7. Kết cấu của đề tài
1.1.4. Phân biệt giữa thu hồi đất với trưng thu, trưng dụng đất
Trưng thu, trưng dụng, thu hồi đất là các thuật ngữ được sử dụng trong các văn bản luật đất đai ở Việt Nam qua từng thời kì, từng thời kì mà những thuật ngữ này được Nhà nước sử dụng khác nhau. Mặc dù, trưng thu, trưng dựng, thu hồi đất có những điểm chung là hướng đến lấy đất của người đang sử dụng để sử dụng vào những mục đích khác theo ý chí của Nhà nước, nhưng giữa các trường hợp trưng thu, trưng dụng, thu hồi có sự khác biệt nhau, cụ thể:
Thứ nhất trưng thu đất, theo quy định trong Luật cải cách ruộng đất 1953 thì mục đích của việc trưng thu đất là để xóa bỏ chế độ phong kiến chiếm hữu ruộng đất của giai cấp địa chủ để thực hiện chế độ sỡ hữu ruộng đất của nông dân. Để thực hiện mục đích trên thì bên cạnh trưng thu ruộng đất còn có hình thức tịch thu, trưng mua và tùy từng trường hợp cụ thể mà áp dụng việc tịch thu, trưng mua hay trưng thu ruộng đất. Trong đó, việc trưng thu đất được áp dụng trong trường hợp Nhà nước thu lại ruộng đất công để chia lại cho dân cày nghèo chẳng hạn trưng thu lại ruộng đất “công điền, công thổ; ruộng phe, ruộng giáp, ruộng xóm; ruộng tư văn, tư vũ, lộc điền; ruộng hậu, ruộng họ, ruộng môm sinh; ruộng đất của các đoàn thể” (Điều 9 Mục 4 Luật Cải cách ruộng đất 1953). Bên cạnh trưng thu đối với đất công thì việc trưng thu đất để chia lại cho dân cày nghèo còn được thực hiện trong các trường hợp “ruộng đất của địa chủ bỏ hoang bất cứ vì lý do gì; ruộng đất không phải của địa chủ mà bỏ hoang quá hai năm không có lý do chính đáng thì trưng thu” (Điều 18 Mục 6 Luật Cải
cách ruộng đất 1953) hay trưng thu ruộng đất của “nhân sĩ dân chủ, địa chủ kháng chiến, địa chủ thường” (Điều 4, Mục 2 Luật Cải cách ruộng đất 1953). Như vậy, bản chất của việc trưng thu đất chỉ dừng lại ở việc lấy lại đất của công, bị bỏ hoang hay của một số chủ thể khác mà không rơi vào trường hợp phải tịch thu hay được Nhà nước trưng mua và khi Nhà nước trưng thu đất thì vấn đề bồi thường sẽ không được đặt ra và người đang sở hữu đất sẽ mất đi quyền sở hữu đối với đất bị trưng thu.
Thứ hai trưng dụng đất
Theo quy định của pháp luật đất đai hiện hành thì trưng dụng đất chỉ đặt ra trong trường hợp “cần thiết để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh hoặc trong tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai”
(Khoản 1 Điều 72 Luật Đất đai 2013). Khi Nhà nước trưng dụng đất thì người sử dụng đất không chấm dứt đi quyền sử dụng đất mà chỉ tạm thời chấm dứt sau thời gian trưng dụng thì Nhà nước sẽ trả lại đất cho người sử dụng đất và thực hiện việc bồi thường. Khác với thu hồi đất thì việc bồi thường khi Nhà nước trưng dụng đất khi đặt ra khi “đất trưng dụng bị hủy hoại; trường hợp người có đất trưng dụng bị thiệt hại về thu nhập do việc trưng dụng đất trực tiếp gây ra”
(Điểm a Khoản 7 Điều 72 Luật Đất đai 2013) và trong quá trình trưng dụng đất mà bị thiệt hại về đất sẽ được bồi thường và phạm vi bồi thường ở đây chỉ bồi thường về đối với đất và tài sản và người bị trưng dụng đất không được hỗ trợ, tái định cư như khi Nhà nước thu hồi đất. Trong đó, đối với đất bị thiệt hại thì được bồi thường nhưng hình thức bồi thường là giá trị quyền sử dụng đất theo giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường tại thời điểm bồi thường chứ không bồi thường theo giá đất do Nhà nước quy định. Về thẩm quyền trưng dụng, hình thức trưng dụng đất rộng hơn so với trưng thu, thu hồi đất, cụ thể
“quyết định trưng dụng đất thông qua hình thức là “bằng văn bản và trường hợp khẩn cấp không thể ra quyết định bằng văn bản thì người có thẩm quyền được quyết định trưng dụng đất bằng lời nói nhưng phải viết giấy xác nhận việc quyết định trưng dụng đất ngay tại thời điểm trưng dụng” (Khoản 2 Điều 72
Luật Đất đai 2013); thẩm quyền trưng dụng đất thuộc về nhiều chủ thể khác nhau bao gồm “Bộ trưởng Bộ Quốc phòng, Bộ trưởng Bộ Công an, Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải, Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ trưởng Bộ Y tế, Bộ trưởng Bộ Công Thương, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện” (Khoản 3 Điều 72 Luật Đất đai 2013)
Thứ ba thu hồi đất, nếu việc trưng dụng đất được thực hiện trong tình thế cấp thiết thì việc thu hồi đất được thực hiện theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Nhà nước thu hồi đất không những sử dụng cho mục đích quốc phòng, an ninh theo quy hoạch, kế hoạch mà còn sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Khi Nhà nước thu hồi đất thì người sử dụng đất sẽ chấm dứt đi vĩnh viễn đối với đất bị thu hồi và trong trường hợp này sẽ được Nhà nước bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Trong đó, việc bồi thường thiệt hại về đất thì được Nhà nước bồi thường bằng đất có cùng mục đích sử dụng, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường giá trị quyền sử dụng đất bị thu hồi và giá bồi thường trong trường hợp theo giá nhà nước và cụ thể là giá đất cụ thể do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm thu hồi đất. Khác với thẩm quyền và hình thức trưng dụng đất thì thẩm quyền, hình thức thu hồi đất hẹp hơn, cụ thể về hình thức thu hồi đất chỉ được thể hiện thông qua quyết định hành chính cá biệt bằng văn bản, về thẩm quyền thu hồi đất chỉ thuôc về hai chủ thể là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Ủy ban nhân dân cấp huyện trong đó khi khơi vào một số trường hợp luật định thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thể ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp huyện thu hồi đất.
1.2. Khái niệm, đặc điểm và nội dung của người sử dụng đất bị thu hồi
1.2.1. Quyền của người sử dụng đất bị thu hồi
Quyền của người sử dụng đất bị thu hồi xuất phát từ quyền của con người sinh sống trong xã hội. Theo thuyết tự nhiên thì quyền con người là “những gì bẩm sinh vốn có mà mọi cá nhân sinh ra đều được hưởng chỉ đơn giản bởi họ là
thành viên của gia đình nhân loại. các quyền này không phụ thuộc vào phong tục tập quán, truyền thống văn hóa hay ý chí của bất kì cá nhân, giai cấp nào…” [26, tr. 24]. Ngược lại, theo quan điểm học thuyết về các quyền pháp lý thì “các quyền con người không phải là bẩm sinh, vốn có một cách tự nhiên mà phải do Nhà nước xác định và pháp điểm hóa thành các quy phạm pháp luật.”
[26, tr. 24]. Trên cơ sở trên theo quan điểm tác giả thì quyền con người phụ thuộc vào xã hội mà con người đang sinh sống bởi trước đây trong xã hội nguyên thủy thì Nhà nước, pháp luật chưa xuất hiện do vậy quyền của con người không xuất phát từ ý chí của Nhà nước mà phụ thuộc hoàn toàn vào các quy phạm xã hội thời kì đó hay trong xã hội có Nhà nước thì quyền của người song song phụ thuộc vào ý chí của Nhà nước bên cạnh đó có một số quyền mà Nhà nước không xác lập mà do xã hội điều chỉnh. Do đó, quyền con người có thể xem xét dưới yếu tố xã hội và cả yếu tố pháp lý, cụ thể:
Quyền con người dưới phương diện xã hội được hiểu là quyền của con người được làm những gì không trái với các quy phạm xã hội trong xã hội mà họ đang sống vì lợi ích chính đáng của mình hoặc vì lợi ích của người khác, của toàn xã hội. Quyền này có thể xuất hiện phụ thuộc vào chính ý chí của con người hay tác động bởi người khác làm phát sinh quyền của mình.
Quyền con người xét dưới phương diện pháp lý thì quyền là những gì mà con người được phép làm mà pháp luật không cấm và quyền pháp lý phụ thuộc vào ý chí của quốc gia xây dựng nên các quyền đó và tùy thuộc vào địa vị pháp lý là công dân hay không phải là công dân của quốc gia đó mà có các quyền khác nhau. Quyền pháp lý xuất hiện có thể do tự mình căn cứ vào các quy định pháp luật để tạo ra quyền của chính mình hoặc cũng có thể xuất hiện bởi các sự kiện pháp lý mà chính các sự kiện này làm phát sinh quyền của họ.
Như vậy, quyền của người sử dụng đất bị thu hồi là quyền pháp lý và không tự nhiên xuất hiện mà quyền của người sử dụng đất chỉ xuất hiện khi có sự kiện pháp lý Nhà nước thu hồi đất và được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành. Hiện nay, quyền của người sử dụng đất
bị thu hồi được quy định trong Hiến pháp 2013, Luật đất đai 2013, các văn hướng dẫn thi hành và văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương. Trong đó, Hiến pháp 2013 là bản hiến pháp đầu tiên của Việt Nam khẳng định quyền của người sử đất bị thu hồi mà các bản Hiến pháp trước đây chưa khẳng định, cụ thể Điều 54 Hiến pháp 2013 quy định “Nhà nước thu hồi đất do cá nhân, tổ chức sử dụng trong trường hợp cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải được công khai minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật”. Nguyên tắc trên được cụ thể hóa trong Luật đất đai 2013 và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan. Trên cơ sở pháp lý trên cũng như xuất phát từ cơ sở thực tiễn khi Nhà nước thu hồi đất sẽ phát sinh những thiệt hại thực tế cho những người đang sử dụng đất hợp pháp và trong số những thiệt hại đó có những đối tượng thuộc phạm vi mà Nhà nước thu hồi như quyền sử đất có những đối tượng không thuộc phạm vi Nhà nước thu hồi nhưng vẫn chịu thiệt hại như tài sản gắn liền với đất của chủ sở hữu hợp pháp. Bên cạnh hai đối tượng chịu thiệt hại chủ yếu trên thì có những thiệt hại khác phát sinh làm ảnh hưởng đến quyền của người sử dụng đất bị thu hồi chẳng hạn như: những thiệt hại do việc ngưng sản xuất khi Nhà nước thu hồi đất; mất chỗ ở, các khoản chi phí đầu tư vào đất mà trong quá trình sử dụng đất đã bỏ ra mà chưa thu hồi lại được… Ngoài ra, thì việc Nhà nước thu hồi đất còn ảnh hưởng rất nhiều đến cuộc sống của người sử dụng đất bị thu hồi như có thể mất đi nguồn thu nhập hằng ngày do mất đất sản xuất, khó khăn trong việc tạo lập lại chỗ ở mới do tiền bồi thường có thể không đủ để tạo lập chỗ ở mới, tạo công việc làm mới… Bên cạnh đó, khi thực hiện các quy định pháp luật về bồi thường cho sử dụng đất bị thu hồi không thể không tính đến một trường hợp cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan đó cố ý hoặc vô ý làm có những quyết định, hành vi trái các quy định của pháp luật làm ảnh hưởng đến quyền lợi chính đáng của người sử dụng đất bị thu hồi. Tất cả những thiệt hại này sẽ không phát sinh nếu không do hoạt động thu hồi đất của Nhà nước gây ra và tất nhiên Nhà nước phải
có nghĩa vụ bảo vệ quyền lợi cho người sử dụng đất bị thu hồi và nghĩa vụ đó cũng tương ứng với quyền mà người sử dụng đất được yêu cầu Nhà nước phải thực hiện. Từ những cơ sở trên có thể hiểu Quyền của người sử dụng đất bị thu hồi là “quyền được yêu cầu Nhà nước bồi thường về đất, tài sản của chủ sở hữu hợp pháp gắn liền với đất bị thiệt hại, những thiệt hại khác; hỗ trợ; tái định cư và quyền được khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện các quyết định, hành vi của cá nhân, cơ quan nhà nước thẩm quyền xâm phạm đến lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất”.
1.2.2. Cơ sở pháp lý về quyền của người sử dụng đất bị thu hồi
Từ khi đất đai xác lập dưới chế độ sở hữu toàn dân đặc biệt từ khi Luật Đất đai 1993 ra đời thì quyền năng của người sử dụng đất được mở rộng như được chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế… nên vấn đề quyền của người sử dụng đất bị thu hồi càng được quan tâm và được pháp luật ghi nhận rất cụ thể trong đó phải kể đến các văn bản: Nghị định 90/CP ngày 17- 8-1994; Nghị định 22/1998/NĐ-CP ngày 24-4 -1998 của Chính phủ; Nghị định 197/2004/NĐ-CP ngày 03- 12- 2004 của Chính phủ; Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25 -5- 2007 của Chính phủ; Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13-8- 2009 của Chính phủ; Thông tư 116/2004/TT-BTC ngày 7-12- 2004 của Bộ trưởng Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định 197/2004/NĐ-CP ngày 03- 12- 2004 của Chính phủ; Thông tư 14/2009/TT-BTNMT ngày 01- 10-2009 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường.
Trải qua từng thời kì mà quyền của người sử dụng đất bị thu hồi ngày càng được quan tâm nhưng trước khi Hiến pháp 2013 ra đời thì mặc dù quyền của người sử dụng đất bị thu hồi đã được ghi nhận nhưng chỉ dừng lại trong văn bản luật và các văn bản dưới luật mà chưa được ghi nhận trong Hiến pháp trong khi đó việc thu hồi đất sẽ ảnh hưởng rất lớn đến quyền của những người sử dụng đất bị thu hồi. Xuất phát từ tầm quan trọng đó cũng như nước ta đang ra sức xây dựng một Nhà nước Pháp quyền thì vấn đề quyền con người càng được quan tâm. Chính vì thế, lần đầu tiên quyền của người sử dụng đất bị thu hồi
được ghi nhận trong Hiến pháp (Điều 54 Hiến pháp 2013) điều này thể hiện được quyền của người sử dụng đất được đề cao cũng như sự quan tâm của Nhà nước trong việc tạo cơ sở để xây dựng các quyền cụ thể của người sử dụng đất bị thu hồi trong các văn bản quy phạm pháp luật khác. Theo quy định pháp luật hiện hành thì quyền của người sử dụng đất bị thu hồi bên cạnh được ghi nhận trong Hiến pháp 2013 còn được cụ thể hóa trong Luật Đất đai 2013 và các văn bản dưới luật như: Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ; Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ; Nghị định 84/2013/NĐ-CP ngày 25/7/2013 của Chính phủ quy định về phát triển và quản lý Nhà ở tái định cư; Thông tư số 07/2014/TT-BXD ngày 20/5/2014 của Bộ trưởng Bộ Xây dựng hướng dẫn một số nội dung của Nghị định số 84/2013/NĐ- CP ngày 25/7/2013 của Chính phủ; Thông tư số 37/2014/TT-BTNMT ngày 30/6/2014 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường; Nghị định 01/2017/NĐ-CP. Bên cạnh các văn bản quy phạm pháp luật ở cấp Trung ương thì quyền của người sử dụng đất còn được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương ban hành, ví dụ: Quyết định số 10/2017/QĐ-UBND của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội quy định về nội dung thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hà Nội;
Bên cạnh các quyền đó thì người sử dụng đất bị thu hồi còn có quyền