng, thành ngữ, tục ngữ; không dùng từ lóng, từ thông tục; không sử dụng khẩu ngữ.
- Sử dụng từ đúng chính tả.
b) Về viết câu
Câu là đơn vị cơ sở tạo nên các đoạn văn trong văn bản, cũng tức là đơn vị tạo nghĩa cơ bản của văn bản. Trong văn bản quản lý nhà nƣớc, câu vừa phải đảm bảo yêu cầu chung theo đúng chức năng ngữ pháp tiếng Việt, vừa phải đảm bảo đạt các yêu cầu trong khuôn khổ phong cách ngôn ngữ hành chính. Cụ thể là:
- Câu phải đƣợc viết đúng quy tắc ngữ pháp tiếng Việt, tức là có đầy đủ hai thành phần nòng cốt: chủ ngữ và vị ngữ. Trong một số trƣờng hợp nhất định, cũng có thể sử dụng câu đặc biệt nhƣng không nên lạm dụng và phải tuân theo quy tắc của việc sử dụng loại câu này.
- Nên sử dụng câu tƣờng thuật là chủ yếu, không dùng câu hỏi, câu cảm thán hoặc kiểu câu cầu khiến có chứa các từ hàm nghĩa cầu khiến trực tiếp nhƣ “hãy”, “đừng”, “chớ”, “đi”, “nào”, “hè”. Trƣờng hợp cần nêu câu hỏi, tránh dùng câu có từ để hỏi trực tiếp mà chuyển dạng câu từ câu hỏi sang câu trần thuật để đảm bảo tính lịch sự, nhã nhặn của văn phong hành chính.
Để đảm bảo tính chính xác, rõ ràng, khi viết câu dài, nhất là những câu phức có cấu trúc nhiều tầng bậc phức tạp, cần lƣu ý sắp xếp các thành phần câu sao cho không tạo thành câu đa nghĩa, gây ra những cách hiểu sai nghĩa hoặc mơ hồ về nghĩa. Mặt khác, cần lƣu ý quan hệ kết hợp giữa các câu trong các đoạn của văn bản sao cho vừa đảm bảo tính liên kết nội dung vừa đảm bảo liên kết hình thức. Có nhƣ vậy mới kiến tạo đƣợc một hệ thống ý tứ mạch lạc cho toàn bộ nội dung, tạo điều kiện tốt nhất cho ngƣời tiếp nhận và thực thi văn bản.
- Đảm bảo tính logic, nhất quán giữa các vế, các mệnh đề của câu.
Ngoài việc tổ chức từ trong câu và tổ chức câu trong đoạn đúng chính tả và kỹ thuật cú pháp thì tác giả soạn thảo văn bản còn phải đảm bảo việc tổ chức kết cấu văn bản hợp lý. Thông thƣờng, văn bản đƣợc cấu thành bởi một số đoạn văn, mỗi đoạn văn diễn tả một chủ đề trọn vẹn nhƣng vẫn đảm bảo tính thống nhất về định hƣớng nội dung chung của toàn văn bản. Việc tổ chức các đoạn văn cần đƣợc thực hiện sao cho văn bản phản ánh trung thành và trọn vẹn nội dung thông tin của tác giả và đúng chức năng, vị trí của từng đoạn trong tổng thể văn bản. Tác giả của văn bản cần tránh một số lỗi nhƣ: không tách đoạn văn, tách đoạn văn không rõ mục đích và không liên kết